城市公共交通融合智治与可持续发展蓝皮书（年）

城市公共交通融合智治与可持续发展蓝皮书（2026-2028年）

一、总体态势研判：公共交通系统性重塑的关键窗口期

（一）全球交通范式的深度演化与重构

当前，全球城市交通体系正经历一场前所未有的深刻变革，其核心驱动力源自多重因素的叠加共振。气候变化议程的刚性约束迫使各国重新审视交通部门的碳排放结构，将公共交通置于城市低碳转型的战略核心。与此同时，新一轮科技革命，特别是人工智能、物联网、边缘计算与数字孪生技术的群体性突破，正在重新定义公共交通的生产关系与生产力。我们观察到，传统的以单一交通工具、固定线路、时刻表为中心的服务模式，正加速向以出行即服务为核心理念，以需求响应、动态优化、多模态无缝衔接为特征的新范式演进。全球主要都市圈，如欧洲的紧凑城市复兴、北美的公交导向开发深化以及亚洲的超大城市精细化治理，均在探索如何将公共交通从单纯的运输服务提供商，转型为城市空间资源配置、社会公平保障和居民生活质量提升的基础性平台。这一转型并非线性推进，而是在技术创新、政策引导、资本投入与社会接受度的复杂互动中螺旋式上升，2026至2028年将成为这一进程从局部试点走向系统化、规模化应用的关键窗口期。

（二）中国城市公共交通发展的阶段性特征与挑战

在中国城镇化进程从高速扩张转向高质量发展的宏观背景下，城市公共交通作为城市运行的主动脉和民生福祉的重要载体，其发展逻辑已发生根本性转变。过去数十年以大规模、高速度网络扩张为特征的增量建设阶段正逐步让位于存量优化、效能提升与服务品质重塑并重的内涵式发展阶段。一方面，以轨道交通为骨架、常规公交为主体、慢行交通为延伸的多层次、一体化公共交通体系骨架已在多数大中型城市基本形成，公交都市建设的阶段性目标初步达成。另一方面，发展不平衡不充分的问题依然突出：客流吸引力面临私人小汽车与新型个性化出行方式的激烈竞争，常规公交客流呈现普遍性下滑趋势；不同交通方式间的物理衔接与信息互通仍存在壁垒，出行链的连续性与便捷性有待提升；运营主体的财务可持续性面临严峻挑战，对政府补贴的依赖程度较高；既有基础设施的智能化改造与更新滞后于技术发展步伐。更为深层的挑战在于，如何在新一代信息技术重塑出行生态的背景下，重新锚定公共交通的公共品属性与市场化运作的边界，构建既能保障社会公平正义，又能激发内生发展动力的新型治理体系。

（三）报告期内的核心命题与发展愿景

面向2026至2028年，中国城市公共交通发展的核心命题可概括为融合、智治与可持续。融合，意味着超越简单的线网衔接，走向深度的体制融合、数据融合与服务融合，实现物理空间、信息空间与社会空间的高度协同。智治，要求利用数字孪生、人工智能大模型等技术，构建对公共交通系统全要素、全流程的精准感知、智能分析与自适应调控能力，推动决策模式从经验判断向数据驱动的范式跃迁。可持续，则聚焦于经济、社会、环境三重底线的统一，探索多元化的价值捕获与商业模式创新，提升系统的财务韧性与资源利用效率，同时确保公共交通作为基本公共服务能够公平、可及地惠及全体市民。本报告期的总体愿景，是初步构建一个以人为中心、数据驱动、绿色高效、安全韧性且具有持续进化能力的现代化城市公共交通体系，使其真正成为引领城市空间结构优化、推动生活方式绿色转型、提升城市综合竞争力的关键基础设施。

二、技术演进与业态创新：迈向深度智能与虚实共生

（一）数字底座：基于云-网-边-端的泛在感知与计算体系

未来三年，公共交通系统的数字底座将完成从局部部署到全域覆盖的跨越。依托城市级物联网与新一代通信网络，车载智能终端、路侧感知单元、场站监控设备与用户移动终端将构成一个泛在的感知神经网络，实现对车辆运行状态、基础设施健康度、客流时空分布、环境指标乃至个体出行链特征的毫秒级实时数据采集。云计算的中心化处理能力与边缘计算的本地化低延迟响应将实现高效协同。在公交场站、重要路口部署的边缘计算节点，可承担局部信号优先控制、车辆编队调度、异常事件即时预警等任务，极大减轻中心云平台的负载与通信压力。基于容器化与微服务架构的云原生平台，将支撑各类业务应用的敏捷开发与弹性部署。更为关键的是，城市信息模型平台将与公共交通数字底座深度融合，将动态的交通流数据与静态的建筑、道路、土地利用信息相关联，构建起可计算、可推演、可干预的城市公共交通数字孪生基座。

（二）智能驱动：公共交通垂直领域大模型的应用突破

通用大模型向垂直行业的深度渗透，将为公共交通的智能化水平带来质的飞跃。2026至2028年间，我们将见证专门面向公共交通运营管理与出行服务的行业大模型进入实用阶段。此类模型将基于海量的历史运营数据、路网结构数据、交通事件文本、乘客咨询记录等多源异构数据进行预训练与精调，形成对复杂交通场景的深刻理解与生成能力。其应用将贯穿多个层面：在宏观决策层面，模型可辅助进行线网优化方案的仿真推演与客流效果预测，自动生成多套比选方案并评估其社会经济影响；在中观调度层面，模型可实时感知全网的运行态势，识别潜在的拥堵节点与运力失衡区域，并生成动态调度的策略建议；在微观交互层面，模型可作为智能客服的核心引擎，以自然语言与乘客进行多轮对话，精准解答复杂问询、处理投诉建议，甚至提供个性化的出行规划服务。更重要的是，此类模型具备持续学习与进化能力，能够从新的数据与运营实践中不断自我完善。

（三）运载工具：新能源、自动驾驶与新型空间设计

运载工具的技术演进将围绕新能源、智能化与人性化三个维度展开。新能源技术方面，以固态电池、氢燃料电池为代表的新一代动力系统将逐步进入商业化示范阶段，显著提升车辆续航里程、能量补给效率与全生命周期环保效益。车辆能源管理将与智能调度系统深度集成，实现基于运营计划的精细化能量规划与补给。自动驾驶技术的落地进程将呈现差异化路径。在封闭或半封闭的BRT专用道、园区微循环线路等场景下，高等级自动驾驶公交车辆将开展更大规模的商业化运营，有效降低驾驶员劳动强度，提升运行准点率与安全性。而在复杂的城市混合交通流中，辅助驾驶与编队行驶技术将率先普及，为驾驶员提供高级别的安全预警与操控辅助。车辆内部空间设计将突破传统布局，朝着模块化、场景化方向演进。通过可重构座椅、移动办公单元、无障碍设施等设计，同一辆车可灵活适配通勤高峰、平峰休闲、夜间物流等多种运营模式，提升资产利用效率。车辆本身亦将成为移动的智能终端与城市服务载体，与沿线商业、文化设施实现信息互动与服务联动。

（四）出行服务：MaaS体系的成熟化与个性化跃迁

出行即服务理念将从概念普及进入深度运营与价值创造阶段。统一、开放的城市出行数据接口标准将基本建立，打破不同交通方式间的信息孤岛。超级MaaS平台将不仅整合公交、地铁、共享单车、网约车等常规选项，更将进一步接入实时停车位信息、共享汽车、定制公交、甚至是市内水路交通等长尾资源，实现全出行链路的无缝规划与一站式支付。基于用户画像、历史行为与实时情境的个性化推荐引擎将成为平台的核心竞争力。平台能够预判用户的出行意图，主动推送包含出行时间、组合方式、预估成本、碳减排量在内的最优方案。票制票价体系将更加灵活多元，除传统的单次票、周期票外，将涌现出基于里程、基于服务等级、基于出行时间窗的动态定价套餐，以及与企业、社区的集团用户套餐。会员积分体系将与碳普惠机制深度绑定，将乘客的低碳出行行为量化为可兑换商品、服务乃至公共资源的碳积分，形成正向反馈的激励闭环，真正将绿色出行意愿转化为持续的市场化行为。

三、线网规划与运营优化：从静态架构到动态响应

（一）客流预测范式革新：基于多源数据的可计算模型

传统的基于抽样调查和宏观模型的客流预测方法，将逐步被基于海量时空轨迹数据、手机信令数据、智能卡数据、移动互联网位置服务数据的新一代可计算模型所取代。这类模型能够以更高的时空分辨率，更精准地刻画城市人口的居住、就业、休闲等活动的真实分布及其动态变化，揭示出行需求的深层结构与潜在规律。模型将不再仅仅是预测总量，而是能够模拟不同场景下（如大型活动、极端天气、新线开通）客流的实时生成、分布与演化过程。更重要的是，模型将具备因果推断能力，能够评估具体政策干预（如票价调整、专用道设置）对客流分布、出行方式选择乃至土地利用变化的边际影响，为规划决策提供更为坚实的科学依据。机器学习，特别是时空图神经网络等先进算法，将在捕捉复杂非线性关系和时空依赖方面发挥核心作用，持续提升预测的准确性与稳健性。

（二）线网布局优化：多模态网络的一体化协同设计

线网规划的理念将从各方式独立规划转向多模态网络的一体化协同设计，追求系统整体效能的最大化。轨道交通将作为城市发展的骨架，其线位和站点设置将更加紧密地与城市更新、土地开发相耦合，强化TOD模式的综合效益。常规公交网络的定位将发生战略调整，从追求与轨道交通平行竞争的普适性覆盖，转向更加精准的功能补强：一是作为轨道交通的喂给与接驳系统，通过优化线路走向、缩短换乘距离、提高发车频率，扩大轨道交通的服务腹地；二是深入城市次干道与支路网络，填补轨道交通的服务空白区域，提供中短距离的出行服务；三是开设定制公交、社区微循环线路、高峰通勤快线等弹性服务，满足多元化、个性化的出行需求。共享单车与慢行系统将作为公共交通的首末一公里解决方案，其停放设施、骑行路权将与公交站点、轨道出入口进行一体化规划与建设。整个线网体系将形成一个功能清晰、层次分明、衔接顺畅的有机整体。

（三）动态调度与运力配置：从计划驱动到需求响应

运营调度模式将迎来根本性变革。传统的基于固定时刻表的计划性调度，将与基于实时需求的动态响应式调度深度融合。对于客流走廊、高峰时段等需求模式相对稳定的线路，将采用高频率的固定时刻表，辅以基于实时路况的绿波车速引导与到站时间精准预测。对于低密度、非高峰时段或客流方向不均衡的区域，需求响应式公交将成为主流。乘客通过手机应用或电话提出出行需求，系统后台的智能算法将实时汇聚、匹配需求，动态规划车辆路径、停靠站点与时刻表，实现拼车式的集约化服务。这种模式模糊了传统公交与网约车的边界，能够在保障一定服务水准的前提下，有效提升低需求区域的运营效率与资源利用率。运力配置决策将从基于历史经验的静态配车，转向基于实时预测的动态优化。系统能够预判未来数小时内的客流需求与运力供给状况，提前制定车辆、人员的梯次使用计划，并在运营过程中根据实际偏差进行实时调整，实现运力资源与出行需求的动态精准适配。

（四）换乘衔接体系：零距离体验的工程化实现

换乘体验的优劣，直接决定了公共交通整体出行的竞争力。未来三年，换乘衔接的优化将从理念倡导走向精细化的工程化实现。在物理空间上，新建的综合交通枢纽和换乘站点将严格执行零距离换乘的设计标准，通过立体化的步行系统、同台换乘设计、风雨连廊等设施，最大限度地缩短换乘步行距离。既有站点的改造将聚焦于打通微循环堵点，优化换乘流线，增设自动人行道、垂直电梯等无障碍设施。在运行衔接上，基于实时数据共享的协同调度将成为常态。轨道交通的到站信息将实时传递给接驳公交线路，公交发车时间可根据即将到站的轨道列车载客量进行动态微调，实现运力匹配与等待时间最小化。票务系统的物理与逻辑壁垒将被彻底打破，实现一次扫码、全程通乘。乘客通过单一账户、单一凭证即可完成涵盖轨道、公交、单车等多种方式的全出行链支付，后台系统自动完成清分结算，彻底消除换乘购票的繁琐环节。

四、绿色转型与可持续发展：构建全生命周期低碳范式

（一）能源结构优化与智慧能源管理

公共交通系统的绿色转型，首先体现在能源消耗端的结构性优化。新能源车辆的推广将从车辆本身的替代，扩展到车-站-网深度融合的智慧能源生态系统。公交场站、车辆段将大规模部署分布式光伏发电设施，结合储能系统，形成局域微电网，为新能源公交车提供绿色电力。依托虚拟电厂技术，海量的公交车辆动力电池将作为一个巨大的、可移动的储能资源，参与电网的需求侧响应与调峰辅助服务。在电价低谷时段充电，在高峰时段向电网反向送电，不仅能够降低运营成本，更能为城市电网的稳定运行做出贡献，探索出公共交通参与城市能源互济的全新商业模式。车辆能源补给方式将呈现多元化与智能化。大功率直流快充、无线充电、顶端取电、氢燃料加注等多种方式将根据线路特点、车辆类型和运营强度进行最优配置。智能调度系统将根据电价波动、车辆剩余电量、线路能耗需求等因素，自动规划每辆车的能源补给计划与路径。

（二）全生命周期碳足迹核算与碳资产管理

面向碳中和的远期目标，建立覆盖公共交通基础设施建设和运营全过程的碳足迹核算体系势在必行。这要求从车辆生产、建筑材料、能源消耗、日常运维到最终报废回收的每一个环节，进行精确的碳排放计量与追踪。依托物联网技术，可实现车辆能耗、场站用电、照明空调等各类能耗数据的实时采集与在线监测。基于此，可以构建公共交通系统的碳排放在线监测与管理平台，实现对系统碳强度、碳排放总量的动态可视化呈现。碳核算的意义不仅在于摸清家底，更在于将碳排放作为一种可量化、可管理、可交易的资产进行经营。公共交通运营企业可以将其通过优化调度、提升满载率、使用清洁能源等方式产生的碳减排量，按照国家核证自愿减排量机制进行开发，并参与全国或地方碳市场的交易。碳资产的管理与运营将成为公交企业一项重要的新兴业务，将节能减排工作的成效直接转化为经济收益，形成绿色发展的内生激励。

（三）资源循环利用与基础设施绿色化

可持续发展理念将贯穿公共交通基础设施的全生命周期。在车辆制造环节，将优先采用可回收、可再生的环保材料，推行易拆解、易回收的模块化设计。建立完善的废旧动力电池回收与梯次利用体系，退役的动力电池经检测、重组后，可作为储能单元在公交场站继续服役，实现资源价值的最大化利用。对于报废车辆的车身、轮胎、电子元器件等，建立规范的回收渠道，提高资源综合回收利用率。在公交场站、枢纽等基础设施的建设与改造中，全面推行绿色建筑标准。广泛应用节能照明、高效暖通、雨水回收、立体绿化等技术，降低基础设施自身的能耗与环境负荷。鼓励采用装配式建筑、绿色建材等低碳建造方式，减少建设过程中的碳排放与环境污染。通过上述举措，使公共交通系统不仅在运营中是绿色低碳的，其本身的物质载体也符合循环经济与生态友好的要求。

（四）财政补贴机制改革与多元价值捕获

公共交通的可持续发展，离不开财务模式的根本性重塑。传统的以弥补运营亏损为核心的财政补贴机制，亟需向激励绩效提升、引导绿色发展、支撑战略目标的导向性补贴体系转型。补贴资金的拨付应与运营服务质量（如准点率、乘客满意度）、客流吸引效果、安全保障水平、碳减排成效等关键绩效指标紧密挂钩，倒逼运营企业降本增效、提升服务。更为重要的是，需要建立多元化的价值捕获与反哺机制，拓宽公共交通的资金来源。围绕轨道交通站点和公交干线沿线的土地综合开发，应通过协议出让、作价出资等方式，将土地增值收益部分定向用于公共交通的建设与运营补贴。探索开征交通影响费、低排放区收费等创新政策工具，将私人机动化出行产生的部分外部成本内部化，并专项用于支持公共交通发展。鼓励站点周边的商业、文化、公共服务设施与公共交通进行一体化开发与运营，通过物业出租、广告经营、数据服务、商业配套等多种渠道，实现客流价值向商业价值的转化，增强公共交通系统的自我造血能力。

五、服务品质与用户体验：重塑以人为本的公共空间

（一）全龄友好与无障碍环境的深化建设

公共交通作为一项基础性的公共服务，其品质的首要衡量标准在于是否能够平等、包容地服务于所有社会成员，特别是老年人、残疾人、儿童、孕妇等行动不便或有特殊需求的群体。未来三年，无障碍环境的建设将从点状的设施配置，走向全出行链的系统化贯通。这意味着从家门到车门、从站台到车厢、从进站到出站的全过程，实现物理空间的无障碍通行、信息交互的无障碍获取、服务响应的无障碍沟通。所有新建及改建的公交站点、轨道出入口将严格执行无障碍设计规范，配置轮椅坡道、盲道、无障碍电梯、宽通道闸机等设施。新型公交车辆将配备低地板入口、轮椅区、语音报站与信息显示屏等标准配置。在信息服务层面，手机应用、网站、自助查询终端等均需符合无障碍设计标准，提供语音导读、大字模式、手语视频等人性化功能。更为重要的是，需建立面向特殊需求乘客的预约响应服务机制，提供从出行起点到终点的全程陪护或辅助服务，确保每一位市民都能有尊严地、独立地使用公共交通。

（二）信息服务的全域覆盖与情感化设计

乘客对公共交通信息服务的需求，已从基本的线路查询、到站时间预报，提升为对出行全程确定性、可控性和情感连接的更高期待。信息服务的覆盖范围将从站台、车厢延伸到出行前和出行后的全旅程。出行前，乘客能够通过多元渠道获取融合了实时路况、客流拥挤度、天气影响、个性化建议的全景式出行规划。出行中，通过车载信息系统、手机应用、站台诱导屏等媒介，实时获取车辆到站动态、预计行程时间、车厢拥挤度、换乘引导、沿途地标信息等。信息服务的内容将更加丰富与可视化，如利用增强现实技术在手机屏幕上叠加导航箭头和站点信息。更重要的是，信息服务将融入情感化设计的元素。智能客服能够以亲切、自然的语气与乘客交流，理解并回应其情绪需求。车站与车厢的环境氛围（如灯光、音乐、空气品质）可根据客流状态、时段进行智能调节，营造更加舒适、安心的出行环境。突发事件发生时，系统能够迅速向受影响乘客推送分级预警信息、疏散引导方案和替代出行路径，并提供必要的人文关怀。

（三）安全韧性与应急管理的体系化升级

安全是公共交通服务的生命线。面向未来，安全管理理念将从被动应对向主动预防、从单一要素向系统韧性转变。依托泛在感知网络与智能分析算法，构建全方位、立体化的主动安全预警体系。车辆运行状态监测系统可实时感知驾驶员疲劳驾驶、分心驾驶等危险行为，并及时发出预警；车载传感器可对车辆关键部件（如刹车、转向、电池）的健康状况进行在线诊断，提前发现潜在故障隐患；路侧感知单元可识别行人或非机动车的异常闯入，并向接近的公交车辆发出预警。场站与车厢内的智能视频监控系统，可自动识别人员异常集聚、物品遗留、打架斗殴等安全事件，并触发分级报警。在应急管理方面，需构建涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发情景的应急预案体系，并实现数字化、流程化管理。利用数字孪生平台，定期开展应急演练的模拟推演，检验预案的有效性并优化响应流程。突发事件发生时，系统能够自动启动相应预案，实现指挥中心、现场人员、相关联动单位（消防、医疗、交管）之间的高效协同与信息共享，最大程度降低事件损失，并快速恢复系统正常运行。

（四）公交文化营造与社会价值引领

公共交通不仅是运输工具，更是城市文化展示与传播的流动载体，是培育公民意识、凝聚社会共识的重要公共空间。未来三年，公交文化的营造将受到更多关注。鼓励将城市的历史文化元素、艺术创作、社区记忆融入车站、车辆的设计与装饰之中，打造一批具有辨识度和美感的网红站点和主题线路，使日常出行成为一种文化体验。通过车厢内的公益广告、信息发布、主题活动等方式，倡导文明出行、尊老爱幼、互助友爱的社会风尚，将公交车厢建设成流动的文明课堂。公共交通系统的运营和服务，本身就是城市治理水平和社会文明程度的一个缩影。司乘人员的专业素养与服务精神、乘客的规则意识与礼让行为，共同构成公交文化的重要组成部分。通过开展最美公交人、文明线路评选等社会活动，树立行业典范，提升职业荣誉感，引导公众对公共交通的价值认同与情感归属，将公共交通从单纯的出行选择，升华为市民共同珍视和守护的城市公共资产。

六、治理体系与政策保障：构建现代化协同治理新格局

（一）法律法规与标准规范的适应性革新

技术变革与业态创新对既有的法律法规体系提出了适应性挑战。面向2026至2028年，亟需加快相关法律法规的制修订工作，为自动驾驶公交的规模化应用、需求响应式服务的合法运营、个人出行数据的合规使用、碳资产的确认与交易等新兴领域提供明确的法律依据和规范指引。这包括在国家层面推动修订《道路交通安全法》等上位法，明确不同等级自动驾驶车辆的道路通行权、交通事故责任认定等核心问题。在地方层面，各地需结合本地实际，出台促进MaaS发展、规范定制公交、管理共享单车停放等地方法规或政府规章。标准规范的制定同样至关重要。需要加快制定和修订涵盖自动驾驶车辆技术、车路协同通信、数据接口与安全、MaaS平台功能、碳足迹核算方法、无障碍设施建设等全领域的系列标准，形成强制性标准与推荐性标准相结合、国家标准与团体标准相补充的层次分明、科学完善的标准体系，为行业的规范、有序、健康发展提供技术支撑。

（二）数据治理与隐私保护的平衡之道

数据是驱动未来公共交通系统高效运转的核心生产要素。如何在对海量数据进行充分挖掘利用的同时，切实保护个人隐私与数据安全，是治理体系必须回应的关键议题。需要建立权责清晰的数据确权与授权使用机制，明确公共交通数据（包括政府数据、企业数据、个人数据）的归属权、使用权、收益权。构建公益性数据共享与市场化数据流通相结合的制度框架。政府主导建设的公共交通基础设施、客流监测等基础数据，应在确保安全的前提下，以脱敏、开放的方式供社会公众、科研机构和企业使用，发挥其公共价值。涉及个人出行轨迹、支付信息等敏感数据，则必须在用户明确授权、最小必要原则和严格安全保障的前提下，用于提升服务和优化运营，严禁超范围采集与滥用。应推广应用隐私计算、联邦学习、差分隐私等技术，在不泄