【讲义文稿】后城镇化时期我国回流农民工价值实现的瓶颈与解题

【讲义文稿】后城镇化时期我国回流农民工

价值实现的瓶颈与解题

［摘要］当中国人口城镇化率突破50%之后，中国进入了

诺瑟姆城市化理论所描述的后城镇化时期。在后城镇化时期

农民工之所以选择返乡或回流，其内在驱动力正如他们离乡

外出打工一样，依然是受经济利益驱使。在共享发展语境下，

回流农民工既可能依靠自身的优势实现社会价值与个体价

值，也可能因为缺乏正确的公共政策规约而出现“负的外部

性”问题。阻碍回流农民工价值实现的现实瓶颈，既有来自

世界经济危机周期性交替的负面影响，也有来自技术创新与

产业转型对回流农民工“充分就业”的制约；同时，后城镇

化过程中社会生产要素的错配恶化以及农民工劳动力要素

与打工积蓄存在的资源稀释风险等，亦可能影响回流农民工

的价值实现。解题的路径在于：引导回流农民工进行制度化

的理性政治参与，建构回流农民工政治参与的“呼声空间”,

既让回流农民工通过政治参与“自下而上”更好地反映价

值诉求，又让政府部门逋过政治参与“自上而下”更好地执

行民主决策，而共享发展的政策语境则为回流农民工的政治

参与行为“不超载”提供了现实性可能。

［关键词］共享发展；回流农民工；政治参与；后城镇化；

合法性

作为代表中国最广大人民根本利益的长期执政党，中国

共产党始终把“发展好、分配好、维护好中国最广大人民的

根本利益”作为一切工作的出发点和落脚点，十三五规划

提出的共享发展政策设计，正是处理人民群众眼前利益和长

远利益矛盾的有效方式一一共享改革当前成果的眼前利益,

让人民群众更具建设中国特色社会主义的活力；而共享改革

未来成果的共同富裕，则让人民群众更具建设中国特色社会

主义的动力。在共享发展语境下，作为中国特色社会主义建

设重要主体之一的回流农民工群体，既不能缺位于中国改革

开放发展成果的眼前“共享”，也不能缺位于中国改革开放

发展愿景的建设“参与”。

一、共享发展语境下回流农民工价值实现的现实瓶颈

回流农民工也称返乡农民工，是指在城镇化过程中从农

村外出务工的农民，因经济原因或其他原因而主动或被动选

择返回农村，并较长时间选择留在农村的特定社会群体。对

回流农民工、农民二、农民等概念的区分，笔者认为可以从

两个维度进行考量：从法律身份上讲，在2014年7月国务

院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》之前，回流

农民工、农民工、农民等特定人群在户籍管理上统一登记为

农业户口，即其法律身份都还是农民；而在2016年9月全

国31个省份发布户改方案后，全部取消了农业户口，回流

农民工、农民工、农民等统一登记为居民户口，即以上人群

的法律身份均为居民①。从社会身份上讲，社会学研究区分

农民工、回流农民二、农民的标准在于他们“职业身份标签”

(occupationslabel)的变迁或切换：当他们以务农为职

业时，他们被称为农民；当他们选择外出打工谋生时，他们

被称为农民工；当他们因经济或其他原因选择回流到农村并

较长时间内不去打工或待业在家时，他们被赋予了新的称谓

——回流农民工。这里还必须假定一种情况，即当农民工回

流后，他们的土地既未被征收，也未发生流转经营，他们依

旧选择重操旧业、以务农为生，且1年以上时间不更改务农

的选择，此时，他们的职业身份在社会学上仍被称为农民。

从回流农民工、农民工、农民的概念界定上看，回流农民工

的独特性在于，他们既有农民工所不具备的职业再选择机会

和待业空档期，又有一般农民所不具备的城市打工谋生经验

和一定的打工积蓄。从生产要素流动视角看，回流农民工由

于外出务工增长了社会见识，并具备一定的城市谋生技能和

打工积蓄，其返乡发展相对而言具有一定的优势，但若缺乏

正确的公共政策引导，则可能引发包括部分城市“用工荒”、

加剧回流地“人地紧张”、造成农地再次碎片化经营、延缓

城镇化进程等一系列负的外部性问题［1］。

曼公司倒闭，并由次级贷危机引发了全球性金融危机。中国

于2001年加入WTO后，出口贸易成为中国经济发展的重要

组成部分，与投资、消费共同构成驱动经济发展的三驾马车

之一，中国经济已经深度融入世界经济之中，在全球经济一

体化中难以独善其身。受美国金融危机影响，2008年，我国

东部沿海地区很多出口贸易企业与公司，特别是制造业、劳

动密集型行业等出现裁员或减薪现象，迫使部分农民工选择

回流迁出地。据国家统计局农民工统计监测数据，我国2008

年全年农民工总量约为22542亿人，其中，外出务工的农民

工总量为14041亿人，而2009年初，回流农民工约为7000

万人左右，占外出农民工的50%[4]。endprint

2012年，希腊债务危机爆发后，欧共体内部经济矛盾逐

步深化，很多国家陷入经济衰退或危机中，这也对中国经济

发展造成了一定的负面影响。为了消除不良影响，2015年

下半年中国政府开始实施供给侧结构性改革，从激活社会全

要素生产率的角度，推动“大众创业、万众创新”和产业转

型升级，“去库存”激活经济存量，“减包袱”淘汰僵尸企

业，其中，涉及一些产能过剩行业和传统劳动密集型行业，

主要集中在钢铁、煤炭、玻璃、化纤、纺织、线缆、太阳能

等领域，而这些行业和领域又是吸纳农民工就业的重要社会

生产部门，受此影响，部分农民工被迫再次“换工性迁徙”

或“回流性迁徙"[5]。世界经济危机周期性新旧交替，对

我国经济发展的影响是多维度的，而对农民工回流或返乡的

后续发展的影响则是间接性的，是通过作用于我国经济发展

的宏观环境进而关联性地影响到回流农民工的价值实现。可

见，世界经济危机周期性交替，不仅对农民工选择回流的过

程造成影响，也会从经济环境整体上影响农民工回流后的价

值实现，即不管农民工回流后是再次选择外出务工还是从事

创业或其他谋生性活动，都会受到世界经济危机周期性交替

的外部宏观环境影响。

（二）技术创新与产业转型对回流农民工“充分就业”

的制约

中国实行依靠技术创新实现产业转型的战略，不可避免

地会面临一个问题，就是科技发展是否会对就业产生替代作

用。自1811年英国诺丁汉爆发“破坏机器”的卢德工人运

动以来，人们对于“机器吃人”问题的争论就没有停止过。

一方面，处在社会弱势一方的工人群体，对于机器持排斥或

冷漠的态度，其原因就是因为“机器挤兑就业”或“因机

器作用看低劳动价值”；另一方面，处在社会强势一方的企

业主或管理阶层，则对于机器及技术革新持支持的态度，其

原因就是“逐年增长的工人工资增加了企业生产成本”或

“管理机器优于管理复杂的人”[6]。回流农民工，作为中

国城镇化发展中工人的组成部分，其实也面临着技术创新与

产业转型对回流农民工“充分就业”的制约问题。从经济运

行所提供的就业岗位总量来看，一定时期内的技术创新，会

使“劳动密集型的粗放产业转向技术效能”的集约产业，因

而也会降低原有生产领域所需的工人数量，即存在“技术对

人的就业岗位取代”的可能性，如智能机器人对个别操作工

的取代等，且新技大所创造出的“新岗位”，原有的产业工

人大多难以“适岗适用”，而这一情况对于回流农民工而言,

同样存在。

然而，智能制造、物联网技术、工业4.0、4D打印、数

字革命、工业机器人等技术创新并不意味着只会造成“机器

排斥工人”的负面效应。事实上，技术创新具有双面性，它

的另一面就是“技术创新也创造新的就业岗位”，以此实现

“对原有产业生产状态下岗位削减的补偿”，即技术革新导

致社会生产率提高，使其所能提供的社会产品数量和种类变

多，进而衍生出其他的就业职位。但是否能在“社会生产总

投资”和“社会消费总需求”的两端找到“供需平衡点”，

则需要政府公共政策的大力引导，培育有支付能力的社会消

费群体，防止“生产一消费”运行的链条断裂［7］。显然，

回流农民工在以往的打工过程中所掌握的技术或生产技能，

是难以满足技术创新和产业升级后的岗位需求的，短期内陷

入“能力匮乏性失业”在所难免；但回流农民工的失业及

“收入缺失”又与政府在供给侧结构性改革中“培育有支

付能力的社会消费群体”相矛盾。因而，政府在推进供给侧

结构性改革与城镇化建设中，必须加强与回流农民工的沟通,

而回流农民工主动的政治参与则有利于其自身的价值实现。

（三）后城镇化过程中回流农民工面临社会生产要素的

错配恶化问题

西方国家的城市化进程要比中国早，其城市化过程中的

经验与教训值得借鉴。早在1979年，研究城市化过程理论

的美国学者诺瑟姆（Ray.M.Northam）,就提出了著名的“城

市化过程曲线”，他将西方国家的城市化进程划分为早期城

市化、中期城市化、后期城市化三个阶段，其中，后期城市

化是农村人口向城市集聚、城市人口达到总人口50%〜6096

之后的阶段，它是后工业化时代城市发展的迟缓期；相对于

中期城市化的高速发展，后期城市化很可能会面临1972年

罗马俱乐部所提出的“增长的极限”问题，即面临全球化中

的能源危机和生态环境危机［8］。西方城市化理论在中国本

土化过程中，存在着“城市化”与“城镇化”混用的情况，

而中国政府官方文件以“城镇化”“城乡一体化”和“新

型城镇化”来表述。按照国务院印发的《国家新型城镇化规

划（2014-2020年）》，改革开放以来，我国1978〜2013年

城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人,城镇化率从17.9%

提升到537队预计2020年全国城镇化率将达到60%,这意

味着中国也将进入现代化意义上的后城市化时代或后城镇

化时期。

在我国前期城镇化过程中，主要以“新城建设”和“城

市扩展”为主，发展方式较为粗放，社会全要素生产率（TFP）

较高，对于转移农村剩余劳动力、解决农民工就业问题发挥

了重要作用，“制造业大国”“世界工厂”等便是这一时

期的“中国符号”。但是，随着我国城镇化的推进，特别是

城镇化率达到50%之后[9],我国“未富先老”的人口老龄化

特征彰显。伴随着人口红利的消失，传统非科技型行业和劳

动密集型行业的优势逐步丧失，依靠科技创新、要素升级和

管理创新来促进产业转型升级成为必然。这个后城镇化“新

旧产业更替”的缓慢过程，既是“相悖”的过程，新兴羟业

会取代旧产业，也就意味着旧产业存在着社会生产要素错配

的问题，如太阳能、线缆、钢铁等行业，明明已经产能过剩，

却因为承载着大部分工人或农民工的就业，而依然在政