纪检基础监察论 3

《纪检监察学原论》第十二章

纪检监察措施纪检监察学原论·第十二章纪检监察措施目录CONTENTS10技术调查11通缉12限制出境07调取、查封、扣押08勘验检查09鉴定04留置05查询和冻结06搜查01纪检监察措施概述02谈话03询问、讯问壹纪检监察措施概述纪检监察学原论·第十二章纪检监察措施一、权力内容的全面性对于可能存在职务违法的纪检监察对象，法律赋予了纪检监察机关谈话或者要求说明情况的权力；对于涉嫌职务违法的被审查调查人，法律赋予了纪检监察机关要求其就涉嫌违法行为作出陈述的权力；对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被审查调查人，纪检监察机关可以进行讯问，要求其如实供述涉嫌犯罪的情况；对于涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的被审查调查人，纪检监察机关可以采取留置措施。二、权力对象的完整性纪检监察对象纪检监察对象是《监察法》《纪律检查机关监督执纪工作规则》等规定的党员、党员干部、公职人员和其他履行公职的人员。调查对象调查对象是与职务违法和职务犯罪有关的人员，既包括纪检监察对象，也包括其他虽然不是纪检监察对象，但是为了查清职务违法和职务犯罪案件，被纪检监察机关依法调查的人员。纪检监察权力针对的对象即调查对象，比纪检监察对象的范围更广。纪检监察对象与调查对象存在区别。三、权力行使的明确性从《监察法》等的规定来看，一方面，法律法规赋予了纪检监察机关比较全面的纪检监察权力，另一方面又从实体和程序的角度对这些权力行使的要求作出了非常明确的规定。从实体角度：明确规定了纪检监察权力的具体实施条件；从程序角度：对纪检监察机关如何行使纪检监察权作出了明确规定。贰谈话纪检监察学原论·第十二章纪检监察措施一、以可能发生职务违法为前提从逻辑上讲，可能发生职务违法包括公职人员未来可能发生职务违法和公职人员已经发生职务违法但尚未被发现两个方面。从经验上看，有些职位容易发生职务违法，如某些部门的一线执法人员可能因收受相对人物质利益而不严格依法行政；又如担任某些特定职位的公职人员曾经先后连续发生职务违法行为，纪检监察机关应当对后续担任该特定职务的公职人员进行谈话，教育、告诫其依法行使职权，防止发生职务违法行为。另外，纪检监察机关在巡视、监督检查过程中，或者接到信访、报案、举报后，认为公职人员可能已经发生职务违法的，有权对被怀疑的监察对象进行谈话，或者要求其说明情况。二、纪检监察机关的管理权限纪检监察机关实行地域管辖原则，不同级别和种类的纪检监察机关有不同的权限。国家监察委员会对全国所有监察事务享有管辖权；县级以上地方各级纪检监察机关对本行政区域内的纪检监察事务享有管辖权；纪检监察机关对自己管辖区域内的公职人员享有监督管理权；纪检监察机关派驻或派出的监察机构、监察专员原则上对被派驻的机关、组织、单位、行政区域、国有企业公职人员有监督管理权。三、受委托的机关和人员可以接受委托的人员，应当是纪检监察对象所在单位的工作人员。《监察法实施条例》进一步明确受委托进行谈话的人包括被谈话人所在单位主要负责人等，但是这里的有关人员不应当包括纪检监察机关派驻机构的工作人员或者监察专员。纪检监察机关在向有关机关和人员进行委托时，需要出具书面的委托函，在委托函中明确委托的事由，委托有关机关、人员实施的具体行为名称，需要注意的特定事项，以及受委托的机关和人员向纪检监察机关反馈委托事项办理情况等问题。四、谈话或者要求说明情况谈话要求说明情况谈话是纪检监察机关或者纪检监察机关委托的机关、人员与被调查人进行交谈，以了解被调查人是否存在违法行为，听取被调查人对有关问题的解释。要求说明情况是纪检监察机关要求被调查人就有关问题作出解释说明。单纯的要求说明情况，一般针对特定事项，由公职人员进行解释说明。叁询问、讯问纪检监察学原论·第十二章纪检监察措施一、行为对象讯问的对象是涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人；询问的对象是证人等其他人员。讨论：公职人员以外的其他有关人员，涉嫌行贿罪或者共同犯罪的，纪检监察机关可否对其进行讯问？法律规定：其他有关人员如果涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪共同犯罪，可以成为纪检监察机关讯问的对象；但是如果涉嫌行贿罪，则无法成为讯问对象。本书观点：从法律制度周延性的角度来看，《监察法》将来修改完善时，应当明确公职人员以外的其他有关人员涉嫌行贿罪和职务犯罪共同犯罪的，纪检监察机关有权对其进行讯问。二、适用范围按照法律规定，讯问适用于被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的案件。对于询问适用什么案件，法律没有明确规定，只是规定在调查过程中，纪检监察机关可以询问证人等人员。由于监察调查主要针对被调查人涉嫌职务违法和职务犯罪案件，故可以推断询问针对的也是职务违法和职务犯罪案件。《监察法》第20条第1款规定，在调查过程中，对涉嫌职务违法的被调查人，纪检监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述，必要时向被调查人出具书面通知。三、法律上的强制力讯问针对的不是一般的违法违纪行为，而是可能受到刑事处罚的贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪。因此，讯问应当是一种强制性监察调查行为。由于询问针对的是证人等其他人，这些人本身并不涉嫌违法犯罪，因此询问不具有法律上的强制力，纪检监察机关不能要求被询问人在指定的地点接受询问，而应当事先征求被询问人的意见，在被询问人可接受的地点进行。肆留置纪检监察学原论·第十二章纪检监察措施一、适用范围留置权只能针对被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪行为。被调查人涉嫌违反道德操守或轻微职务违法的行为，尽管也可能属于贪污贿赂、滥用职权等职务违法行为，但因情节轻微，没有达到严重违法或犯罪的程度，就不得适用留置。本书认为，职务违法行为并非均可以适用留置。为了保证职务犯罪调查行为的顺利进行，必须赋予纪检监察机关录取采取强制措施的权力，留置权由此产生。留置针对的应当是可能被追究刑事法律责任的行为。二、基本前提所谓基本前提，是指纪检监察机关对涉嫌严重职务违法和职务犯罪的被调查人适用留置需要满足的基本条件。根据《监察法》的规定，本书认为适用留置措施的基本前提包括：（1）已经掌握部分违法犯罪事实及证据；（2）仍有重要问题需要进一步调查。一方面，《监察法》并没有对“已经掌握部分违法犯罪事实及证据”作出明确规定或解释。另一方面，纪检监察机关虽然已经掌握了部分事实和证据，但是还需要对有关重要问题进一步调查。三、具体条件所谓具体条件，是指纪检监察机关在适用留置措施时，除了应当满足基本前提外，根据个案具体情况还需要具备的条件。这些具体条件首先表现为，必须经纪检监察机关依法审批，并将调查对象留置在特定场所。首先，实施留置必须经过严格的内部审批程序。其次，纪检监察机关对被调查人实施留置的场所不是关押一般犯罪嫌疑人的看守所，而是纪检监察机关办案的特定场所。最后，被调查人具有下列四种情形之一：涉及案情重大、复杂；可能逃跑、自杀；可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据；可能有其他妨碍调查行为。伍查询和冻结纪检监察学原论·第十二章纪检监察措施一、查询、冻结的前提查询、冻结的前提是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪。这表明只有涉嫌严重职务违法或者职务犯罪时，纪检监察机关才可以实施查询、冻结行为，对公职人员的其他违法违纪行为，不得实施查询、冻结。实施查询、冻结行为必须基于工作需要。对于“工作需要”，法律并没有明确界定，本书认为应当是基于调查工作的需要。当然，究竟是否需要实施查询、冻结行为，纪检监察机关可以根据个案作出合理的理解和解释。二、查询、冻结的依据和对象查询、冻结的依据并不限于《监察法》。根据《监察法》第23条规定，纪检监察机关应当“依照规定”实施查询、冻结。由于没有法律位阶的限制，这里的规定既可以包括法律、法规和规章，也可以包括其他规范性文件。查询、冻结的对象是涉案单位和个人。从监察实践来看，涉案单位和个人既包括被调查人及其所在的机关、单位，也包括其他与被调查人实施严重职务违法或者犯罪行为相关的组织和个人。例如，在公职人员受贿案中，查询、冻结的对象既可能是受贿的公职人员，也可能是实施行贿行为的单位和个人。这有力地证明了监察调查对象并不限于公职人员，其他与严重职务违法或者职务犯罪相关的主体也可成为调查对象。三、查询、冻结的法律效力查询、冻结具有法律上的强制力。《行政强制法》和《刑事诉讼法》都赋予了行政执法机关和刑事侦查机关对涉案的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产依法进行冻结的权力。但是关于查询是否具有强制力，不论理论上还是实践中均存在争议。本书认为，法律关于有关单位和个人应当配合的规定，并非另行赋予纪检监察机关强制权，而是提示有关单位、个人，必须遵守纪检监察机关依法提出的查询、冻结要求，否则将承担相应的法律责任。陆搜查纪检监察学原论·第十二章纪检监察措施一、搜查的前提和对象搜查的前提是被调查人涉嫌职务犯罪。《监察法》规定的监察强制权针对的一般是被调查人严重职务违法或者职务犯罪行为，但搜查权却限于涉嫌职务犯罪的行为。搜查的对象包括人身、场所、设施和财物。按照法律规定，搜查的目的是找到或发现被调查人或犯罪证据。为了及时找到被调查人，收集确实充分的证据，以确定案件事实，顺利推进纪检监察工作，法律赋予纪检监察机关对人身、场所、设施和财物的搜查权。二、搜查的基本规则搜查行为对被调查人和其他有关单位、个人的权益可能造成影响，为了实现利益平衡，既能够及时发现被调查人或犯罪证据，又能避免不应有的损害，尤其是避免矛盾争议的发生，法律规定纪检监察机关行使搜查权必须遵守一定的规则。例如，纪检监察人员应当依法出示搜查证，以证明自己代表纪检监察机关依法进行搜查；被搜查人或者其家属等见证人应当在场，以便证明纪检监察机关搜查的合法性，避免发生争议。纪检监察机关在实施搜查的过程中，如果发现自己的监察力量不足以应对即将展开的搜查工作，可以依法提请公安机关协助其进行搜查活动。柒调取、查封、扣押纪检监察学原论·第十二章纪检监察措施一、调取、查封、扣押的对象调取、查封、扣押权针对的是被调查人涉嫌违法犯罪的行为。从法律解释的角度，公职人员违法犯罪的内涵比较宽泛，既可以包括职务违法和职务犯罪，也可以包括公职人员实施的其他违法犯罪；既可以包括轻微违法行为，也可以包括严重犯罪行为。据《监察法》规定，纪检监察机关在对公职人员涉嫌职务违法或职务犯罪进行调查的过程中，在实施调取、查封、扣押行为时，不论是否属于与职务违法或职务犯罪相关的财物、文件和电子数据等信息，都要全面收集。虽不属于职务违法或职务犯罪案件，但可以证明被调查人存在其他违法犯罪行为的，也可以移送有关国家机关处理。二、调取、查封、扣押的实施规则为了规范纪检监察机关实施调取、查封、扣押行为，法律对于纪检监察机关实施上述行为作出了相对明确的规定。例如，涉嫌违法犯罪的财物、文件和电子数据等信息应当收集原件，纪检监察机关应当会同持有人或者保管人、见证人，当面逐一拍照、登记、编号，开列清单，由在场人员当场核对、签名，并将清单副本交财物、文件的持有人或者保管人。三、对调取、查封、扣押行为的法律控制为了规范纪检监察机关和纪检监察人员的调取、查封、扣押行为，《监察法》对于规范行使上述权力作出了强制性规定。对调取、查封、扣押的财物、文件，纪检监察机关应当设立专用账户、专门场所，确定专门人员妥善保管，严格履行交接、调取手续，定期对账核实，不得毁损或者用于其他目的。对价值不明物品应当及时鉴定，专门封存保管。查封、扣押的财物、文件经查明与案件无关的，应当在查明后3日内解除查封、扣押，予以退还。勘验检查纪检监察学原论·第十二章纪检监察措施捌一、勘验检查的对象虽然《监察法》第26条没有明确规定勘验检查针对哪些行为，但《监察法》第11条第2项规定，监察委员会依照本法和有关法律规定，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。由此可见，其针对的应当是公职人员职务违法和职务犯罪行为。这里的职务违法和职务犯罪并没有明确情节轻重，也就是说，不论是轻微的还是严重的职务违法和职务犯罪行为，纪检监察机关都可以根据需要实施勘验检查行为。二、勘验检查的条件勘验检查既可能涉及法律事务，也可能涉及其他专业事务。法律规定勘验检查可以由纪检监察机关直接进行，也可以由纪检监察机关指派、聘请具有专门知识、资格的人员在调查人员主持下进行。具有法定资质或证书的人员，可以成为“具备专门知识、资格”的人员，如具有医师执业证书的医生、具有注册会计师证书的会计师等。国家可以通过立法或者由纪检监察机关制定统一标准，对“具备专门知识、资格”的人员作出明确规定。勘验检查也必须遵守法定程序。勘验检查应当由纪检监察机关主持。在勘验检查的过程中，应当对勘验检查情况制作笔录，由参加勘验检查的人员和见证人签名或者盖章，以保证勘验检查的客观真实性，避免不应有的法律争议。玖鉴定纪检监察学原论·第十二章纪检监察措施一、鉴定的对象鉴定同样针对被调查人涉嫌职务违法或职务犯罪行为。鉴定与勘验检查均涉及专业性事务，但二者是不同的纪检监察措施。鉴定勘验检查鉴定是对与案件处置相关的证据和其他材料，利用专门的技术或者知识，进行鉴别确定，旨在作出精准判断和同一认定。勘验检查针对法律和证据以外的专业性事务，由纪检监察机关直接或者指派、聘请具备专门知识、资格的人在调查人员主持下实施，针对的是物品、场所。二、鉴定的条件鉴定行为由有专门知识的人员独立进行。不受调查人员的干涉，以确保鉴定意见的客观真实性。鉴定人员应当对鉴定意见的客观真实性承担法律责任。按照法律规定，鉴定人员通过鉴定获得鉴定结果以后应当出具鉴定意见，并在鉴定意见上签名。鉴定得出的结果必须以书面的形式形成鉴定意见，鉴定意见只是纪检监察机关认定案件事实的依据之一，一般情况下不能仅仅依靠鉴定意见作出结论或者作出处置。技术调查纪检监察学原论·第十二章纪检监察措施拾一、技术调查措施的对象只有涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪的案件，才可以实施技术调查措施。案件本身属于重大案件。这里的“重大案件”既包括情节非常严重的职务犯罪案件，也包括案件涉及多名公职人员、涉案的公职人员级别较高、影响恶劣或者可能被判处较重刑事处罚的案件。涉及的罪名主要是贪污贿赂但又不限于贪污贿赂。从纪检监察实践来看，需要采取技术调查措施的主要是重大贪污贿赂犯罪，但是法律并不排除在其他重大职务犯罪案件中采取技术调查措施的可能性。如果纪检监察机关认为有必要，也可以依法决定采取技术调查措施。二、技术调查措施的决定与实施技术调查措施由纪检监察机关决定，其他机关执行。技术调查措施有严格而明确的实施期限。按照法律的规定，技术调查措施由有关机关执行。通常情况下，这里的“有关机关”主要指公安机关。纪检监察机关决定其他机关执行法律赋予纪检监察机关技术调查措施的决定权；对纪检监察机关决定采取技术调查措施设定了权力监督机制。三、技术调查措施的决定和实施需要注意的几个问题第三，延长技术调查措施的次数没有明确限制第二，严格把握复杂、疑难案件的标准。技术调查措施的期限一般是3个月，对于复杂、疑难案件，可以延长期限。第一，批准采取技术调查措施的决定必须有规范而明确的内容。拾壹通缉纪检监察学原论·第十二章纪检监察措施一、通缉的对象纪检监察机关并非可以对所有被调查人采取通缉措施。按照法律规定，只有那些依法应当留置的被调查人才可以因为在逃而由纪检监察机关决定通缉。此外，这里还有两个问题需要厘清：第一，在决定通缉之前应先决定留置再决定通缉，还是先通缉，待追捕到案以后再决定留置，要依据个案具体情况确定。第二，如何判定应当留置的被调查人在逃？二、通缉的范围按照《监察法》第16条第1款的规定，各级纪检监察机关按照管理权限管辖本辖区内公职人员所涉监察事项。《监察法》第29条规定，通缉范围超出本行政区域的，应当报请有权决定的上级监察机关决定。监察机关作出通缉决定和公安