行政事业单位国有资产盘活的措施及对策

行政事业单位国有资产盘活的措施及对策

2022年10月25日，财政部发布的《关于盘活行政事业单位国

有资产的指导意见》（下称《指导意见》）指出：近年来，我

国行政事业单位国有资产规模不断壮大，管理水平不断提高，

但还存在部分资产统筹不够、使用效益不高等现象。为落实政

府过紧日子要求，有效盘活行政事业单位国有资产，财政部提

出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻

党的二十大精神，着力推动高质量发展，加快推进行政事业单

位各类国有资产盘活利用。

行政事业单位国有资产包括单位的货币资金、应收款、预付

款、固定资产、无形资产、在建工程、公共基础设施等。据

《国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告》数据显

示，2021年中央行政事业性国有资产总额5.9万亿元，负债总

额1.6万亿元，净资产4.3万元。地方行政事业性国有资产总

额48.5万亿元，负债总额9.9万亿元，净资产38.6万亿元。

《指导意见》提出，待盘活的资产主要是货币资金、固定资

产、在建工程和无形资产。如何摸清、盘活国有资产成为行政

事业单位工作的重点。

一、全面摸清行政事业单位资产底数

通过2016年度财政部的资产清查工作，并结合历年资产清查、

资产管理以及审计过程，目前我国行政事业单位国有资产管理

仍存在资产管理系统信息不完善、账实不相符等问题。

（一）行政事业单位资产管理存在主要问题

1.资产管理系统信息不完善

一是资产未进行一物一卡管理，特别是家具类资产，采用按批

次进行入账，无法一一对应实物资产，给资产的管理、调动、

维护、报废造成很大困难。二是资产信息不完整，未填写入账

会计凭证、存放地点、规格、型号、品牌、使用人等重要信

息。三是资产变动未及时更新，导致资产管理系统的信息与实

际情况不相符，如资产存放地点、使用人变更后，未进行更

新。

2.资产实物与管理系统不相符

一是资产与管理系统脱节，即存在账外资产，未能体现资产管

理的实际效果。二是未进行资产标签管理，或者资产标签为自

制，与系统标签不一致，不利于资产的盘点和日常管理。三是

实物资产与管理系统的信息不一致，即货不对版，包括资产的

规格、型号、品牌、存放地点、使用人等与管理系统的信息不

一致。

3.盘盈、盘亏未处理

根据《行政事业性国有资产管理条例》，行政事业单位应定期

资产盘点核实，但仍有部分行政事业单位出现盘盈、盘亏等情

况，却未进行及时处理，特别是资产盘盈时，未入账和登记资

产管理系统。管理系统资产与实际资产数量不一致，部分行政

事业单位出现资产超配、闲置等情况。

4.应报废资产未报废

部分行政事业单位对于报废的资产未进行及时处理，而是堆放

在仓库、杂物间。一方面是由于资产已损坏不能使用，但未到

报废期限；另一方面是由于部门分立、合并等变动，导致资产

闲置无人使用而长期停用，特别是电子产品、皮制家具等。

5.历史因素

由于部分资产使用年限较长、单位资产管理不完善等原因，导

致行政事业单位遗留资产问题长期得不到有效的解决。如按批

入账固定资产，需要查找入账时的会计资料，但当年会计资料

并不完善，无法查清入账时资产详细情况，无法对资产卡片进

行分拆；又如资产管理系统信息不完善，由于年代久远，无法

查找购买资产的合同、清单、报价单等资料，无法完善资产的

品牌、规模、型号等情况，给实物盘点、资产报废、盘亏处理

等带来很大的困难，造成资产问题长期堆积，得不到处理。

（二）建议

1.落实责任，组织行政事业单位对资产进行全面的清查盘点、

核实资产的数量、现状，编制盘点表，内容涵盖名称、数量、

品牌、规格型号、存放地点、使用人、现状等关键信息。

2.全面细化和完善资产管理系统，做到一物一卡，信息完善，

特别是资产的现状应当与实际盘点情况相符，包括在用、出

租、闲置等信息。

3.对于由于历史原因无法处理的问题，进行集中汇总，统一研

究处理方案。

4.建立资产管理制度，特别是对于资产配置、资产使用、资产

交接等，如工作交接应当包括所使用或管理的资产交接，并编

制交接单，由资产管理员进行盘点核实后，变更资产管理、使

用人。

二、建立待盘活资产标准

（一）具有使用价值

待盘活资产应当属于未损毁或通过维修仍可以使用的资产，达

到报废条件的资产不能作为待盘活资产。某些资产虽然未损毁

或仍可使用，但已经没有使用价值，不能作为待盘活资产，如

已经淘汰的电脑设备，通过鉴定后属于危楼、危房的房屋建筑

物，通过自然资源部门论证不具有使用价值的土地使用权等，

都不能作为待盘活的资产。

（二）具有盘活的价值

某些资产虽然仍有使用价值，而且闲置，但由于成本效益原

因，盘活的成本大于收益，也不能作为待盘活资产。维修成本

大于新购成本的资产不能作为待盘活资产，维护成本大于出租

收入的资产不能作为待盘活资产。

（三）不能狭隘的理解为闲置资产就是为待盘活资产

按照《指导意见》的原则，低效运转的资产同样属于盘活的对

象，各单位应当进行充分的论证，结合本单位和低效运转、闲

置资产的实际情况，制定待盘活资产清单，不能为了盘活而盘

活。对于低效运转的资产应当充分调查低效运转的原因，以及

是否适合采用共享共用的方式提高资产的使用效率，如果不合

适，如由于涉密等原因导致设置低效运转，则不能作为待盘活

资产。闲置资产也不能狭隘的理解为长期未使用的资产，比如

为预防突发公共安全事件、自然灾害而准备的资产，不能因为

闲置而作为待盘活的资产。

（四）货币形式的国有资产按照预算管理规定予以管理和盘活

按照《指导意见》要求，各单位应当详细列明本单位货币形式

资产的情况，并按照预算管理规定予以管理和盘活。

综上，资产盘活主管、统筹部门建立区域内待盘活资产的标准

指导意见，各单位根据本单位的职责和具体情况制定待盘活资

产的具体标准，对照标准制定待盘活资产清单和方案。

三、制定盘活方案

按照《指导意见》要求，资产盘活应当分两个层次进行。首先

是本单位层次，负责本单位的资产清查、建立待盘活资产清单

和盘活方案，执行资产盘活方案，对于无法在本单位进行盘

活，或者在本单位达不到最佳盘活效果的资产，将待盘活资产

信息报送给上级主管、统筹部门，由上级统筹部门进行全盘考

虑。其次为统筹层次，主管、统筹本区域内在各单位无法进行

自我盘活的资产，进行全面的统筹盘活。

（一）本单位层次

各单位应当充分理解《指导意见》的精神，根据《指导意见》

提出的盘活原则和方式组织实施本单位的资产盘活，制定科学

可行的资产盘活方案。

1.成立资产盘活小组

成员应当由本单位负责人、资产管理负责人和财务负责人等组

成。主要职责为对本单位的资产进行全面的清查盘点，制定盘

活方案和盘活预算，提交领导会议或党组会议讨论通过后实

施，建立长效机制，防止本单位资产出现使用效率低下和闲置

的情况。

2.对本单位资产进行详细的清查核实

对资产的使用效率进行充分的调查，听取使用人意见和建议，

建立待盘活资产标准，按照标准制定待盘活资产清单。

3.对不同资产制定相应的盘活方案

按照《指导意见》的精神，资产盘活应当遵循成本效益原则，

不能盲目盘活，造成财政资金的浪费。对资产进行维修的，需

耍制定维修方案和维修成木预算，维修成木应当按照目前该资

产的新购价值和新购资产的使用年限，与目前维修成本和使用

年限进行对比，不能盲目进行维修，导致维修价值大于新购价

值。对于共用、共享的资产，需要制定相应的共用、共享机

制，在不影响工作效率的情况下做到物尽其用。闲置资产进行

出租的，应当对租金进行评估，并将租金收入纳入预算后上缴

财政。

4.优化在用资产管理

最大限度发挥在用资产使用价值，以最精简的资产保障单位履

职和事业发展。剩余待盘活资产应当按照统筹安排的要求，出

租、调拨或者由上级主管单位统一安排。

5.待盘活资产清单和方案上报主管、统筹部门进行审核

主管、统筹部门按照《指导意见》对盘活清单和方案进行审

核，并提出审核意见。各单位按照审核通过后的方案实施。

6.建立资产管理长效机制

建立定期的资产管理评价机制，对于本单位的资产使用情况进

行定期的评价，并按照评价结果科学合理地配置本单位资产。

防止本单位资产出现使用效率低下、闲置的情况。

（二）统筹层次

各级行政事业单位国有资产管理部门负责资产盘活的统筹管

理，主要涵盖通过各单位自行优化、调剂后仍然无法盘活的资

产，负责跨部门、跨区域的统筹。

1.对各单位的资产盘活工作进行检查和评价

核实各单位是否已经按照《指导意见》的要求进行资产盘活工

作，并且取得一定成效。对盘活过程中存在问题查找原因；对

优秀做法进行汇总推广。对未达到要求的单位进行整改，切实

落实盘活资产的要求。

2.对区域内的待盘活资产进行统筹盘活

将各单位自行优化、调剂后仍无法盘活的资产，进行统筹盘

活。按照待盘活资产清单，根据资产的具体情况，全面统筹制

定相应的盘活方案。如对办公设备在区域内部门之间进行调

剂，建立公共仓进行保存管理，对预计期内无需再用的资产进

行处置等。统筹方案需要兼顾成本效益原则，不能为盘活而盘

活，应当对资产的使用价值和活盘成本进行评估和对比。

3.建立公共仓

在考虑交通成本、闲置仓库等因素的前提下，建立资产公共

仓。各单位对资产需求应当首先从公共仓进行解决，各单位闲

置、报废资产应当移交给公共仓进行统一管理。建立公共仓的

管理机制，设置仓管员、维修员等职位，加强资产管理，防止

公共仓成为报废仓。建立公共仓管理系统，系统内包括各类资

产的详细情况，包括照片、新旧程度、功能等，方便各单位对

资产进行选取、调用，同时应当对资产的情况进行定期评估，

确定使用价值。对于不同区域之间的公共仓建立调拨制度，根

据需求对资产进行调拨，以最大限度利用资产和满足各单位的

需求。

4.探索资产集中管理运营机制

探索行政事业单位国有资产统一管理、市场化运营的盘活方

式。如建立资产的集中运营平台，通过平台数据分析各单位资

产的使用效益和闲置情况，做到实时监督，及时处理，物尽其

用。

5.建立资产管理制度

内容涵盖包括定期、不定期对各单位资产使用情况的评价制

度，防止各单位出现资产使用效益低下或者闲置的情况等。

四、盘活方式选择

根据《指导意见》，盘活方式主要包括：优化在用资产管理、

推进资产共享共用、加强资产调剂、实施公物仓管理、开展资

产出租或者处置、探索资产集中运营管理，各单位应当根据待

盘活资产和本单位实际情况选择盘活方式，建立一物一案的资

产盘活方案。

（-）房屋建筑物盘活方式

针对房屋建筑物，办公室用房应当严格按照办公面积标准进行

配置，超过配置的列为闲置资产。对于各单位会议室，根据本

单位会议室的使用频率，对于使用频率低下的会议室，应当进

行撤并，多余的会议室和会议设备列为闲置资产。对各单位一

楼大堂包括二楼以上设置的大堂，考虑可利用价值的情况下，

列为闲置资产。

对单位办公用闲置的房屋建筑物，首先选择本单位优化的方式

进行盘活，优化本单位的办公场所，但需要严格控制盘活的成

本，做好预算。办公场所优化可以聘请有资质的设计机构进行

重新设计，达到合理优化本单位办公空间的目标，如在闲置的

一楼大堂设置共享会客室、办公室，使用效率不高的单位可以

研究设置共享卡位等方式，建立共享场所的预约制度等进行配

套。其次在本单位优化后，对于仍为闲置的办公场所，选择由

上级统筹的方式，交由其他行政事业单位办公使用。

其他非办公用房屋建筑物，或者通过统筹盘活后由办公转为非

办公的，首先选择出租的方式进行盘活。统筹单位对本区域内

出租的房屋建筑物进行统筹，委托市场主体进行统一管理，但

应当按照政府采购的有关政策进行采购，在保证实现出租资产

增值的前提下，租金收入全部纳入预算管理，上缴财政。

（二）土地使用权盘活方式

需要盘活的土地使用权大部分为闲置土地，各单位应当对本单

位所属的闲置土地使用权进行充分的调研，特别是土地权属是

否清晰、是否存在争议等。对土地使用权的盘活方式可以选择

出租或者通过批准后转让。

（三）车辆盘活方式

车辆主要指公务用车，可采用统筹盘活的方式进行盘活，统筹

部门根据各单位的公务用车数量以及用车频率，研究将区域内

的所有公务用车进行统筹盘活，建立车辆共享中心和用车预约

制度。即将区域内的所有公务用车进行统筹管理，包括使用和

维护，各单位根据需要提前对用车需要进行预约。同时，探索

采用外包经营的方式，委托有能力的企业对公务用车进行集中

的调配和维护，做到减少维护成本，缩短响应时间。

（四）办公设备家具盘活方式

办公设备和家具在充分满足本单位履行职能的情况下，探索以

共享的方式进行优化，比如建立共用的打印室，减少打印设备

的数量；建立公共的会议室、会客室，减少办公家具的数量；

建立共享的办公室，减少办公电脑、家具的数量；在电脑上设

置多用户，供不同人员使用，减少电脑的数量。对于不常使用

的设备建立本单位的公物仓库，以租借等方式进行盘活。

（五）大型仪器盘活方式

对于大型仪器设备，一方面可采用区域统筹的方式进行盘活，

如对本区内各类型的大型仪器设备进行调研，了解仪器用途、

使用情况以及地区分布等。另一方面