【《浅析行政越权问题》9700字（论文）】

浅析行政越权问题目录TOC\o"1-3"\h\u21488一、行政越权概述 129535二、行政越权的表现形式 423435三、行政越权产生的原因 726897四、预防行政越权的对策 9摘要：行政越权是行政违法行为的重要而普遍的表现。不论国家如何对行政权进行限制和约束，权利本身始终带着扩张性。行政越权是现实中常见且频繁发生的行政违法行为。针对行政越权的研究，能够更好地认识行政越权以及指导我们解决行政越权问题。本文先从概念作为切入点，对行政越权的基本含义及构成要件进行分析，其次对其进行系统化的分类，最后从加强对行政权的监督和控制两方面着手，针对现实生活中行政越权的现状，提出防止行政越权的对策。关键词：行政越权；构成要件；法律后果；对策成部分的行政权，它对于维护国家的安全和稳定，维护社会公共利益，保护公民的正当权利和利益起着非常重要的作用，但权利本身始终带着扩张性，行政权力的扩张不仅会损害国家利益、社会公共利益和公民的合法权益，也会影响政府的公信力，弱化公民对政府的信任度。在行政权不断发展和进步的现状下，行政权力的扩张也引发了一系列层出不穷的行政违法行为，其中，行政越权的表现在行政违法行为中尤为突出。因此，了解和研究行政越权不仅有助于约束及限制行政权力的扩张，对行政机关依法行政具有现实意义，还有助于建立和维护民众对政府的信赖，维护公民的合法权益。一、行政越权概述（一）行政越权的概念界定行政越权又被称之为行政超越职权，在生活中时常发生且为行政违法行为的典型表现。虽在实际生活中频繁发生，但法学界以及法律条文都未曾对行政越权的概念其作出统一、准确的界定。行政越权在我国相关法律条文中出现可追溯于1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之规定，参见1989参见1989年《行政诉讼法》第五十四条第二项第四目：超越职权的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为.国内学术界对于行政越权这一概念的理解大致可以划分为以下四类，这四类观点也在行政法领域占有一席之地。第一类认为行政机关在不属于自己的职权范围内行使了职权即为行政越权。第二类认为行政越权是行使行政权的主体在积极进行行政管理的过程中超越了法律赋予其的权限，即法律有赋予这项权力，但权力的行使超过了法律规定的幅度则为行政越权。第三类认为行政越权是行政主体在进行行政管理活动的过程中行使的权力法律并未对其认可和授予，可以分为职权僭越和逾越权限。第四类认为行政越权意味着行政机关及其工作人员的具体行政行为是在其职权这之外作出的。朱新力.论行政超越职权[J].法学研究,1996(02):112-1朱新力.论行政超越职权[J].法学研究,1996(02):112-113.通过对我国的相关行政立法规定进行分析，以及结合以往的司法实践，笔者对行政越权作出以下理解，行政越权指的是行政机关及行政机关工作人员在其职权范围之外作出超越法定权限的行政行为。行政机关所拥有的行政权和其他权力必须通过法律赋予，行政机关未经法律许可不得随意行使权力。行政机关作为代表国家行使行政权力的主体，其权力的大小和范围都要进行严格的限制，否则将会导致否则权力的越界和滥用。（二）行政越权的构成要件研究构成行政越权的相关元素有助于确定行政行为是否超出了法律规定的权力范围，确定构成行政越权的基本标准。通过分析相关法律规定可以得出，行政越权的构成要件主要有五个，包括了主体要件、法律要件、职权要件、主观要件和行为要件。1.主体要件若要构成行政越权，其前提条件是实施主体必须拥有作为行政主体的资格。换言之，由行政机关行使其行政职能的活动才能可以构成行政越权。行政机关是行使行政权力的主体，行政权的行使具有独占性。非行政主体行使了行政职权的行为，因其行使了不属于自己的权利或法律法规没有授权的行为，这仅是越权行为，并不构成行政法意义上的越权，不在行政法调整的范围之内。根据《行政诉讼法》的相关规定，行政机关、法律法规授权的组织以及受委托的组织具有行政主体资格，由以上主体所实施的行为才可构成行政越权。2.法律要件行政越权是违反行政内部系统权力运行规则的行为，行政越权的“权”是行政权，因此，它必须在行政法调整的范围内，行政法是调整行政内部权力的准则，如果超越了行政法的调整范围，也就不具备构成行政越权的法律要件，即不构成行政越权，仅是单纯的越权行为。3.职权要件行政越权的“权”为法定的行政职权。不仅包括了行政机关在行使法定行政职权的过程中没有经过法律授权情况下扩大自己的职权范围，也包括了扩张了原有的法定行政职权，超越法律明文规定授予行政主体进行行政管理活动中的权力限度，行政主体“从无到有”的自我式授权也包含于其中。4.主观要件在主观方面，行政机关是在积极行使法定行政职权的过程中作出的行政行为才可构成行政越权。行政越权的构成要求行政机关行使职权时，主观上必须是积极的。消极的不作为是指行政机关怠于行使行政职权，并没有做出超越法定行政职权的行政行为，故不构成行政越权，无法成为行政越权的构成要件。5.行为要件国内部分学者认为，行政越权行为属于违法具体行政行为的一种，但以此观点为基础对行政越权进行归类不利于行政法律体系的完善，是不全面的。行政越权不仅仅存在于具体行政行为中，也存在于抽象行政行为中，单纯或片面的认定其属于违法具体行政行为是不妥当的。行政立法以及其他规范性文件的创制同样存在着行政越权的问题，单纯的将行政越权归类为违法具体行政行为将难以实现对抽象行政行为越权问题的救济。结合我国行政法的发展趋势，行政越权的救济应当包括抽象行政行为越权的救济以及具体行政行为越权的救济。二、行政越权的表现形式行政越权是超行政机关超越法律授予的行政活动管理权限的行为。由于我国的行政管理广泛而复杂，因此产生了各种各样的行政越权。从不同的角度对行政越权进行分类，第一类可分为实体法与程序法的越权；第二类为超越行政权限与超越行政权能；第三类划分为超越管辖层级、超越管辖事务范围、超越管辖地域与超越法定的范围与幅度。根据我国有关法律和行政审判的惯例，上述最后一种分类方法较为合适。这种分类是全面且充分的，涵盖了纵向行政内部权力的超越以及横向行政内部权力的超越，并且行政越权的具体状况也得以体现。将上述分类方法运用在行政执法与司法实践中，有利于准确地把握和识别行政越权，从而对行政越权进行认定和救济。（一）超越层级管辖权层级越权也可以表述为纵向越权，其主要是表达在行政内部权力主体结构内，拥有行政隶属关系的上下级行政主体执行了不在其权力使用范围中的行政权力。实际上，层级越权主要有以下两种表现：1.下级行政机关行使了上级行政机关才能够行使的法定权力。这种情况可以生动地概括为“大权被小权所使用”，是一种非常普遍且常见的行政越权方式。例如，根据《行政许可法》第十五条第一款之规定，参见《行政许可法》第十五条第一款：本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规.行政许可只能由法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、省级人民政府规章进行设定，若县级或市级人民政府违反《行政许可法》对行政许可设定权的规定设定行政许可，那就超出了自己的权力范围。为保证行政内部权力的运行高效且稳定，下级行政机关要遵循上级行政机关的领导和指挥，这也是行政管理特征的体现。参见《行政许可法》第十五条第一款：本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规.2.上级行政机关行使了法律授予下级行政机关的专有权力。这种情况可以生动地概括为“小权被大权所使用”。尽管具有隶属关系的上级行政机关可以对下级行政机关进行领导和指挥，同时也可对下级行政机关作出的行政行为进行监督，但并不意味着上级行政机关可以直接取代下级行政机关进行行政管理活动。对于下级行政主体依照法律的授权作出的行政行为，若上级行政机关对其作出直接改变或撤销的行为是无效的，上级机关并未拥有此权力，这是行政越权的表现。如果上级行政机关可以行使下级行政机关的权限，那下级行政机关的存在就显得形同虚设，不能发挥其本该发挥的作用，纵向行政权力机关的划分也将失去意义。除此之外，根据《行政复议法》之规定，上级行政机关是对违法行政行为进行救济的主体，是行政复议的主体，若上下级行政主体行政权力划分混乱将难以实现对违法行政行为的救济。上级行政机关行政权力范围和下级行政机关的行政权力范围之间的关系不仅是提高行政执法效率的保证，也是构建合法行政秩序的必然要求。（二）超越事务管辖权行政机关进行行政管理活动的特征之一是行政机关在管辖事务方面具有特定性。事务越权是指发生于不存在隶属关系的不同行政机关之间管辖越权，即平行行政机关之间的越权。换句话说，事务越权即行政机关在行政活动中滥用了权力，使用了分配给其他部门的权力。为了方便行政工作并确保国家行政机关的有效行政运作，根据宪法和法律，国家机关的设立都根据行政的性质和要求分为若干个不同的职能部门，并且是平行的。这些职能组织的每个部门都有不同的行政权力，并且根据分工，他们只能在其管辖范围内行使其法定权力，否则可能会侵犯其他职能部门的行政权力。例如，卫生行政管理机关有权按照有关法律法规对违反卫生行政管理命令的行为进行行政处分，当公安机关对卫生问题进行处罚时，即可认定该单位的行为是事务越权。（三）地域越权地域越权，它指的是行政主体在其自己的本地管辖范围之外行使了其行政权力，也被称为“空间上的越权”。地域管辖权决定了行政管理机构在同一级别的权限划分。根据宪法和地方法律法规，地方各类行政工作在行政区域内由地方各级人民政府进行管理。如果行政主体在法律、法规规定的特定行政管辖区域之外进行行政管理活动，并且行使行政职权的过程中不可避免地侵犯了另一行政主体的管辖范围，则它可被认定为地域越权。这种越权方式通常发生在两个行政机构之间，它们在不同地区具有相同的职责。例如，A县企业排放的非法污染物必须由A县环境保护局根据有关环境保护法律法规的规定处理。如果B县环境保护局对此处以罚款，那么该决定将超出地方当局的管辖范围，并且是非法的，也意味着构成了地域上的行政越权。（四）超越法定范围和幅度超越法定范围是指行政机关在行使行政管理职能的过程中作出的行政行为超越了法律规定的裁量范围，包括超越法定行为的种类和对象适用范围,使用了法律没有规定的执法手段等。例如，公安机关按照法律条款做出了拘留，罚款和警告外，还处以其他惩罚。超过法定幅度是指行政机关作出的行政行为超越了法律、法规规定的某些违法行为可能施加的某些类型的制裁的最低限额到最高限额。例如，根据《治安管理处罚法》第三十四条第二款的规定：“在使用中的航空器上使用可能影响导航系统正常功能的器具、工具，不听劝阻的，处五日以下拘留或五百元以下罚款”

若公安机关对有以上行为的犯罪嫌疑人做出了10日的拘留，则构成了超越法定幅度的行政越权。三、行政越权产生的原因（一）行政组织制度不健全，组织设置和部门分工不公平长期以来，我国行政组织制度不健全、部门职能划分不合理，导致了行政越权现象的频频发生。首先，由于在建立行政机构时缺乏严格的科学论据和法律规定，各部之间仍然存在诸如权限重复混乱、权限不确定、责任不确定、管理水平参差不齐和幅度不当等现象。其次，行政权力运行机制的不合理和不完整，导致“权力竞争”、延误、互相推责的现象时常发生，客观地为行政主体对任意的越权行为滋生了肥沃的土壤，从而导致了行政越权行为在行政机关中不断出现并且对其的纠正不及时。（二）人事管理体系不完善，行政机关工作人员素质欠缺国家是公共行政的主要承担者，国家对于社会所进行的行政管理离不开行政机关及其工作人员的日常工作。而行政机关工作人员作为行政管理活动的直接实施者，其素质的高低对合法行政与否具有直接影响。我国现行的行政机关内部的人力资源管理体系在选拔、聘用、培训和激励人员方面存在一定的缺陷。由于人事管理制度的不健全，行政机关工作人员难以将道德素质的发展、法律意识的培养和职业素养的提高并驾齐驱，严重影响了公职人员依法行政的自觉性和行政管理行为的积极性，导致不断出现权力的滥用和越权行为的发生。（三）行政职权的日益扩张行政权力在管控国家和社会秩序方面的作用随着社会的发展表现得越发明显，行政权力在社会生活中的影响愈加深入已成为社会进步及秩序稳定的重要表现，但随之而来的是一系列因行政权力的不断扩张引起的一系列问题。一方面，行政法制体系的不完善导致出现越来越多的行政越权行为。例如，行政法规创制权混乱且无序，行政执法自由裁量权被随意滥用等等。其中一个重要的原因是行政机关借国家授予其创制权为由随意颁布大量的行政法规、规章，除此之外，宪政在此方面的监督作用也微乎其微。在此情形之下，行政权力不断膨胀已不容争辩。另一方面，行政越权法律责任机制存在漏洞也是行政职权日益扩张的重要原因之一。例如，行政部门的权限规定得广泛而具体，但对其的责任关联规定得并不具体，导致了权力和职责的不对称；法律、法规中只有关于行政违法的规定，而没有相应的行政责任划分规定，导致违法行政问题难以追责。故此，行政权力无法得到充分而有效的限制，行政权力不断膨胀，为行政越权创造了空间和机会。（四）行政监督制约机制存在缺陷多年以来，行政法律制度的监督一直是我国法制监督体系的不足之处。国家权力机关、司法机关、专门行政监督机关及国家机关系统外部的个人、组织是对我国行政法制进行监督的主体，虽然拥有监督权的主体广泛，但由于监督、制约机制的不完善，监督往往薄弱，导致有监无控或监督存在漏洞的现象时常发生，以上主体对于行政法制的监督作用难以充分体现。国家权力机关的监督流于形式，没有具体而实际的运行规范，因此不能真正将监督落实到实处，也难以“因地制宜”，“因材施教”；行政机关的监督体现于上级或主管机关对下级机关的行政行为进行指挥和领导，但由于系统内各部门权限划分不完善，外部的制约机制发挥有限，因此实施监督非常困难；国家机关系统之外的个人和组织也是行政法律监督的主体，可以通过批评、建议或申诉、控告、检举等途径对行政权力进行制约，但若通过以上途径对其进行监督，权力的保障不足，导致监督的结果也差强人意；国家司法机关，尤其是人民法院，以行政诉讼的形式纠正行政机关的违法行政问题，本应是最有效、直接对行政机关产生法律效力的监督措施，但是由于司法系统本身的缺点，我国各级法院都由地方政府管辖的限制，很难实现法院的独立审判权，人民法院的监督职也难以充分有效地发挥作用。以上都是监督机制缺失的体现。（五）经济利益的驱动导致行政超越职权目前，我国在收取行政费用和管理没收收入方面还过于宽松。如果在行政执法部门执行罚款决定和罚款收取，会导致对单个执法人员以及执法单位产生直接的经济利益。原本，政府机构执行公务时依法收取的所有费用和税款必须转入国家财政。作为国家行政权力行使的代表，公职人员在此情形下不应产生“私利主义”。但由于行政机关竞争机制的影响以及巨大的利益诱惑，一些行政机关想方设法鼓励竞争以达到“创收”之目的，将行政权力随意设置在政府行政执法活动中，利用行政权力中饱私囊，审批权、收费权、罚款权也被恶意争夺，导致了行政权力的扩大化。四、预防行政越权的对策（一）完善行政组织制度，对各部门的职能进行合理划分为了在权力和责任之间形成清晰且明确的联系，应该科学地对行政权力内部运行结构进行重整，以达合理划分行政权限之目的，并使行政权力内部分工更加明晰，真正做到各司其职、权责统一；捋清不同的权力关系，改变权力的集中，提高行政工作的积极性与主动性，防止政府任意将自由裁量权扩大化，从源头处解决因越位行使权力而产生的矛盾。故此，笔者认为，应当尽快完善行政组织制度，通过明确规定行政主体之间的关系，使行政主体之间的关系合法化和明确化，只有这样才能避免行政机关之间关系的不确定性而引起的持续性纠纷，确保有效行使国家行政权力。（二）健全国家公职人员的人事管理体系，提高权力行使主体的素质在行政权力周期中，主体提高权力执行质量、限制权力使用过程、时间、空间、方法和阶段是防止主体过度行使权力的重要方法及约束手段。首先，应当从行使行政权力的内部进行整顿，优化公职人员的管理机制，提高行政工作的质量与效率。权力的运行离不开权力的行使主体。埃尔曼曾指出，制度实施者的素质对于制度产生的作用有关键性影响。由此可见，控制掌握权力的人是限制行政权力膨胀的关键所在，其中，提高公务员的法律意识、提高公职人员的职业素养显得尤为重要。公务员的职业素养是合法行政的前提，结合当下公务员人事制度体系，笔者对公务员人事制度体系的改革提出如下建议：第一，公职人员的录用应当公开并且择优；第二，优化公务人员的职务升降制度，为公平的就业竞争创造条件；第三，应当加强对在职公职人员的道德发展和职业素养的全面提升；第四，完善公职人员相关法律制度及竞争机制，明确披露和规范公职人员的权利、义务和责任，建立公平、竞争和有选择性的就业环境。（三）完善行政法制体系并严格限制行政设定权法国启蒙时代伟大的思想家、法学家孟德斯鸠（Montesquieu）曾指出，权力容易被其享有者所滥用，直至人们给权力赋予界限。由此可得，防止行政权力越位行使应从对行政法制体系的完善和对行政权力的严格限制两方面着手。行政权力必须由法律明文授予，未经法律许可，国家权力机关不得拥有并行使任何权限。根据有限权力原则，法律在授予权力的同时也对授予的权利进行了限制。也就意味着，在法律没有明确授权的情况下行使权力即为越权违法。在我国当下的法律体系中，宪法和法律充当着授予行政权的角色，在通常情况下，行政权授权的方式有两种。一为通过单行的实体法进行授权，二为通过宪法和组织法进行行政权的赋予，无论采用哪种方式，立法机关都是授权的主体，这是立法机关对行政机关权力平衡与制约的体现，通过制定法律的形式要求行政机关根据法律规定清楚、具体、有效地行使行政权力，从而达到限制行政权力的目的。根据笔者在上文中对行政越权的分析，不仅在我国学术界对行政越权存在巨大争议，而且立法也未明确行政越权这一概念，从而导致在实践中，不可避免地会出现与其他违法行政行为混淆、混同的问题。针对此问题，应当尽快制定和颁布行政法典，以立法的形式对行政权力进行制约能够从权力的源头控制行政权力，明晰行政越权的概念以及如何对其进行救济，更加系统化地对行政法制体系进行完善，并建立严格的行政权力运行机制，提高行政权力运行效率，促进合法行政秩序的构建。（四）加强监督主体对行政权力的监督与制约行政权力的越位行使必然会导致公民合法权益或社会公共利益的损害。为及时并有效时地纠正行政越权，加强和完善行政法制的监督体系是制约行政越权的关键。首先是加强国家权力机关的监督。国家权力机关发挥监督职能是通过证明抽象行政行为的合法性进行的，若其不具有合法性，则国家权力机关有权进行撤销。依照目前我国权力机关运行的实际情况，应当主要纠正党与政府之间的关系，真正实现党与政府的分离，有效防止政府行为向党政行为的转变，为实现有效的行政监督提供保障。其次是加强行政机关的监督。一是对抽象行政行为的监督，根据《宪法》及相关法律的规定，上级人民政府享有对下级人民政府作出的不当的抽象行政行为进行改变或者撤销的权利;二是对具体行政行为的监督，根据《行政复议法》第二十八条之规定，对超越职权所作出的具体行政行为，政府或政府主管部门可以对其确认违法或撤销。行政机关的监督应达到低成本、高效率的要求，避免行政机关内部监督的主观性与随意性，应当不断完善相关制度，例如设立专门进行审查监督的机构和建立专门的审查室，以便行政机关可以对真正对行政越权行为进行监督与纠正，防止行政机关的监督成为形式主义。再者是加强司法机关对于行政权力的监督与制约。与其他监督方式相比，司法监督作为法律监督的工具，其特点是法官相对独立、公正和专业。人民检察院作为行政监督的主体，主要作用限于对严重违反法律，法规和构成犯罪的国家官员的监督。我国的宪法赋予将对行政法制的司法监督权赋予给了检察机关，但在实践中其被完全执行仍存在一定的难度，因此需要深入优化检察院的监督职能。人民法院作为享有行政法制监督权的主体之一，需要依当事人的请求对具体行政行为的合法性进行确认，主要通过行政诉讼程序，撤消越权行政行为等某些违法行政行为，以保护公民权益。改革我国现行的司法制度，通过独立审判，以减少行政权力的越位现象发生。最后，充分发挥国家机关之外的个人和组织的监督作用。个人和组织的监督是行政法制监督体系的重要组成部分，必须监督权力的行使以及对国家机关工作人员对法律法规的遵守情况。为此，一方面，有必要采取积极的措施从而提高全民的法制监督意识，巩固和加深公民对监督行政法制的认识；另一方面，建立完善的公众舆论监督体系，拓宽监督渠道，但仍需注意公众的舆论对司法审判的“绑架”，完善相应的责任机制。（五）实现行政机关的职能分离针对行政费用乱收取和行政处罚乱执行的问题，关键在于实现行政机关的职能分离。将作出收费决定的机关与实际收缴费用的机构进行分离，能够避免行政机关因利益的诱惑而对行政审批权、收费权和处罚权进行恶意竞争，是防止“利益化