国有企业混合所有制改革的流程及要点

国有企业混合所有制改革的流程及要点

2020年是国有企业专项改革行动的发力之年，中央

层面在国企改革和科技型企业改革方面出台了30多项

政策，不仅包括国有资产监管、央企法人治理、加强党

的建设、中长期激励等政策，更是出台了“双百企业企

业市场化经营机制改革方面的操作指引”、“科改示范

行动”入选企业改革方案备案等专项改革行动政策。

随着国有企业改革进入深水区，越来越多国企也更加关

注混改的具体流程及相关要点。普华永道结合过往实践操作

经验，主要以在产交所公开挂牌交易为例，在具体操作层面

为拟实施混改的国企提供建议。

一、国企混改主要路径

路径一：股权转让

在此路径下，原股东通过对外转让股权方式达到混改及

变现目的。但对于混改企业而言，此路径并没有增量资金进

入企业，无法为混改企业的业务结构调整及产业升级提供新

的资金支持，新股东可能还需要在后续向混改企业注入资

金。因此，在国企混改实操中，仅采取单一股权转让方式进

行混改的案例较为少见。

路径二：增资扩股

在此路径下，混改企业既能通过设定投资者资格条件并

开展综合评议或竞争性谈判的方式，遴选最切合企业自身发

展需要的投资者；也能通过增资获得企业发展所需资金，进

而优化企业资本结构。因此，增资扩股已成为当前国企混改

的主流模式。

二、国企混改操作流程及要点简析

从交易实质来看，除了资本市场惯常的股权交易流程和

规范外，国企混改还需要严格遵守国资监管的各项要求和流

程。因此，较之非国有企业的股权转让或增资扩股而言，国

企混改的交易相对复杂，混改企业需要提前针对混改不同工

作阶段的具体步骤进行规划和统筹协调。

（一）混改方案制定与报批阶段

1、组建项目团队

混改是一项系统工程，需要混改企业内部团队及外部专

业机构共同配合、全盘规划。因此，确保混改工作有序推进

与高效进行，混改企业应当在启动混改前组建内部专项工作

小组，并由具备决策权的班子成员领导工作小组，以确保对

混改过程中发现的各种情况做出迅速决策。同时，混改企业

还应当聘请财务顾问、法律顾问、审计师、评估师等中介机

构，由专业团队提供专业项目管理服务及建议，及时发现混

改过程中存在的问题及风险，并提出相应的解决方案。在时

间允许的前提下，混改企业还可以借助外部专业机构对混改

进行前期诊断，充分分析实施混改的必要性与可行性，进一

步识别有效资产，分兵突围，各个击破。

，国企、•引进贵公司发展所需的战略资源，与

各业务板块形成协同

提升贵公司治理水平，激发企业市场

•债务优化能有效缓解企业的还I混改,•

款压力、降低财务杠杆、提高活力

债务评级及增强偿债能力•借助强有力的外部资本实现产业升级,

•通过债务优化，贵公司将减少并奠定债转股的估值基础

大量财务费用、改善经营状况

及提高盈利水平

•估值将得到显著提升，对后续有效

引入战投和上市起到积极作用资产

•优质有效资产上市有

I优质资产、利于提高企业的整体

估值

•资产证券化能够为投

\zJ资者提供退出渠道

•上市企业可作为集团

融资并购整合的资本

运作平台

2、方案制定与内部审批

混改企业在进行混改前应对混改后的整体战略进行梳

理和规划，确定混改范围，并根据既定战略，充分考虑引入

投资人类型、税务成本优化、法律合规性、混改或重组实施

的便利性、员工安置问题以及集团及下属企业在财务上的影

响等因素，协同财务顾问、法律顾问等各方中介机构制定混

改的总体方案，明确交易涉及的资金体量、用途、投资人类

型和选择标准等。如果混改同时涉及实施员工持股的，混改

企业还应当确定向员工释放的持股比例，并进一步制定员工

持股方案。

在完成混改方案论证后，混改企业应当针对方案进行内

部决策，形成董事会决议和/或股东会决议，员工持股方案

还应当经职工大会/职工代表大会审议通过。

3、混改方案的外部审批

混改企业内部审议通过的混改方案，应报国资委或国资

委授权国资管理平台审批。《企业国有资产交易监督管理办

法》对不同混改方式的外部审批均进行了规定。

国资监管有双单位对混改方案做出的批复，是混改进入

实质性阶段的关键前提条件。因此，混改企业应该根据自身

实际情况取得相应的批复。

（二）进场前准备及进场交易阶段

1、法定审计及资产评估

混改企业需要聘请具备资质的审计师及资产评估师就

混改交易出具专项审计报告和资产评估报告，并根据当地产

权交易所的要求，将资产评估报告作为进场交易资料之一，

并在正式披露阶段以资产评估的股权价值为依据征集投资

人。

同时，从资本市场角度来看，战略投资人通常也会按照

国内外资本市场上通用的估值方法和估值模型对该国有企

业的估值进行测算；而资本市场通行的估值方法和模型与法

定资产评估的方法和模型不尽相同，因此我们经常能看到两

套标准测算出来的估值存在偏差。所以，需要兼顾国资监管

与资本市场的判断，并在二者之中寻求平衡点。

2、产交所挂牌交易

根据过往实践经验，普华永道建议混改企业在通过产权

交易所正式披露增资信息前应与产交所保持密切沟通，提前

确认挂牌资料准备、程序衔接、投资者资格条件的设置等事

项，以提高进场交易前期准备的工作效率。

此外，在预披露阶段，混改企业并不需要提供审计及评

估报告，因此预披露可与评估工作同步进行，以缩短整体交

易时间。而且，混改企业可以请财务顾问在混改方案获批后

即开始在市场上与潜在投资人进行沟通。一来可以让资本市

场提前了解交易的基本情况；二来混改企业也可以提前储备

一些有意向的投资人，了解资本市场对项目的看法，为遴选

合适的投资人做准备。

在正式披露阶段，意向投资者可通过产权交易所查阅项

目相关材料，并可通过向产权交易所领取、签署投资意向书、

保密承诺函等文件后，向混改企业获取尽职调查相关材料。

混改企业也可以与意向投资者商讨是否开放相关资料库或

者提供“投资/融资信息备忘录”供意向投资者查阅。如前

期混改企业已进行过卖方尽职调查的工作程序，则也可以选

择直接向意向投资者提供卖方财务尽职调查报告及法律尽

职报告，以缩短尽调流程，节约交易各方的时间成本。同时,

意向投资者通常也会要求安排与混改企业的管理层进行现

场访谈，以更直观地了解企业的运营状况。

3、遴选及确定投资人

如在披露期届满有多家符合条件的意向受让方，则混改

企业应当采取拍卖、招投标、网络竞价、竞争性谈判、综合

评议等方式来择优选择受让方。如果受让方涉及境外投资

者，则还应当符合外商投资产业指导目录和负面清单管理要

求，以及外商投资安全审查有关规定。

4、签约及交割阶段

在确定最终受让方后，交易各方需要签署《股权转让协

议》或《增资协议》。需要注意的是，《企业国有资产交易

监督管理办法》规定交易双方不得以交易期间企业经营性损

益等理由，对已达成的交易条件和交易价格进行调整。此外,

市场化投资人特别是财务投资人在参与国企混改时，通常会

要求有明确的退出机制或要求原国有股东提供回购担保。如

涉及此类回购担保或业绩承诺，我们建议交易各方需要提前

就协议中相关内容与国资监管部门进行沟通，必要时需取得

事前书面批准，以尽量规避该协议条款可能无效或无法履行

的风险。

在交易交割阶段，受让方原则上应当在相关协议生效后

五个工作日内付清交易价款。但如交易价款数额巨大，受让

方也可以分期付款。首付款不低于总价款的30%,剩余尾款

需要提供转让方认可的合法有效担保，并按同期银行贷款利

率支付延期付款期间的利息，付款期限不得超过一年。在支

付首付款并取得产交所出具的交易凭证后，受让方才可进行

工商变更。同时，混改企业和转让方应当配合受让方完成其

他必要的审批流程，如上市公司监管流程、反垄断审查、特

许经营权、国有划拨土地使用权、探矿权和采矿权等政府审

批事项。

当然，《企业