【《我国督促程序的现状与完善对策研究》17000字（论文）】

PAGEV我国督促程序的现状与完善对策研究摘要督促程序自设立以来，虽经立法不断修改与完善，但是在近二十年的司法实践中，通过一定数据分析研究可知，督促程序在我国的现状呈现为适用率低、支付令生效率同样低的形态，始终处于一种被搁置的状态，未能实现其立法目的。从主体角度看，导致督促程序呈现此种状态的原因主要来自于当事人和法院，如债权人对督促程序的陌生、对风险承担的顾虑以及法院对调解率的关注和案多人少的压力。从程序角度看，督促程序自身尚有不足之处，如与诉前保全制度及普通程序的衔接问题。督促程序本身仍具有重要的存在价值，其设立目的也符合我国目前繁简分流的需要。可以试图通过融入诉前保全制度、完善诉讼程序与督促程序衔接的规定、消除支付令受理审查与异议审查的重复条件以及发展电子督促程序等措施重新唤醒督促程序。通过对督促程序完善路径的研究，不仅可以使督促程序重新回归其应有之功能，实现诉讼分流，做到为人民司法，也可以更好地完善我国多元化纠纷解决方式与司法体系。关键词：民事诉讼；实证分析；督促程序；支付令目录摘要 Ⅱ附表索引 Ⅴ一、绪论 1（一）选题背景与选题意义 1（二）国内外研究现状 2（三）研究内容 3（四）研究方法 41.实证分析法 42.规范分析法 43.比较分析法 4二、督促程序适用现状 4（一）督促程序的适用率较低 4（二）支付令生效率较低 6三、督促程序适用率低的原因分析 8（一）当事人对督促程序的陌生及风险顾虑 8（二）法院对调解的过度重视及案多人少的压力 9（三）程序设计上的冲突与不合理 10四、督促程序的完善 11（一）保存和完善督促程序的必要性 111.督促程序本身仍具有重要价值 112.督促程序符合我国繁简分流的需要 11（二）具体措施 121.取消对诉前保全的限制 122.完善诉讼程序与督促程序衔接的规定 123.简化督促程序的受理审查与支付令异议审查 134.推进督促程序电子化进程 14结语 16参考文献 17附表索引表1督促程序适用率（2001年至2007年） 5表2督促程序适用率（2008年至2020年） 5表3支付令生效率（2001年至2007年） 6表4支付令生效率（2014年至2020年） 7

PAGEV一、绪论（一）选题背景与选题意义随着全面依法治国不断向纵深推进，国家治理体系和治理能力的现代化步伐不断加快，司法为民又迎来了新形势和新挑战，民事诉讼制度是高效化解矛盾风险，促进公平正义的重要一环，深化民事诉讼制度改革乃民心所向、势在必行。当前，党中央、全国人大、最高人民法院都对诉讼制度改革进行了部署，其中，繁简分流作为人民法院深度挖掘潜力、提高审判执行效率的途径之一，是实现多元化、多层次纠纷解决机制的重要举措姚建军姚建军.积极推动民事诉讼繁简分流改革[N].人民法院报,2020-03-29(002).最高人民法院曾于2016年强调要推进繁简分流，包括立案环节的案件分流《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发〔2016〕21号）；2017年，继续对繁简分流和调解速裁作出进一步阐释，明确了人民法院对各项程序特点的释明义务以及专职或兼职程序分流员的重要作用最高人民法院关于印发《最高人民法院关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》的通知（法发〔2017〕14号）；2019年，习近平总书记强调了有关诉讼制度改革及繁简分流的重要意义习近平总书记在2019年中央政法工作会议上指出“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”，指明了民事诉讼制度改革的整体目标与主要方向；同年，中央办公厅对政法改革发布意见，民事诉讼制度改革被定为重大任务2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议中通过《关于政法领域全面深化改革的实施意见》。；2019年12月，全国人大常委会对繁简分流试点工作作出相应授权2019年12月28日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过。《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发〔2016〕21号）最高人民法院关于印发《最高人民法院关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》的通知（法发〔2017〕14号）习近平总书记在2019年中央政法工作会议上指出“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议中通过《关于政法领域全面深化改革的实施意见》。2019年12月28日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过。最高人民法院关于印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》的通知（法〔2020〕10号）最高人民法院关于印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》的通知（法〔2020〕11号）当前，我国对繁简分流改革的措施主要着眼于司法确认、小额诉讼、简易程序以及电子诉讼等最高人民法院关于印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》的通知（最高人民法院关于印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》的通知（法〔2020〕10号）（二）国内外研究现状我国学术界关于督促程序的研究始于1989年，繁荣于1991-1994年，1995年后进入一个持续低迷的阶段张海燕.督促程序的休眠与激活[J].清华法学,2018,12(04):128-148.。在督促程序设立初期，学者们主要是针对督促程序的性质、功能以及适用范围等基本问题进行探讨与分析张卫平.论督促程序[J].中国法学,1991(05):78-83；李祥琴.论督促程序[J].法学研究,1992(03):47-52；张俊.督促程序的法律实务[J].中国法学,1992(05):109-110；白绿铉.督促程序比较研究——我国督促程序立法的法理评析[J].中国法学,1995(04):75-84.。2012年《民事诉讼法》修订后，学者们大都集中于对督促程序属性的重新探讨王福华.督促程序的属性、类型与程序保障[J].当代法学,2014,28(03):129-140；许尚豪,欧元捷.论督促程序的争讼性[J].人民司法,2014(05):105-109；欧元捷.论诉讼程序与督促程序的两线并行模式[J].法学论坛,2016,31(02):45-51.张海燕.督促程序的休眠与激活[J].清华法学,2018,12(04):128-148.张卫平.论督促程序[J].中国法学,1991(05):78-83；李祥琴.论督促程序[J].法学研究,1992(03):47-52；张俊.督促程序的法律实务[J].中国法学,1992(05):109-110；白绿铉.督促程序比较研究——我国督促程序立法的法理评析[J].中国法学,1995(04):75-84.王福华.督促程序的属性、类型与程序保障[J].当代法学,2014,28(03):129-140；许尚豪,欧元捷.论督促程序的争讼性[J].人民司法,2014(05):105-109；欧元捷.论诉讼程序与督促程序的两线并行模式[J].法学论坛,2016,31(02):45-51.唐墨华.从消沉到激活的蝶变——走出督促程序中国式困境[A].见：最高人民法院.探索社会主义司法规律与完善民商事法律制度研究——全国法院第23届学术讨论会获奖论文集（上）[C].最高人民法院:国家法官学院科研部,2011.614-622；王福华.督促程序的现状与未来[J].国家检察官学院学报,2014,22(02):20-31；张海燕.督促程序的休眠与激活[J].清华法学,2018,12(04):128-148.国外督促程序最早由德国设立，国外的研究主要来源于大陆法系国家，英美法系国家目前尚无相关立法。就德国的立法来看，督促程序的适用范围经历了几次修改，在德国民事诉讼法中，督促程序具有重要的实际意义。在督促程序中，申请人对于预计无争议的请求权，不经事实辩论和事实审查就获得有既判力的、可执行的名义，如果被申请人对此提出异议，那么督促程序就只是一种特殊的诉讼启动形式罗森贝克，施瓦布，戈特瓦尔德.德国民事诉讼法（下）[M]李大雪译.北京：中国法制出版社，2007.1242.；日本民事诉讼法对于督促程序的规定是以德国为蓝本进行的，日本学者认为，督促程序是一种相较于通常诉讼程序更为简便的程序，可以节省许多诉讼费用和诉讼时间，是更为简便易行的程序。如果在适用督促程序的过程中，债务人能够减少恶意异议，最大程度上发挥督促程序的便利性，将会是对整个国家都有益的事情高木丰三.日本民事诉讼法论纲[M]陈与年译.北京：中国政法大学出版社，2006.317-318.；法国民事诉讼法认为，就收取某些数额很小的款项而言，民事诉讼程序仍过于繁杂，所需费用仍然过高，诉讼费用的高昂，使很多诉讼当事人望而却步，也是对那些心存不善的债务人的“惠遇”，因此，督促程序是为收取某些债权而有必要安排的一种费用少、进展快的程序让·文森，塞尔日·金沙尔.法国民事诉讼法要义（下）[M]罗结珍译.北京：中国法制出版社，2001罗森贝克，施瓦布，戈特瓦尔德.德国民事诉讼法（下）[M]李大雪译.北京：中国法制出版社，2007.1242.高木丰三.日本民事诉讼法论纲[M]陈与年译.北京：中国政法大学出版社，2006.317-318.让·文森，塞尔日·金沙尔.法国民事诉讼法要义（下）[M]罗结珍译.北京：中国法制出版社，2001.862.罗森贝克，施瓦布，戈特瓦尔德.德国民事诉讼法（下）[M]李大雪译.北京：中国法制出版社，2007.1256.《德国民事诉讼法典》第689条第1款：DasMahnverfahrenwirdvondenAmtsgerichtendurchgeführt.EinemaschinelleBearbeitungistzulässig.BeidieserBearbeitungsollenEingängespätestensandemArbeitstagerledigtsein,derdemTagdesEingangsfolgt.DieAktenkönnenelektronischgeführtwerden.（法条来源：https://www.gesetze-im-internet.de/zpo/index.html，最后访问时间2021年5月10日）白绿铉编译.日本新民事诉讼法典[M].北京：中国法制出版社，2000.128.总结来看，学者们对于督促程序的研究大都立足于理论基础，在实证分析方面较为欠缺。然而，仅通过理论基础和惯常思维得出结论并为之“出谋划策”，尚不具有足够的说服力。目前，仅有的少量实证分析研究，其数据基本都停留在2016年张海燕.督促程序的休眠与激活[J].清华法学,2018,12(04):128-148；刘学在,查道治.诉讼程序向督促程序转换机制之质疑[J].东北师大学报(哲学社会科学版),2019(01):103-114.，已经鲜有学者再持续关注督促程序的运行状况。此外，近年来有部分学者在大力倡导督促程序的电子化进程周翠.再论督促程序电子化改革的重点[J].当代法学,2016,30(06):100-115.，笔者认为，电子化究竟能否改变督促程序的现状，还需要通过张海燕.督促程序的休眠与激活[J].清华法学,2018,12(04):128-148；刘学在,查道治.诉讼程序向督促程序转换机制之质疑[J].东北师大学报(哲学社会科学版),2019(01):103-114.周翠.再论督促程序电子化改革的重点[J].当代法学,2016,30(06):100-115.（三）研究内容本选题的主要研究内容为督促程序的适用现状和完善路径。第一部分通过实证分析法来研究督促程序的适用现状。根据《中国法律年鉴》以及中国裁判文书网等统计数据，分析督促程序自设立以来的适用率及支付令生效率。观察自1991年督促程序设立开始、2001年《关于适用督促程序若干问题的规定》发布、2012年《民事诉讼法》修改至2015年《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称《民诉法解释》）发布，这四个主要时间点适用率的变化，通过对这些数据的分析，初步探讨督促程序的现状。第二部分结合实证分析结果与时代背景，进一步分析形成此种现状的原因。首先，从当事人的角度思考，主要是由于当事人对其陌生和风险顾虑。此外，法院自身对于调解率的重视程度以及法院面临案多人少现状的压力，也会间接促使督促程序的适用率变低。最后，督促程序与诉前保全制度及普通程序之间的转换也是导致其适用率低的重要原因。第三部分主要研究对督促程序完善的具体措施。对于督促程序与其他制度衔接的问题，可通过学理分析，研究诉前保全制度加入的可行性以及普通程序与督促程序的转化问题。对于督促程序自身制度的问题，可通过法条分析，简化支付令受理审查与支付令异议审查的内容。对于司法实践中面临的问题，可以适当借鉴国外经验，考虑督促程序的电子化进程。（四）研究方法1.实证分析法第一，通过数据检索和收集，分析我国督促程序自设立至今的运行现状，包括督促程序的适用率和支付令生效率；第二，通过走访法院，获取司法实践中的数据，为区域性分析提供素材；第三，通过随机采访当事人，获取非专业人士对督促程序的态度，进而分析影响督促程序适用率的本质因素。2.规范分析法通过分析现行法对督促程序的规定，研究该程序的配套制度是否存在问题，与其他法规之间是否存在冲突，与其他程序之间的衔接是否可以完善，对于不合理之处是否有更好的解决方法等。3.比较分析法督促程序在德国、日本等大陆法系国家被广泛适用且运行状态良好，电子督促程序也已经逐渐被许多国家接纳与适用，在分析我国督促程序的完善路径时，可以适当借鉴国外经验进行思考，从而重新发挥其优势。二、督促程序适用现状（一）督促程序的适用率较低由于1991年对督促程序的首次确立并未有较为细化的规定，故笔者首先根据《中国法律年鉴》民事审判工作部分的报告，选取了从2001年开始至2007年的相应数据来计算督促程序的适用率（见表1）中国法律年鉴编辑部主编中国法律年鉴编辑部主编.中国法律年鉴[J].北京：中国法律年鉴社.2002-2008：113-185.表1督促程序适用率（2001年至2007年）年份一审民事案件审结总（件）督促程序审结数（件）督促程序适用率200134577701581004.57%200243933061791774.08%200344161681816554.11%200443037441507903.50%200543601841274612.92%20064382407951112.17%20074682737882921.89%通过表1可以直观的看到，从2001年至2007年，督促程序的适用率总体上呈较大幅度的递减趋势，从2001年的4.57%骤降至2007年的1.89%，除2003年的适用率相较于前一年有小幅度提升外，其余年份均为逐年递减。特别是从2006年开始，在一审民事案件审结总数高达四百万的前提下，适用督促程序审结案件数竟然已不足十万，由此也不难理解为什么有关督促程序的详细数据止步于此自自2008年开始，《中国法律年鉴》在其公布的审判工作数据中，已不再单独统计督促程序的具体情况。为了进一步分析2008年以后督促程序的适用情况，笔者通过中国裁判文书网进行数据收集检索时间截止于2021年4月22日。首先，笔者将检索时间设置为“2008年1月1日至2020检索时间截止于2021年4月22日表2督促程序适用率（2008年至2020年）年份一审民事案件总数（件）督促程序收案数（件）督促程序适用率2008485010.02%20091247820.02%201055959170.03%201168930160.02%2012140495460.03%20135306904590.09%2014224157993310.42%20153024169122100.40%20166047413250420.41%20178995402404810.45%201810441069423690.41%201912195626560390.46%202011117569750590.68%通过表2，可以看到督促程序的适用率从2014年开始有所提升，但之后的几年基本没有明显波动，直至2020年又有了一定的提升。对于上述变化，究其原因有三：第一，我国于2015年2月4日公布并实施《民诉法解释》，该解释以专章模式对督促程序进行了解释，在一定程度上对该程序的激活具有促进作用；第二，我国于2014年开始规范法院系统裁判文书互联网公开化《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》于2013年11月13日由最高人民法院审判委员会第1595次会议通过，自2014年1月1日起施行。，故中国裁判文书网所统计的2014年以前的文书数据并不全面。第三，2《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》于2013年11月13日由最高人民法院审判委员会第1595次会议通过，自2014年1月1日起施行。然而，尽管2014年以后的督促适用率较前六年有所升高，但督促程序的适用率仍然仅为0.45%左右，可以说是微乎其微。从总体情况来看，相较于2001年至2007年的数据，督促程序的适用率依旧是呈大幅下降的趋势。虽然在中国裁判文书网上手动检索的数据较《中国法律年鉴》的官方统计数据会有较大偏差，但此处的数据均是基于中国裁判文书网，在数据来源上已经尽可能保持了一致性，即使在数字精确度上会有偏差，也基本不影响对总体趋势的观察与判断。（二）支付令生效率较低在对督促程序适用率进行了简要分析后，考虑到督促程序的特殊性，为了更有效的看出督促程序在司法实践中的实际状况，笔者继续通过《中国法律年鉴》的数据对2001年至2007年的支付令生效率进行分析（见表3）中国法律年鉴编辑部主编中国法律年鉴编辑部主编.中国法律年鉴[J].北京：中国法律年鉴社.2002-2008：113-185.表3支付令生效率（2001年至2007年）年份督促程序结案（件）支付令生效（件）支付令生效率200115810013598086.01%20021791775035728.10%20031816553433618.90%20041507902533816.80%20051274611617012.69%2006951111272913.38%2007882921043611.82%通过表3可以看出，支付令生效率在这七年间整体呈下降趋势，特别是2001年至2002年，出现了大幅度下降的情况，到2007年，支付令生效率仅为11.82%。笔者对中国裁判文书网记载的数据进行检索分析对于2008年以后的生效率，由于没有精确的数据统计，故笔者通过查找执行根据的方式进行倒推计算，检索时间2021年4月22日。，由于前文已经说明我国是在2014年才正式规范法院系统裁判文书互联网公开化的，故笔者将检索时间设置为“2014年1月1日至2020年12月3对于2008年以后的生效率，由于没有精确的数据统计，故笔者通过查找执行根据的方式进行倒推计算，检索时间2021年4月22日。表4支付令生效率（2014年至2020年）年份督促程序结案（件）支付令生效（件）支付令生效率201493311661.78%2015122102301.88%2016250425192.07%2017404818502.10%2018423695121.21%20195603913462.29%20207505921312.84%通过表4可以看出，支付令生效率在近七年间明显偏低，始终徘徊在1%—2%之间，仅在疫情期间有较小幅度的提升。此外，笔者还通过查阅地方法院的资料找到了2017年至2018年间，河南省焦作市十个基层人民法院的统计数据李玉杰，赵玉军，刘建章，刘建新，张海峰.加强督促程序适用,打造繁简分流新格局——河南焦作中院关于督促程序适用情况的调研报告[N].人民法院报，2018-12-06(08)．。数据显示，2017年，该地区十个基层法院适用督促程序的案件总数为144件，其中有20件被提出了支付令异议，法院裁定异议成立而导致督促程序终结的案件数为12李玉杰，赵玉军，刘建章，刘建新，张海峰.加强督促程序适用,打造繁简分流新格局——河南焦作中院关于督促程序适用情况的调研报告[N].人民法院报，2018-12-06(08)．综上，通过对我国2001年至今的督促程序适用率和支付令生效率的简单统计分析，可以从中发现一些共性问题：首先，我国督促程序的适用率总体偏低，尽管我国不断通过立法和司法解释对督促程序进行细化与优化，但仍然未能在司法实践中产生较大的变化。其次，在适用督促程序的案件中，真正解决纠纷产生生效支付令的案件并不占多数，这也会影响债权人选择适用督促程序的积极性。最后，在全国民事案件总数飞速增长的背景下，督促程序的适用率却呈现逐年下降的情况，特别是自2007年以后，督促程序几乎已经被永久性搁置，完全背离了其最初设立的目的。三、督促程序适用率低的原因分析在进行数据分析后，可以直观的看出督促程序在运行过程中的确存在较大的问题。决定案件是否适用督促程序最直接的主体即为当事人，其次是法院对案件分流的把控，而间接影响督促程序适用率的则是其程序本身的设置问题。基于此，笔者将从当事人、法院以及程序设置三个层面来进行简单分析。（一）当事人对督促程序的陌生及风险顾虑第一，债权人对督促程序的陌生。有学者曾对某市法院待立案的50名普通当事人进行访问，其中知道的5人，不知道的45人，知悉率仅为12.5%唐墨华.从消沉到激活的蝶变——走出督促程序中国式困境[A].见：最高人民法院.探索社会主义司法规律与完善民商事法律制度研究——全国法院第23届学术讨论会获奖论文集（上）[C].最高人民法院:国家法官学院科研部,2011.614-622.。笔者也曾于2021年3月对吉林省长春市某基层法院待立案的30名当事人进行随机调查，其中知道的仅为2人，不知道的28人，知悉率仅为6.67%，笔者曾试图对其中部分当事人进行督促程序的宣传普及，但当事人对笔者所说内容大都呈现不信任的状态。虽然我国早在1唐墨华.从消沉到激活的蝶变——走出督促程序中国式困境[A].见：最高人民法院.探索社会主义司法规律与完善民商事法律制度研究——全国法院第23届学术讨论会获奖论文集（上）[C].最高人民法院:国家法官学院科研部,2011.614-622.第二，债权人为避免成本落空的风险而直接选择诉讼程序如东乡县锁南镇毛毛村诊所与临夏市福元药业有限责任公司买卖合同纠纷一案，案号：（2019）甘29民终59号，该案中，原告通过督促程序向被告发出支付令，被告提出支付令异议，案件转向诉讼程序，一审判决原告胜诉，被告不服提出上诉，二审判决驳回上诉，维持原判。如东乡县锁南镇毛毛村诊所与临夏市福元药业有限责任公司买卖合同纠纷一案，案号：（2019）甘29民终59号，该案中，原告通过督促程序向被告发出支付令，被告提出支付令异议，案件转向诉讼程序，一审判决原告胜诉，被告不服提出上诉，二审判决驳回上诉，维持原判。（二）法院对调解的过度重视及案多人少的压力我国立法一直在不断探寻督促程序适用的多种可能性，在《民事诉讼法》第133条《中华人民共和国民事诉讼法(2017修正)》第133条第1款：当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序。特别增加了诉讼程序与督促程序的转化规定，给予法院按条件启动督促程序的权利，以此减少因债权人不知道或不愿意选择督促程序的情况，增加督促程序的适用率。曾有学者在广东省基层法院进行了非正式的走访调查，发现督促程序的实际情况并没有得到实质性改变，法官并不会因为这条新规定就在立案之后主动将案件进行程序分流赵蕾.我国督促程序的再完善——以新《民事诉讼法》第133条第1款与第217条为主线的分析[J].民事程序法研究,2014(01):190-201.《中华人民共和国民事诉讼法(2017修正)》第133条第1款：当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序。赵蕾.我国督促程序的再完善——以新《民事诉讼法》第133条第1款与第217条为主线的分析[J].民事程序法研究,2014(01):190-201.刘学在,查道治.诉讼程序向督促程序转换机制之质疑[J].东北师大学报(哲学社会科学版),2019(01):103-114.第一，法院系统更注重调解结案率。2009年，最高人民法院将“调解优先，调判结合”确定为民事司法原则2019年12月，在全国高级法院院长会议上，时任最高人民法院院长王胜俊指出要“进一步贯彻调解优先、调判结合的原则”。。2012年，《民事诉讼法》第122条增加了“先行调解”的规定，许多法院也积极响应司法政策，将“调解率”或“调撤率”作为司法优越与否的量化标准，纳入对法官的考核中。反观督促程序，自设立至今，其适用率始终与法院系统的考核体系没有关联2019年12月，在全国高级法院院长会议上，时任最高人民法院院长王胜俊指出要“进一步贯彻调解优先、调判结合的原则”。张海燕.督促程序的休眠与激活[J].清华法学,2018,12(04):128-148.张建.指标最优:法官行动异化的逻辑与反思——以J市基层人民法院的司法实践为例[J].北方法学,2015,9(05):22-32.第二，法院面临“案多人少”的压力。近年来，随着各行各业的飞速发展，经济水平的快速提升，民众的维权意识逐渐加强，一度出现了“诉讼大爆炸”的景象。这些案件平均到各法院各法官的身上，使得法官在工作中要面临着巨大的压力根据2021年最高人民法院工作报告显示：2020年全国法院法官人均办案225件；根据最高人民法院发布的根据2021年最高人民法院工作报告显示：2020年全国法院法官人均办案225件；根据最高人民法院发布的2019年上半年审判执行工作数据显示：2019年上半年，各省（区、市）法院共有12.6万名员额法官，新收案件总数1488.9万件，人均新收案件118.4件。其中，北京法院法官人均收案超过210件，重庆法院超过180件，广东法院超过170件，浙江法院超过160件，上海、江苏2省（市）法院超过150件。各省（区、市）法院审执结案件1189.5万件，同比上升17.14%，人均结案94.6件。北京、浙江、重庆3省（市）法院人均结案数超过150件，上海、江苏、广东、河南、山东、天津6省（市）法院超过100件。（三）程序设计上的冲突与不合理第一，督促程序与财产保全制度的冲突。《民诉法解释》第429条中规定，适用督促程序需符合的条件之一是“债权人未向人民法院申请诉前保全”。诉前保全是指在紧急情况下，利害关系人如果不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害，此时可以在提起诉讼前，向法院申请采取保全措施江伟，肖建国.民事诉讼法（第八版）[M].北京：中国人民大学出版社，2018.240.。由此可见，对于督促程序不可申请诉前保全的规定，会给债务人有可乘之机，可能存在部分不诚信的债务人，利用支付令审查及异议期间实施恶意的财产转移行为江伟，肖建国.民事诉讼法（第八版）[M].北京：中国人民大学出版社，2018.240.许尚豪,欧元捷.论督促程序的争讼性[J].人民司法,2014(05):105-109.第二，审查支付令异议的力度依然较弱。虽然我国立法已经对该问题进行完善，即“人民法院收到债务人提出的书面异议后，应进行审查”《中华人民共和国民事诉讼法(2017修正)》第《中华人民共和国民事诉讼法(2017修正)》第217条第1款最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（2020修正）第437条四、督促程序的完善通过对督促程序适用率低的原因分析，可以看出其原因主要可以分为当事人角度、法院角度及程序自身设置角度，而当事人及法院之所以对督促程序知之甚少或是不够重视，主要是由于督促程序自身的设置尚不完善，存在风险较高、程序空转等问题，故笔者将重点对督促程序的自身设置方面进行分析，在提出具体完善措施之前，笔者先简要对督促程序保存和完善的必要性加以说明。（一）保存和完善督促程序的必要性1.督促程序本身仍具有重要价值我国立法以专章的形式对督促程序进行规定，并接连对该程序发布新的适用规则和司法解释，可见在立法层面上我国已经给予了督促程序一定的肯定与关注。相较于传统诉讼程序而言，督促程序的价值显而易见，首先，督促程序因其程序设置的特点使其整体流程十分快捷简便，很大程度上节省了法官和当事人双方的时间成本，有效提高司法效率；其次，督促程序虽然与小额诉讼程序在适用范围上有所重叠，但这并不意味着督促程序的价值流失。根据《民事诉讼法》第162条可知《中华人民共和国民事诉讼法《中华人民共和国民事诉讼法(2017修正)》第162条：基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审。2.督促程序符合我国繁简分流的需要中国法治体系和法治理论具有鲜明的时代性，从法治推进方式角度看，法治建设必须从实际出发，包括立法与法治改革。当前，我国在法治领域改革面临许多困难，而繁简分流作为人民法院深挖潜能、提高审执效能的方法之一，是实现多元化、分层化纠纷解决机制的重要举措。最高人民法院于2020年1月15日发布的繁简分流试点方案中提到要“推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，充分保障人民群众合法诉讼权益，有效降低当事人诉讼成本，满足人民群众多元、高效、便捷的纠纷解决需求”最高人民法院关于印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》的通知（法〔2020〕10号）最高人民法院关于印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》的通知（法〔2020〕10号）（二）具体措施1.取消对诉前保全的限制《民诉法解释》第429条将“债权人未向人民法院申请诉前保全”作为可以适用督促程序的条件之一，其给债权人带来的种种风险前文已经简要分析。实际上，保全制度的本意就是为了保证判决的有效执行，避免给当事人造成其他损害，且诉前保全要求申请人必须提供担保，这在一定程度上也可以保证债权人申请支付令的真实性，避免债权人权利滥用，同时也弱化了债权人心中对风险的预估。此外，如果因债务人异议成立而导致督促程终结进入诉讼程序，可以将此前的财产保全继续延续至诉讼程序中，从而也可以解决债权人进入诉讼程序后再次提出财产保全申请的繁琐程序。尽管多数观点认为财产保全制度仅限于诉讼程序，而督促程序却是非讼程序，但督促程序与诉讼程序之间的连接决定了督促程序的特殊性，且诉前保全制度要求的是当事人自主申请并提供担保，那么债权人在申请前也一定会权衡成本利弊，如果债权人在考量过后仍然申请保全，那么可以合理推定，债务人是有很大概率会提出异议的，也即，原本的督促程序有很大概率会转入诉讼程序，那么该诉前保全就可以直接与诉讼程序相通，这也符合保全制度设置的本意。2.完善诉讼程序与督促程序衔接的规定首先，对于诉讼程序转向督促程序，我国目前的立法为“人民法院受理的当事人没有争议的案件，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序《中华人民共和国民事诉讼法(2017修正)《中华人民共和国民事诉讼法(2017修正)》第133条其次，对于督促程序转向诉讼程序，我国目前的立法为“支付令失效后，申请支付令的一方当事人自收到终结督促程序裁定之日起七日内未向受理申请的人民法院表明不同意提起诉讼的，视为向受理申请的人民法院起诉。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（2020最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（2020修正）第441条最后，对于转向诉讼程序后的诉讼费用问题，也应当一并作出规定。督促程序转向诉讼程序后存在一部分需要补充缴纳的诉讼费用《诉讼费用缴纳办法》第1《诉讼费用缴纳办法》第14条：（三）依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的1/3交纳。3.简化督促程序的受理审查与支付令异议审查第一，简化对债权人申请的两次审查。《民诉法解释》第429条和第430条中对债权人申请支付令的初次审查和二次审查的详细内容做了分别规定，通过对比可以看到，这两次审查的实质内容是高度相似的，且均为形式意义上审查，并不需要花费法官过多精力。如第429条中“请求给付的金钱或者有价证券已到期且数额确定”和第430条中“要求给付的金钱或者有价证券尚未到期或者数额不确定的”就明显是一个问题的两面。而依法条规定，两次审查最长需要耗费20天，无论是从当事人角度还是从法官角度考虑，这都是一件耗费时间成本的事，重复的工作也是对司法资源的一种浪费。既然审查的内容并无实质差别，那么就可以考虑将两次审查简化成为一次审查，同时在5天和20天之间取一个较为合理的期限。第二，对债务人异议审查的细化。首先，依《民诉法解释》第437条规定，对债务人异议的审查仅限于形式审查，而对债务人书面异议的内容，并无过多的限制，这就导致一些恶意债务人滥用权力，拖延时间甚至转移财产等等如杨玉峰、起丽娟诉大姚凯帝房地产开发有限公司商品房销售合同纠纷一案，案号：（2016）云23民终470号，该案中，被告在支付令异议中认可其对原告的欠款，却拖延至一审庭审结束时也未支付该欠款，在一审判决其应于合理期限内支付欠款后，又提出上诉，二审结果驳回上诉，维持原判。如杨玉峰、起丽娟诉大姚凯帝房地产开发有限公司商品房销售合同纠纷一案，案号：（2016）云23民终470号，该案中，被告在支付令异议中认可其对原告的欠款，却拖延至一审庭审结束时也未支付该欠款，在一审判决其应于合理期限内支付欠款后，又提出上诉，二审结果驳回上诉，维持原判。王福华.督促程序的现状与未来[J].国家检察官学院学报,2014,22(02):20-31.4.推进督促程序电子化进程2015年，最高人民法院发布《人民法院信息化建设五年发展计划（2016-2020）》，标志着电子诉讼与电子法院的构建成为新的战略目标。浙江省杭州市西湖区法院于2015年开始进行电子督促程序的试点孟焕良.杭州西湖区法院“试水”电子督促程序[N].人民法院报,2015-06-08(01).，并顺利完成了我国首例适用电子督促程序办理的互联网金融案；2016年，该法院共受理102件电子支付令申请，全部结案孟焕良.杭州西湖区法院“试水”电子督促程序[N].人民法院报,2015-06-08(01).周翠.中国民事电子诉讼年度观察报告(2016)[J].当代法学,2017,31(04):137-151.《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发〔2016〕21号）最高人民法院关于印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》的通知（法〔2020〕10号）周翠.电子督促程序:价值取向与制度设计[J].华东政法大学学报,2011(02):67-82.结合程序自身特点及我国实际国情，可以对电子督促程序从不同角度进行推进与完善。第一，从程序的适用范围上，我国立法将督促程序适用范围限于给付金钱、有价证券的案件《中华人民共和国民事诉讼法(2017修正)》第214条；简易程序的适用范围为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件《中华人民共和国民事诉讼法(2017修正)》第157条；《民诉法解释》第274条又进一步规定了小额诉讼程序的适用范围《中华人民共和国民事诉讼法(2017修正)》第214条《中华人民共和国民事诉讼法(2017修正)》第157条最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释(2020修正)第274条刘超,张润.督促程序电子化改革的规则阐释、实践发展与完善路径[J].重庆大学学报(社会科学版),2020,26(05):207-215.第二，从程序的普及程度上，有学者提出电子督促程序应以全面、全域、全程适用为原则吴懿.从三个面向展开电子督促程序体系构建[N].人民法院报,2021-01-29(002).。笔者认为，就我国国情而言，电子督促程序的前进仍然应该以试点实践为主，从而进一步对其进行观察与考量。我国目前尚未做到互联网全民普及，且不同年龄段对于互联网的接受与运用程度都大不相同，存在“数字鸿沟”问题数字鸿沟是指在全球数字化进程中，不同国家、地区、行业、企业、社区之间，由于对信息、网络技术的拥有程度、应用程度以及创新能力的差别而造成的信息落差及贫富进一步两极分化的趋势。。在疫情期间，各地频发老年人因不会使用“健康码”导致出行困难的问题，我国也随即于2020吴懿.从三个面向展开电子督促程序体系构建[N].人民法院报,2021-01-29(002).数字鸿沟是指在全球数字化进程中，不同国家、地区、行业、企业、社区之间，由于对信息、网络技术的拥有程度、应用程度以及创新能力的差别而造成的信息落差及贫富进一步两极分化的趋势。2020年11月24日，国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》（国办发〔2020〕45号），要求切实解决老年人在运用智能技术方面遇到的突出困难。督促程序走向电子化可以大幅度节约司法资源，提高办案效率，真正实现司法分流，对于一些难以送达的支付令，也可以通过电子送达的方式来解决。虽然我国目前的实际情况尚不具备全面推进改革的条件，但通过增加试点城市可以逐渐完善电子督促程序的各项流程与要求。2019年，厦门市开始在湖里法院进行电子督促程序的试点，共审查受理申请116件，发出支付令109份，其中105份在线成功送达，有效送达率为96.33%谭心怡.湖里法院在全市首推电子支付令[N].厦门日报，2019-10-23.；2020年，贵阳市观山湖区人民法院绿色金融法庭在全省率先推行电子支付令，截至2021年3月，该法庭共发出44份电子支付令，生效43份，已有9位被申请人主动还款，有效送达率达97.72%谭心怡.湖里法院在全市首推电子支付令[N].厦门日报，2019-10-23.帅弋，蔡婕.观山湖区人民法院——在全省首推“电子支付令”[N].贵阳日报，2021-03-05(A07)．结语督促程序本是解决我国目前“案多人少”问题，提高司法效率的有力程序保障之一，但在司法实践中却并未展现出积极的状态。从整个社会环境来看，督促程序的唤醒实际上有赖于社会整体诚信水平的提高，如此才是真正的风险降低，但我国目前的信用体系尚不成熟，故而需要从小的层面先进行调整，在程序本身运作恢复良好的前提下，再试图从整个社会层面去实现真正的改变。此外，让督促程序进入社会视野，也有赖于对督促程序的宣传与普及，真正做到有效普法，让民众心中不只有对诉讼程序的期待和依赖。最后，我国电子督促程序的推进也一直是近些年的热点问题，良好的试点也预示着改革的方向