国土空间规划编制指南(试行)

国土空间规划编制指南(试行)1总则1.1编制依据严格遵循《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国水法》等法律法规，落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）、《国土空间规划条例》及自然资源部发布的相关技术规范要求，确保编制成果合法合规。1.2适用范围本指南适用于全国、省、市、县、乡镇五级国土空间总体规划，城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划，以及涉及空间利用的各类专项规划的编制工作。跨行政区域的城市群、都市圈、流域等特定区域国土空间规划编制参照本指南执行。1.3编制原则1.3.1生态优先、绿色发展。牢固树立绿水青山就是金山银山理念，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全，将生态保护红线、永久基本农田作为不可突破的刚性底线，严控新增建设用地规模，推动国土空间开发利用方式向集约高效、绿色低碳转型。1.3.2多规合一、统筹协调。整合原主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等空间类规划成果，实现“多规合一”，统筹协调生态、农业、城镇三类空间布局，统筹区域城乡发展、基础设施布局、公共服务配置、产业发展需求，避免各类空间规划冲突。1.3.3以人民为中心、保障民生。优先保障教育、医疗、养老、文化、体育、保障性住房等民生类设施用地，合理布局社区生活圈，城镇社区生活圈按照15分钟、10分钟、5分钟三级配置公共服务设施，农村社区生活圈按照30分钟、15分钟两级配置，提升人居环境品质。1.3.4因地制宜、分类指导。结合不同地区资源禀赋、发展阶段、功能定位，差异化制定管控要求：生态功能区重点突出生态保护管控要求，农产品主产区重点突出耕地保护管控要求，城市化地区重点突出集约高效开发管控要求；人口流入城市适度预留发展空间，人口流出城市严控新增建设用地、重点盘活存量低效用地。1.3.5刚弹结合、动态管控。对约束性指标、三条控制线等核心管控内容实行刚性管控，不得随意调整；对弹性发展区、产业用地布局等内容实行弹性管控，建立“一年一体检、五年一评估”的动态调整机制，适配经济社会发展的合理需求。2编制主体与权责划分2.1编制主体2.1.1国家级国土空间总体规划由自然资源部会同国家发展改革委、住房城乡建设部、生态环境部、农业农村部、交通运输部、水利部等相关部门组织编制。2.1.2省级、市级、县级国土空间总体规划由本级人民政府组织编制，同级自然资源主管部门牵头落实具体编制工作。2.1.3乡镇级国土空间总体规划可由乡镇人民政府组织编制，也可由县级人民政府统筹合并编制县级及乡镇级国土空间总体规划。2.1.4城镇开发边界内详细规划由市、县级自然资源主管部门组织编制；城镇开发边界外村庄规划由乡镇人民政府组织编制。2.1.5涉及空间利用的交通、能源、水利、生态修复、历史文化保护、旅游等专项规划由相关行业主管部门牵头组织编制，自然资源主管部门负责空间合规性衔接。2.1.6跨行政区域的特定区域国土空间规划由共同的上一级人民政府组织编制，相关行政区域人民政府配合参与。2.2权责划分2.2.1上级国土空间规划对下级规划具有法定约束效力，下级规划必须严格落实上级规划明确的约束性指标、管控要求和重大项目布局，不得突破上级管控阈值。2.2.2国土空间总体规划是详细规划、专项规划的法定依据，详细规划、专项规划必须符合总体规划的管控要求，不得与总体规划冲突。2.2.3同级人民政府对本级国土空间规划编制成果的真实性、合规性、可行性负责，自然资源主管部门承担具体牵头责任，相关行业部门承担相关领域内容的编制配合责任。2.3协同机制2.3.1编制工作启动阶段应成立由本级人民政府主要负责人任组长、相关行业部门负责人为成员的编制工作专班，明确各部门职责分工、工作节点、成果要求，建立常态化会商机制，协调解决空间冲突问题。2.3.2建立全流程公众参与机制：基础调研阶段应广泛征求社会公众、市场主体、相关利益群体的诉求；方案编制阶段应至少开展2轮公众意见征求；成果报批前应通过政府官网、政务新媒体、现场公示栏等渠道向社会公示，公示期不少于30日，涉及农村地区的应同步在行政村公示栏公示；对公众提出的合理意见应充分采纳，不予采纳的应书面说明理由并公开反馈。2.3.3建立专家咨询机制，组建由国土空间规划、土地管理、生态环境、农业农村、交通水利、历史文化保护等领域专家组成的咨询委员会，全程参与编制工作的技术指导、方案论证、成果审核。3编制工作程序3.1前期准备阶段3.1.1制定工作方案。明确编制工作的时间节点、任务分工、经费保障、质量管控要求，工作方案经本级人民政府批准后启动编制工作。3.1.2归集基础数据。统一采用2000国家大地坐标系、1985国家高程基准，以第三次全国国土调查及其年度变更成果为核心底数，整合地理国情监测、遥感影像、不动产登记、各行业部门现状统计数据，形成统一的现状底数底图，不得采用未经核实的过时数据作为编制依据。3.1.3开展现状摸排。全面摸排本行政区域内国土空间开发保护现状问题，包括但不限于：耕地“非粮化”“非农化”情况、生态保护红线管控情况、城镇建设用地集约利用水平、公共服务设施缺口、基础设施短板、历史文化资源底数、自然灾害风险分布等，形成现状问题清单。3.2专题研究阶段3.2.1必须开展的法定专题包括：资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）、国土空间开发保护现状评估（以下简称“双评估”）、生态保护格局与生态修复研究、农业发展格局与耕地保护研究、城镇发展格局与城乡融合研究、三条控制线划定与管控研究、基础设施与公共服务设施布局研究、历史文化保护与风貌管控研究、自然资源节约集约利用研究、自然灾害风险防控研究。省级及以上规划可增加区域协调发展、陆海统筹等专题，市县级及以下规划可增加村庄布局、产业发展等专题。3.2.2双评价应严格按照自然资源部发布的《双评价技术指南》开展，明确本行政区域内生态保护极重要区、农业生产适宜区、城镇建设适宜区的范围，作为三条控制线划定的核心依据。双评估应全面评估上一轮土地利用总体规划、城乡规划的实施成效与存在问题，结合国民经济和社会发展规划目标，提出本次规划的核心需求。3.2.3所有专题研究成果应通过专家论证后方可进入方案编制阶段，论证不通过的应重新开展专题研究。3.3方案编制阶段3.3.1落实上级管控要求。逐项对应上级国土空间规划明确的约束性指标，确保耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线面积、建设用地总规模、新增建设用地规模、单位GDP建设用地使用面积下降率、人均城镇建设用地面积等约束性指标100%落实，不得缺项、不得突破。3.3.2划定三条控制线。按照“生态保护红线优先、永久基本农田为基础、城镇开发边界避让”的顺序划定三条控制线，确保三条控制线不交叉、不重叠、不冲突：生态保护红线应将国家级和省级自然保护地、重要湿地、饮用水源地一级保护区、国家级生态公益林、生态保护极重要区全部纳入，确因重大项目需要调整的，需报国务院批准；永久基本农田应优先将现状集中连片、坡度15度以下的优质耕地纳入，25度以上坡耕地、不稳定耕地、生态保护红线内的耕地不得纳入永久基本农田，永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，确需占用的需报国务院批准并补足数量相等、质量相当的永久基本农田；城镇开发边界应避开生态保护红线和永久基本农田，统筹城镇发展定位、人口流动趋势、存量建设用地规模合理划定，集中建设区占比不低于85%，弹性发展区占比不超过15%，特别用途区为城镇开发边界外围的生态农业缓冲空间，不得开展城镇开发建设。3.3.3优化空间布局。统筹划定生态、农业、城镇三类空间，明确各类空间的管控规则：生态空间以保护修复为主，严格控制人为活动干扰；农业空间以保障粮食生产和农产品供给为主，严格控制耕地转为其他农用地；城镇空间以集约高效开发为主，优先保障民生设施、基础设施、产业项目用地。中心城区用地布局应符合人均城镇建设用地不超过100平方米/人的管控要求，新增工业用地占新增建设用地比例不低于25%，人均公园绿地面积不低于12平方米/人。3.3.4多方案比选。应编制2-3个差异化规划方案，从生态保护成效、耕地保护水平、建设用地集约度、公共服务覆盖度、经济支撑能力等维度开展量化比选，择优形成推荐方案，经工作专班会商后征求相关部门、下级人民政府、相关利益主体意见，修改完善形成审议方案。3.4论证报批阶段3.4.1专家论证。由本级人民政府组织专家咨询委员会对审议方案开展论证，重点审查方案的合规性、科学性、可行性，形成专家论证意见，编制单位应根据论证意见修改完善方案。3.4.2合规性审查。方案修改完善后报上一级自然资源主管部门开展合规性审查，重点审查约束性指标落实情况、三条控制线划定情况、与上级规划的衔接情况，审查通过后方可开展公示。3.4.3报批。公示无异议或者异议处理到位后，按照法定程序报批：国家级、省级国土空间总体规划报国务院审批；市级、县级国土空间总体规划报省级人民政府审批；乡镇级国土空间总体规划报市级人民政府审批；详细规划报本级人民政府审批；专项规划经自然资源主管部门空间合规性审核后报本级人民政府审批。4各层级规划编制核心要求4.1五级总体规划编制要求4.1.1国家级国土空间总体规划。作为全国国土空间开发保护的总纲领，重点落实国家重大战略，明确全国生态、农业、城镇空间总体格局，细化“三区四带”生态保护屏障、全国农产品主产区、全国城镇体系布局，制定全国统一的管控规则和省级约束性指标体系，统筹跨区域重大基础设施布局、跨省域资源配置、陆海统筹发展要求。4.1.2省级国土空间总体规划。重点落实国家级规划要求，结合本省资源禀赋和发展定位，明确省域生态、农业、城镇空间格局，细化三条控制线管控要求，统筹城市群、都市圈布局，统筹省域内重大交通、能源、水利、生态修复项目布局，制定市县级约束性指标体系，建立跨市域空间冲突协调机制。4.1.3市级国土空间总体规划。作为统筹市域全域国土空间的实施性顶层规划，重点落实省级规划要求，明确市域功能分区，将三条控制线精准落地到具体地块，细化中心城区用地布局、密度分区管控要求、公共服务设施配置标准，统筹市域内村庄分类布局（集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类、暂不确定类），明确乡村发展管控要求，统筹市域内产业平台布局、生态修复任务、历史文化保护体系。4.1.4县级国土空间总体规划。作为落地实施的核心规划，重点落实市级规划要求，将所有管控要素精确落地到1:1万比例尺底图，细化城镇开发边界内的用地布局和管控要求，明确农村地区建设用地布局，每年安排不低于10%的新增建设用地指标保障乡村产业发展和村民建房需求，明确城镇低效用地再开发目标（年度盘活存量建设用地占新增建设用地比例不低于30%），细化村级公共服务设施配置要求。4.1.5乡镇级国土空间总体规划。可与县级规划合并编制，也可单独编制，重点落实县级规划要求，细化村庄建设管控规则，明确宅基地布局、农业设施用地布局、乡村公共服务设施布局，统筹乡村产业项目落地，可直接作为村庄规划的编制依据。4.2详细规划编制要求4.2.1城镇开发边界内详细规划。是核发建设项目规划许可的法定依据，应落实总体规划的管控要求，明确每一块地块的用地性质、容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率、公共服务设施配套要求，容积率应符合城市密度分区管控要求，核心区可适当提高开发强度，郊区应严格控制开发密度，住宅项目应按照每百户不少于20平方米的标准配套养老服务设施，按照不少于住宅建筑面积1‰的标准配套社区公共服务用房。4.2.2城镇开发边界外村庄规划。是法定的乡村地区详细规划，应充分尊重农民意愿，不得强迫农民上楼，统筹村庄生产、生活、生态空间，明确宅基地审批标准、产业用地布局、生态保护要求、公共服务设施配置，预留不低于5%的建设用地机动指标保障乡村零星项目落地，村庄规划成果应通俗易懂，便于农民理解和监督。4.3专项规划编制要求所有涉及空间利用的专项规划必须符合国土空间总体规划的管控要求，不得突破三条控制线，不得擅自调整总体规划确定的空间布局，专项规划编制成果应同步纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，未通过空间合规性审核的专项规划不得批准实施。5成果编制要求5.1成果构成规划成果包括法定文件、技术文件、数据库三部分：5.1.1法定文件包括规划文本、规划图纸，具有法定效力，内容应明确、简洁、可操作，不得出现模糊性表述。5.1.2技术文件包括编制说明、专题研究报告、专家论证意见、公众意见采纳情况说明、部门意见采纳情况说明、合规性审查意见。5.1.3数据库应符合自然资源部发布的《国土空间规划数据库标准》要求，所有要素坐标统一采用2000国家大地坐标系，高程采用1985国家高程基准，确保数据可入库、可查询、可分析、可管控。5.2精度要求规划图纸比例尺应符合以下要求：国家级总体规划不小于1:400万，省级总体规划不小于1:50万，市级总体规划市域不小于1:10万、中心城区不小于1:1万，县级总体规划县域不小于1:5万、中心城区不小于1:1万，乡镇级总体规划不小于1:1万，村庄规划不小于1:2000，详细规划不小于1:1000。5.3质量要求成果内容应完整、数据准确、逻辑一致，不得出现前后矛盾、数据不实的情况，文本表述应规范、严谨，符合法定公文要求，图纸要素应齐全、标注清晰，数据库应通过自然资源主管部门的质量检查，不合格的成果不得进入审批环节。6实施与监督要求6.1实施衔接