教学材料行政管理学-第11章

一、行政法制的含义与特征在我国古代，法制主要是指与国家禁令相联系的法律制度，同时兼有“断狱”、制裁等含义。如《礼记·月令篇》中的“命有司、修法制”，《商君书》中的“民众而奸邪生，故立法制为度，以禁之”，以及韩非子所言的“明法制、去私怨”等都是在这一意义上使用的。明显可见，“法制”一词，古今用法不尽相同。当今法制是指统治阶级按照民主原则将国家事务制度化、法律化，并通过立法、执法和守法对国家进行管理所形成的法律秩序。基于此认识，作为社会主义法制建设必不可少的重要组成部分，行政法制是指行政主体在管理国家政治、经济和社会事务活动中，依照法定职权，为实现国家行政管理职能而进行的立法、执法及其实施监督的总称。其实质是维护统治阶级的民主制度，核心是依法行政。第一节行政法制概述下一页返回1.理解“行政法制”这一概念，应把握以下几点(1)行政法制是我国社会主义法制建设的重要组成部分，是宪法和有关法律规定行政工作的规范化、制度化和法制化。社会主义法制是行政法制的前提和基础，行政法制是社会主义法制的体现和保证。(2)行政法制既是指依法建立起来的行政机构设置、职能、权限、程序等静态的法律制度；又是指政府动态的法律活动，即行政立法、行政执法、行政执法监督、行政司法等职能活动。(3)行政法制包括“依法行政”和“以法行政”两层含义。前者是指行政机关在法律授权的前提下，行使行政权力、管理社会公共事务必须依据法律规定；后者是指行政机关具有法定权力，它制定的行政法规和规章要求行政管理相对人普遍遵守，并以国家强制力为保障。2.行政法制有如下特征(1)行政与法制相结合。行政法制工作既是行政工作的一部分，具有行政工作内容广泛、专业性强、注重效率的一般属性；第一节行政法制概述上一页下一页返回又是社会主义法制工作的一部分，具有法制工作的一般属性，维护和保证法的统一性、规范性、权威性和强制性。也就是说，行政法制工作既要保证行政机关在法律规定的范围内进行活动，又不能脱离行政工作实际、妨碍政府工作的开展，应做到行政与法制相结合。(2)集行政立法、行政执法和行政法律监督于一体。根据宪法规定，国务院有权制定行政法规；国务院部委、省级人民政府、省会市、经国务院批准的较大市人民政府有权制定规章。各级人民政府作为国家权力机关的执行机关又履行行政执法和对行政立法、行政执行实施监督的职责。行政立法、行政执法和对行政立法、行政执法的监督集政府法制工作于一体，有利于这几项工作的相互照应、相互作用、相互制约和相互促进。(3)执行性和创造性相统一。行政法制工作一方面是各级行政机关具体执行法律、法规和规章的工作；另一方面，又要在不与党、国家和人民利益相悖情况下，创造性地工作。第一节行政法制概述上一页下一页返回这一点，在转变政府职能、深化改革和发展社会主义市场经济的今天，显得尤为重要。执行性与创造性这两个方面是相辅相成、不可分割的。后者只有以前者为根据才能有效地进行，前者也只有通过后者才能实现。(4)稳定性与灵活性相补充。在社会主义初级阶段，客观上要求完备的法制与之同步，而改革开放的不断深入以及由此引起的社会关系的不稳定状态，又使法制不可能达到一种稳定的完备状态。这就要求行政法制工作要有极大的适时性与灵活性。同时，对于那些不完善的、不适用的或束缚现实各项事业发展的法规、规章，也要及时清理、修改和废除。我们所说的灵活性是指在相对稳定基础上的灵活，倘若朝令夕改，会使人无所适从，反而不利于执行与安定。(5)外部监督与内部监督相一致。目前，行政机关接受的监督，主要包括党的监督、权力机关监督、司法监督、群众监督、社会舆论监督和政府系统内部的监督。行政法制工作，就是将这些内外监督通过法定程序结合起来，发挥其综合功能。第一节行政法制概述上一页下一页返回(6)指导与协调并重。行政法制工作是一项专业性很强的工作。有行政立法权的各级人民政府制定的法规、规章，大量的是由这些政府机关的职能部门起草的。各级政府及其职能部门还履行着行政执法职责，而且越是下级政府及其职能部门，行政执法的任务就越艰巨、越繁重、越具体、越复杂。行政机关已成为社会生活中最活跃的法律主体，加之行政管理工作广泛、复杂、多变，目前机构设置不尽合理，有些管理职责、权限和程序不明确、不完善，某些工作又缺乏权威性。在这种情况下，加强对基层政府法制工作的业务指导和同有关方面的协调是非常必要的。二、行政法制的内容与任务行政法制工作主要包括两个方面的内容：一方面是政府如何运用法律手段管理国家行政事务，另一方面是政府如何运用法律手段规范自身的行为。两者互相依存、互相促进。总之，凡是政府根据宪法和法律规定应该管理的国家事务，凡是政府依照法律规定需要调整的法律关系，第一节行政法制概述上一页下一页返回凡是政府依法可以采取和应该运用的法律手段，都属于政府法制工作的范畴。行政法制工作的基本任务，就是使行政管理走上法制化的道路。行政法制工作力争实现的现阶段目标是：建立起完备的行政法规体系，使国家行政管理活动有法可依，提高行政执行水平，使行政活动规范化、制度化；完善法律监督机制，维护法制的统一和尊严。为此，行政法制工作的主要任务在现阶段体现为：从建设中国特色的社会主义实践出发，紧紧围绕发展社会主义民主和健全社会主义法制的总要求，积极而又稳定地立法，严肃认真地执行，切实加强对行政立法和行政执法活动的监督，进一步提高政府法制工作水平，在我国新的历史时期发挥更大的作用。从行政法制工作的行政立法、行政执法、行政法律监督和开展法制教育四个环节看，行政法制工作的职责是：为行政活动提供基本的规范和程序，保证国家政策和法律的贯彻实施；第一节行政法制概述上一页下一页返回依法处理行政争议和行政案件，宣传社会主义法律，提高公民的法律意识；当好政府和政府工作部门领导在法律事务方面的参谋和助手。三、行政法制的地位和作用现代国家行政管理者的重要工作之一，就是在总结经验教训的基础上，将解决同类性质问题的具体方法抽象成共同的行为准则，并且严格地加以实施。同时，只有行政机关工作有章可循，才能有效保证基本政策的连续性和稳定性。行政法制工作在整个社会主义法制建设和行政机关工作中占有十分重要的地位，起着不可缺少的作用，归纳起来如下。(一)行政法制是我国社会主义法制建设极其重要的组成部分社会主义法制包括立法、执法、司法、守法、法律监督和法制宣传等诸项内容。所有这些方面，都与行政法制有着密切关系。政府担负着相当繁重的行政立法任务。自1979年以来，在全国人大及其常务委员会制定的法律中，有2/3以上的草案是由国务院提出的；第一节行政法制概述上一页下一页返回在各省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规中，有95%以上的草案是由同级人民政府提出的。至于有行政立法权的各级人民政府为实施法律、法规而制定的行政规章更是数不胜数。由此可见，加强社会主义法制建设，离不开行政法制工作。行政机关作为国家权力机关的执行机关，其主要职能是执法。除了执行宪法和法律，制定行政法规和规章等抽象执法外，政府及其职能部门更担负了繁重的具体执法任务，如公安、工商、税务、城建、卫生等。与此同时，还建立了一整套的法律监督制度和执法监督机制，真正做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。随着社会主义民主和法制建设的进一步完善，人们的法制观念增强，“民告官”已不再是“大方夜谭”。因此，政府的行政应诉任务将愈加繁重。守法是行政机关进行国家、社会事务管理活动中最为基本的要求，而且政府部门要模范守法、率先垂范，维护社会主义法制的严肃性。第一节行政法制概述上一页下一页返回进行法制教育，不仅仅是行政司法部门的工作，而且是各级行政机关的一项义不容辞的责任和义务。只有提高全民的法律意识，才能增强守法的自觉性，才能保证法律实施。由上可见，社会主义法制建设的每一项内容都离不开行政法制，行政法制始终处于社会主义法制建设的第一线，是国家法制建设的重要体现和保证，占有举足轻重的地位。(二)行政法制是整个行政机关工作的基础各级政府及其部门，虽然职权、任务各不相同，但都与行政法制有直接关系。政府的每个部门，首先必须抓住以部门法为龙头的法规、规章的贯彻实施，做好了，就等于抓住了部门工作的部纲。正是从这个意义上说，行政法制是整个行政工作的基础。具体表现在：行政法制保证行政机构形成的规范化、制度化；保证行政机关自身监督的规范化、制度化；是转变政府职能、提高行政效能的重要途径。第一节行政法制概述上一页下一页返回(三)行政法制是改革开放的有力保证行政法制作为治国安邦的一种重要手段，在改革开放中发挥着保障作用。这是因为，实践已充分证明：从法律的稳定性来看，改革中发生的各种关系的变化和取得的成果，只有运用法律手段加以确认和调整，才可能避免引起行为偏差，消除不利因素，巩固改革成果。从法律的导向来看，在社会变革时期通过立法指导实践尤为重要。要根据党和国家的有关方针、政策，尽可能做到先立法后行为，或先在个别地方试点，取得经验再立法后铺开。(四)行政法制在建立和完善社会主义市场经济体制中具有推动和保障作用市场经济实质是一种法制经济，而行政法制则要为社会主义市场经济的建立、完善和健康运行创造良好的社会环境，提供必要的保证条件。①要运用行政法制来规范新的经济活动，如金融市场、证券市场、期货市场、保税区等都对政府管理规范和法制建设提出了更新、更高的要求；第一节行政法制概述上一页下一页返回②新的经济秩序需要行政法制来引导和约束；③行政法制要为宏观调控提供保证；④在新的利益格局下，保持社会稳定，也需要强化行政法制，在宪法的基础上，制定完备的市场经济法规体系；并保证在实际生活中得到严格的执行和遵守，克服市场自身的局限性和消极方面，以保持社会主义市场经济的健康发展和有效运行。四、实现行政管理法制化的理论依据(一)国家行政管理的性质决定，必须实现行政管理法制化法是国家意志的表现，体现人民的利益和意志，表达客观规律的要求，是一种重要的人的行为准则。法律是由国家强制力保障实施的，具有不可违背、不可侵犯的严肃性和权威性。一切破坏法制的行为都要受到谴责和制裁，一切遵守法律的行为都要得到保护。行政管理与法律有着内在的联系，政府的一系列体制、组织、管理程序与方法需要依法确立，政府需要借助法律来实施管理活动。第一节行政法制概述上一页下一页返回因此，行政管理本身的性质决定了必须符合法律管理的规律和特点：即要求一切行政机关都必须严格按照社会主义法律原则活动，要求国家行政管理必须有法可依，严格按照宪法、法律、行政管理法规办事。只有依法进行的管理才是合法的。合法的管理才具有法律效力，不合法的管理是无效的。非法、违法的行政管理行为是有损于国家和人民利益的，应承担法律责任，直至受到法律的制裁。依法行政是社会主义行政管理不可动摇的原则。(二)国家行政管理的科学化、效率化进程，要求实现行政管理法制化政府管理的科学化、效率化和法律化是相互依存、相互促进的，而这三者的结合又是行政管理现代化的主要内容。科学、高效行政管理的方法和技术有赖于制度化、规范化和法律化才能巩固下来，才能有效地、持久地、普遍地发挥作用。政府管理必须借助完备的法制来维持和巩固各种管理制度、管理权威和管理效能。第一节行政法制概述上一页下一页返回在过去很长一段时期，由于行政法制不健全，缺少必要的法律和规章制度，行政管理依靠首长意志，造成政府机构重叠臃肿，人浮于事，职权不清，责任不明，在工作中经常出现推诿扯皮，不负责任，公文旅行等现象。一些行政机关和工作人员只是片面地把上级领导的意图作为行政管理的依据，缺乏法制观念，使行政领域存在着“人治”大于“法治”，“一个将军一个令”、“人在政在，人去政息”、“政出多门”等弊端。事实告诉我们，要使政府工作科学化、效率化，就必须加强行政法制建设，用“法治”代替“人治”，实现行政管理法制化。(三)推动行政管理法制化，保障人民参加国家事务的管理是社会主义政权的本质体现加强行政法制建设，用行政法律和法规的形式明确规定人民参加国家管理的权利、义务、形式和方法，规定政府机关的哪些活动应向社会公开，哪些重大情况应让人民知道，哪些重要问题必须经人民讨论等，有利于促进社会主义民主建设，保障人民参加国家管理的权利，调动人民群众的积极性，做好国家的行政管理工作。第一节行政法制概述上一页下一页返回(四)规范政府职能，正确地领导社会主义现代化建设，更需要实现行政管理法制化政府作为我国社会主义现代化建设的领导机关，应当履行哪些职能，需要通过行政法制来规范。尤其是政府在领导经济建设过程中，政府的职能应当是宏观指导和控制，微观方面要由企业按照市场经济规律自主经营，政府不应做企业的婆婆和管家；而这些东西不能只停留在观念和思想层面，必须用法律和法规加以规范。另外，要保证政府实现管理职能，也需要运用法律手段，如果缺少了法制保障这一环，就无法有效地实现政府的管理职能。因此，加强行政法制建设，将科学管理的原理、原则和方法制度化、法律化，形成规范，才能持久地、普遍地发挥作用，使之具有法律的效力和普遍的约束力，保证社会主义现代化建设的顺利进行。第一节行政法制概述上一页返回一、行政立法对于何为行政立法，目前我国学术界对此有不同的理解，比较流行的观点有两种：一种是从立法的内容或从法律部门的角度来解释，即凡是国家机关依照法律规定的权限和程序制定有关国家行政管理工作的规范性文件的活动被称为“行政立法”，它是相对于“刑事立法”、“民事立法”等概念而言的；另一种是从制定规范性文件的机关的角度来解释，即指法定的国家行政机关为适应行政管理的需要，依据宪法、法律规定的权限和程序制定、修改和废止行政法规和规章的活动。从这一概念可见：①行政立法的主体是特定的国家行政机关和授权性行政主体，除此之外的任何机关、社会团体都不能成为行政立法的主体；②行政立法的客体，即行政法规和规章调整的对象，主要是与国家行政机关的管理活动有关的经济、社会、文化事务的问题；③行政立法必须依据法定职权或经授权；④行政立法的对象只能是行政法规和规章。第二节行政法制的基本环节下一页返回按照我国两级多层次立法体制，行政立法体制大体上也分为两级多层次，即中央一级，包括国务院依法享有的行政立法权限(制定行政法规)和国务院各部门依法享有的行政立法权限(制定部门行政规章)；地方一级，包括省、自治区、直辖市人民政府依法享有的行政立法权限，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府依法享有的行政立法权限(制定地方行政规章)。行政立法对于我国的行政法制化建设起着十分重要的作用，这主要表现在：行政立法有利于增加行政人员的责任感，明确各个职位的职责、职权范围，提高行政效率。行政管理活动需要有一套系统而完整的法律制度，有了法律制度，就可以有效地避免因一些人为因素改变行政活动的方向，制止随心所欲、反复无常的行为发生。通过行政立法，明确规定每一职位的责任和权力，规定行政人员的权利和义务，这样就会增强其责任感，从而使行政效率有较大的提高。第二节行政法制的基本环节上一页下一页返回行政立法能保障行政组织的建设。在我国历次的机构改革中，之所以出现机构减而复增，乱设临时机构的现象，其主要原因就是机构改革后没有及时地通过行政立法保障机构改革的成果，造成了机构增减的随意性。通过行政立法，就能有效克服机构建设的主观随意性，较好地保证机构的相对稳定性。当然，从动态的角度来看，行政机构必须随着社会经济、政治的发展变化而变化，随着政府职能的变化而变化。但是机构的变化是一件非常慎重的事，某一机构的变化，必然涉及机构与机构之间的关系的变化。因此，即使机构要变化，也应当遵守法定的程序。二、行政执法行政立法只是做到了有法可依。法规制定出来之后，就进入行政执法环节。行政执法实际上就是行政法规的执行，是指行政管理法规在行政管理各项活动及各个环节中实际而充分地发挥它的作用和功能，产生它的社会影响和社会效果。行政执法的主要形式有：第二节行政法制的基本环节上一页下一页返回公民、行政人员和国家机关对行政管理法规自觉尊重并严格、普遍地遵守。行政关系的参加者自愿服从行政管理法规的规定，遵照法规的要求行事，抑制法规所禁止的行为，履行法规所设定的义务。行政管理法规所规定和授予公民、行政人员、国家机关、企事业单位、社会团体及其他社会组织的各种权利在行政管理活动中得到实现。国家行政机关在行政管理活动中根据具体情况，合理地确定最适合于该种场合的现实有效的法规或采取相应的行政措施。人民法院依照法定管辖权限和受理案件的范围在审理部分行政案件的司法活动中，依据并适用行政管理法规对案件作出判决，对管理客体作强制性的处分，也同样是行政管理法规实施的重要组成部分。在行政执法过程中，特别强调依法行政问题。行政合法性问题主要包括实体合法和程序合法两方面。违反实体法和违反程序法都是对行政合法性的破坏。第二节行政法制的基本环节上一页下一页返回三、行政司法行政司法是指国家行政机关依照准司法程序受理和裁决在行政执法过程中发生的行政案件的一种法律制度。所谓准司法程序，是指这种程序具有司法程序的某些形式上的特征和原则，而实质上又不是司法程序，而是行政行为过程。行政司法的内容与行政司法的对象有关，但是两者并非一一对应的关系。行政司法只涉及部分行政争议和民事争议，为解决行政争议和民事争议，保障社会法律秩序的正常运行，法律赋予行政机关以调解、裁决和仲裁的职能，由此构成行政司法的基本内容，即行政调解、行政复议和行政仲裁。一般说来，行政复议适用于解决行政纠纷；行政仲裁适用于解决民事纠纷，行政调解适用于民事纠纷和部分行政争议。第二节行政法制的基本环节上一页返回一、行政管理法规的含义、特征与分类在现代社会，国家行政管理突出表现为一种法制管理，行政管理的法制化程度从一个重要的方面体现着一个国家的行政管理水平。行政管理法规是有关国家行政管理的法律规范文件的总称，即凡是由国家机关制定的、体现统治阶级意志的、以国家强制力来保证实施的、关于行政机关的组织与活动的行为规则的法律文件都属于行政管理法规。它随着国家的产生而产生，并且因国家性质的变化而变化的。它是统治阶级的意志在国家行政管理领域中的具体体现，是国家行政机关的一切行政行为所必须遵守的准则，在国家行政管理活动中发挥着重要的作用。(一)行政管理法规的特点各种类型国家的行政管理法规在内容和形式上具有以下共同的特征：第三节行政管理法规下一页返回(1)行政管理法规的首要特征是强制性。行政管理法规的各种规定，表明了国家行政机关作为国家职能担当者所拥有的权限，表示它以国家名义依法执行公务。所以行政管理法规带有强制性，要求无条件执行，对国家机关、企事业单位、社会团体和公民具有普遍的约束力。当行政管理相对人不履行义务时，行政机关可凭借国家权力予以强制。(2)管理性也是行政管理法规的一个重要特征。行政管理法规是国家用以经常地、直接地领导和组织社会生活的手段，其主要的功能是对纷繁复杂的社会公共事务进行管理。所以，与刑法的惩罚性、民法的平等性相比，它具有明显的组织管理特性。它对行政管理关系的调整基本上是主动和自觉地进行的，计划、协调、控制、指挥等管理职能在大多数的行政管理法规中都可以得到清楚地显现。(3)分散性是行政管理法规的另一个突出的特征。行政管理法规包含的法律规范种类多、数量大，而且内容复杂、表现形式多样。因此，一般难以制定系统完整的行政法典，而只能由各方面、各层次的行政法律、法规、规章等构成。第三节行政管理法规上一页下一页返回例如，有的是由一个总法规统帅一批层次不同的小法规，像行政组织法、国家公务员法等；有的则由一系列层级效力不同的法律、法规组成，像行政程序法等。(4)与分散性相连的是行政管理法规的广泛性和灵活性。国家行政管理活动的多样性和行政关系的复杂性，决定了行政管理法规的内容的广泛性。据不完全统计，新中国成立以来我国颁布的各种法律、法令中具有行政管理法规性质的法律文件约占80%，而且近些年来这一比例还在不断提高。另外，行政管理活动的广泛和复杂，又必然使行政管理法规较为灵活，而不像刑法和民法那样稳定。它需要随着国家政治、经济和社会生活的发展变化而不断变化，或修正完善，或废旧立新。在所有的法规中，行政管理法规的灵活性是最大的。(5)对行政管理法规执行中发生的争议，通常采用特殊的程序处理。在我国一般是先按行政程序处理，大多由采取该行政行为的行政机关或其上级机关做出裁定。不服行政裁决的，可以经当事人提起诉讼，由人民法院审理。第三节行政管理法规上一页下一页返回当然行政管理相对人也可以直接起诉到法院，通过司法程序解决。在国外，一些国家则是通过行政法院来审理行政纠纷。对违反行政管理法规者的处罚，通常采用行政制裁的方法。(二)行政管理法规的分类行政管理法规涉及面广、内容复杂，按照不同的标准，可以做不同的分类：1.根据制定机关和效力的不同，可以将行政管理法规分为中央的和地方的两大类中央的行政管理法规又可以分为：全国人大及其常委会制定的有关行政管理的法律规定；国务院根据宪法和法律制定的行政法规和发布的决定和命令等；国务院各部委在本部门的权限内发布的命令、指示和规章。中央的行政管理法规和效力及于全国或全国的某一部门，具有最普遍的法律效力。地方的行政管理法规主要有省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；第三节行政管理法规上一页下一页返回自治州、自治县人民代表大会制定的自治条例和单行条例；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章。地方行政管理法规的效力仅及于一定的行政地域范围。需要注意的是，不同层次的行政管理法规在效力上存在着严格的等级差别。这种差别主要表现在：权力机关的行政管理法规高于同级行政机关的行政管理法规；中央的、上级的行政管理法规高于地方的、下级的行政管理法规。处于从属地位的行政管理法规不得与处于上一级的行政管理法规相抵触。2.依据内容的不同，可以将行政管理法规分为行政组织法、行政行为法和行政程序法三个类别行政组织是国家行政管理的主体，它包括国家行政机关和行政工作人员两个部分。因此，行政组织法是关于行政机关和行政工作人员的法律规范的总称。第三节行政管理法规上一页下一页返回具体地说，行政组织法包括两部分：一是国家行政机关组织法，规定国家行政机关的组织原则、结构体制、职责权限、人员编制、机构的设立、变更和撤销程序等。例如，《中华人民共和国国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》就分别规定：国务院和各级人民政府实行首长负责制，国务院和省、自治区、直辖市、自治州和县、自治县、市、市辖区人民政府每届任期五年，县级以下的人民政府每届任期三年。国务院统一领导全国各级地方国家行政机关的工作，并规定了中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。二是关于国家行政工作人员的选拔、任免、权利、义务、考核、奖惩、待遇以及权利、义务等方面的规定。如我国《宪法》第三章第一节和第三节、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院任免行政人员办法》、《中华人民共和国公务员法》等法律、法规对各级行政领导的任职期限，任免机构和办法等做了规定。第三节行政管理法规上一页下一页返回行政行为法主要是对行政活动范围内国家行政机关、其他国家机关、企事业单位、社会团体和公民的权利和义务的规定。按照行政管理法规对行政管理所起的不同作用，行政行为法可分为：民政行政法，如选举、户籍等有关法规；经济行政法，如工、商、农、渔业等有关法规；财务行政法，如税收、审计等有关法规；教育行政法，如学校教育、社会教育和学术团体等有关法规；交通行政法，如航空、电讯和邮政等有关法规；外交行政法，如外交和侨务等有关法规；国防行政法，如兵役、军籍等有关法规；司法行政法，如监察、调解等有关法规以及人事行政法等。这些法规分别规定了相关行政管理部门在其管理活动中的权力和责任，以及一切机关、团体、公民个人在这些管理领域的权利和义务。它们构成了我国行政实体法的主要内容，是各级行政机关依法行政的基础。行政程序法是关于国家行政机关的行政行为方式、步骤以及实施这些方式、步骤的时间、顺序的法律规范的总和。第三节行政管理法规上一页下一页返回我国在不少的法律、法规中制定了有关行政程序的法律规范，但行政程序法律规范在整个行政法制体系中还是一个较为薄弱的环节。近些年，我国先后颁布了一些法律、法规规定了较为完整的行政程序，如《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等有关行政处罚程序、时效程序等，构建了我国行政程序法的基本框架。它们或者从事后救济的角度，或者从行政机关本身规范的角度，共同保障着国家行政机关有效地依法行政。但是，我国行政程序立法的现状仍不能令人满意，大部分行政行为缺乏完整的程序规则。在已有的行政程序中，有相当一部分程序法律规范只重视行政主体在程序上的权利，缺乏对行政相对方合法权益的保证，不少的行政程序规则没有规定行政主体在程序上违法的责任，行政程序法的法律效力也不明确。3.依据制定法规的目的和根据的不同，可以将行政管理法规分为执行性法规、补充性法规和自主性法规第三节行政管理法规上一页下一页返回执行性行政法规是指行政机关为执行法律或者上级行政机关颁布的行政法规而制定的法规，其法规名称通常叫做“实施细则”、“实施办法”等。例如，国家外汇管理总局颁布的《审批个人外汇申请实施细则》就是为贯彻执行中华人民共和国外汇管理暂行条例第十九条规定而制定的管理法规。执行性行政法规只能对法律或上级行政机关颁布的行政管理法规的实施做出具体的规定，而不能在原有规定以外随意增加新的内容，它所执行的法律或行政管理法规变更或被废止时，它也要随之相应地变更或被废止。补充性行政法规是指为了补充法律或其他行政法规未尽事项而制定的法规。它的制定是由于原法律或行政管理法规对于某些情况不能事先预见，或不宜详尽规定，而不得不由一定的国家行政机关在以后根据实际情况加以补充。这类法规的名称通常叫做“补充规定”、“补充细则”，如《关于劳动教养的补充规定》。制定补充性行政管理法规要由法律或行政管理法规的授权和明确规定才可进行。第三节行政管理法规上一页下一页返回自主性行政法规又称独立的行政管理法规。它是指国家行政机关为履行法律赋予自己的职权，对现有行政管理法规未作规定的事项加以规定。制定自主性的行政法规要有两个基本条件，一是要有法律的依据，不得与法律的精神相抵触；二是要符合制定机关的职权范围或有明确的授权。自主性行政法规在整个行政法规中所占的量最大。随着社会政治、经济、文化的不断发展，新的自主性行政管理法规还将不断涌现。此外，依据其他标准还可将行政管理法规分为部门性行政法规和专门性行政法规，禁止性行政法规和义务性行政法规等。行政管理法规的分类可以帮助我们认识各种行政管理的法律属性，并区别其相互关系，也有利于进一步了解行政管理法规的本质和作用。二、行政管理法规的制定和实施(一)行政管理法规的制定行政管理法规的制定是指主要由国家行政机关依法制定和发布的有关行政管理的规范性文件的行为。它是国家实施行政管理的主要手段之一。第三节行政管理法规上一页下一页返回1.行政管理法规在制定过程中主要遵循以下步骤提议和决定：行政管理法规制定可以由制定机关的负责人或成员提出，也可由下级机关或其他机关、组织提议，人民群众也可以向行政机关提出制定某种行政管理法规的建议，然后由有权制定该法规的机关召开会议审查研究，做出是否制定某种行政管理法规的决定。起草：有权制定某种行政管理法规的机关负责起草行政管理法规。该机关一般是委托所属的某一个或某几个工作部门来主持起草，并邀请有关专家和单位的代表参加讨论。协商：即在法规起草过程中和初稿拟成后，与有关部门协商，征得他们的同意。如经过协商还达不成协议，应当报请上级机关裁决。审核：法规定稿后，要送发布机关专门负责法规工作的部门(如国务院法制办)审核，审核主要包括：该法规是否符合党和国家的方针政策；是否符合宪法、法律以及上级行政机关的管理法规；法规内容是否具体、明确、适当和切实可行；第三节行政管理法规上一页下一页返回文字是否准确，逻辑是否清楚，名称是否统一；应当协商一致的问题是否已协商一致，以及其他程序是否齐全等。通过：行政管理法规在起草和审核完成后，通常要交发布机关的正式会议通过。如国务院发布的决定、命令和行政法规，一般要提交国务院全体会议或常务会议通过。签署：行政管理法规经一定会议讨论通过后，即交行政领导者签署。如国务院发布的决定、命令和行政法规由总理签署。审批：凡比较重要的行政管理法规在通过和签署后还必须报请上级机关审批，一般的行政管理法规则报上级机关备案。公布：行政管理法规经过规定的会议讨论通过，并经行政领导的签署后便公布生效，公布一般是由政府发布公报，也可通过电台广播或在报刊发布。第三节行政管理法规上一页下一页返回2.在制定行政管理法规时，应当注意和遵守以下基本原则要遵守宪法和法律。宪法和法律是行政立法的基本依据，凡违反宪法和法律的行政管理法规都是无效的。同时，要依照国家规定的权限和法律程序进行。由于行政管理法规重要程度及作用范围不同，行政管理法规的制度权限应有严格的划分。如国务院有权制定行政法规；国务院所属各部委在本部门的权限范围内可依法发布命令、指示和规章等。制定行政管理法规还要遵守一定的制度，履行一定的手续。不依法定权限和程序制定的行政管理法规是无效的。要符合国情和行政管理的实际。只有认真总结经验，深入调查研究，做好法规可行性和实施后果的预测分析，借鉴外国行政立法的合理因素，针对我国行政管理的性质、内容和现状，才能制定出切实可行的行政管理法规。反对那种脱离实际、闭门造车和生搬硬套外国法律的做法。同时，要坚持民主原则，集思广益，听取广大群众的意见，收集国内外有关资料，征求各方专家和有关机关团体的意见，采取试行或暂行的办法，通过多次反馈、反复修改后公布实施。第三节行政管理法规上一页下一页返回要保持行政管理法规的系统性、稳定性和连续性。国家的现代行政管理都具有系统性，行政管理法规也应该与此相适应。行政管理法规应当种类齐全、协调配套、形成系统。法规一经公布，就应当具有相对的稳定性，不能朝令夕改，变化无常。制定法规，要承上启下，前后照应，保持法规的连续性，不能前后矛盾。行政管理法规的系统性关系到它能否全面地完成行政管理的任务，它的连续性和稳定性是它的权威性的基础。提高立法技术。法规的语言表述应简洁明确、明自易懂、条理分明、逻辑清晰，切勿表述含糊混乱、自相矛盾。要按照法规的内容、等级、发布机关和作用范围等标准进行分类汇编，并统一它们的名称，在使用中统一化、标准化。行政管理法规的修改是指在不改变原法规的基本原则、基本精神和结构的情况下，对某些条款加以改动。如果经修改后，原法规的基本原则、基本精神和结构已改变，或原条款一半以上做了修改，那就不是修改，而应该按照一定的程序重新制定。第三节行政管理法规上一页下一页返回引起修改的主要原因有：社会政治经济情况的发展变化，行政管理法规的部分内容需要增加、减少或改变；有关的法律、政策已经修改，导致相关的行政管理法规也要做部分修改；现有行政管理法规与有关法律、法规矛盾等。行政管理法规的撤销是指由于法规在制定时就包含有违法或不适当的因素，而由权力机关或上级行政机关将其撤销。有权撤销行政管理法规的机关根据有关机关、团体、组织或个人对法规提出的异议，对其加以审查，如确定该法规确实违法和不适当，即做出撤销决定，并以适当的形式公布。撤销的根据是宪法第67条、第89条，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第7条、第8条、第35条。上述条款规定：“同宪法、法律相抵触”和“不适当”的行政管理法规将被撤销。“不适当”的情况是指：法规的内容违法，包括违反宪法、法律和上级行政机关的行政管理法规，法规据以制定的根据违法；制定法规的机关不合法；超越权限制定法规；违反法规制定的程序；法规的形式不合要求。对不具备某种法定形式的法规可以责令发布机关自行改正。第三节行政管理法规上一页下一页返回(二)行政管理法规的实施1.行政管理法规实施的形式行政管理法规的实施能使行政管理法规在国家行政管理的各项活动及各个环节中确实充分地发挥应有的作用和功能，产生应有的社会影响和社会效果。行政管理法规的实施一般有以下几种形式：(1)自觉执行。公民、行政人员和国家机关对行政管理法规自觉尊重并严格、普遍地遵守，行政关系的参加者自愿服从行政管理法规的规定，遵照法规的要求行事，抑制法规所禁止的行为，履行法规所规定的义务。(2)授权执行。行政管理法规所规定和授予公民、行政人员、国家机关、企事业单位、社会团体及其他社会组织的各种权力在行政管理活动中得到实现。比如，行政人员在管理过程中自觉地行使了法规所授予的某种权力。第三节行政管理法规上一页下一页返回(3)理解执行。国家行政机关在行政管理活动中根据具体情况，通过一系列具体措施，对行政管理法规加以正确的理解和解释，并及时、合法、切实地执行。在执行过程中，行政机关应合理地确定最适合于该种场合的现实有效的法规。(4)强制执行。人民法院依法定管辖权限和范围在审理部分行政案件的司法活动中，依据并适用行政管理法规对案件作出判决，对管理客体做强制的处分，也同样是行政管理法规实施的一种形式。2.行政管理法规的效力行政管理法规的效力是保证它有效实施的前提。其效力是指以国家强制力为后盾的约束力，一般是指法规在什么时候、对什么人、在什么地方具有约束力。在此，主要从三方面来分析行政管理法规的效力：(1)时间效力。时间效力是指行政管理法规何时生效及何时失效大多数行政管理法规的生效时日是由法规本身明确规定的，一般有五种情况：一是明文规定自公布之日起生效；第三节行政管理法规上一页下一页返回二是另行规定生效日期的；三是规定以另一法律规范的生效日期为生效日期；四是规定生效日期另由法律规定；五是生效起始期末作明文规定的，一般可理解为自公布之日起施行。行政管理法规的失效时间一般有三种情况：一是新法废除旧法，就是说，新法产生后，旧法自然失去效力；二是行政管理法规本身具有期限的规定；三是行政管理法规因规定的社会事实已消灭或法规的任务已完成而失效。(2)地域效力。行政管理法规的地域效力是指法规适用的地理范围，又称空间效力。行政法律规范的地域效力一般在法规中都有明确的规定。地域效力有三种情况：一是国务院和各部委发布的行政管理法规在全国范围内有效；二是地方各级行政机关发布的行政管理法规只能在相应的地域管辖范围内有效；三是某一行政管理法规的内容仅就某一地区的问题做出专门规定，这一行政管理法规只能在这一地区内有效。第三节行政管理法规上一页下一页返回(3)人员效力。一般法律的人员效力有属人主义和属地主义之分。行政管理法规也不例外。对于本国国籍人，无论在国内或国外，都有约束力。在一国内的外国籍人，除某些行政管理法规明文规定或按国际惯例不适用于外国籍人外，其余均有约束力，谁也不得妨碍或违反。有时，行政管理法规规定的内容只适用于部分公民。如《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》只适用于因年龄和身体原因不能坚持正常工作的干部。第三节行政管理法规上一页返回

行政管理法制化程度的高低，是衡量一个国家、地区行政管理水平的重要标志。我国要加快行政法制化进程，应主要做好以下几方面的工作：一、健全和完善行政管理法规建立完整有效的行政管理法规体系，做到有法可依，是贯彻依法行政的前提与基础。健全行政法规主要应做好以下几方面的工作：(一)加强对原有行政管理法规的整理和编纂工作新中国建立以来，国家制定和颁布了大量的行政管理法规，对数量众多的行政管理法规，必须依据变化了的现实情况，进行认真的、经常的分类整理、清理、鉴定和编纂。改革开放的实践产生了许多新问题、新事物，但在现实的行政管理活动中，行政管理法规与新问题、新事物不相适应，以及新旧法规彼此冲突的现象大量存在。因此，对原有法规做好整理工作，加强对行政管理法规的分类，对历年来制定的各项法规加以系统的审查研究，第四节加快我国行政法制化建设进程下一页返回根据不同情况进行整理编纂、修改补充、合并保留、废止更新，杜绝法规的零杂错乱和相互抵触的现象，对于保障公共行政工作有法可依，保障行政法规的系统性和有效性有着重要意义。(二)制定行政管理法规的基本原则制定新的行政管理法规，要严格遵循一定的原则和程序，力争做到完备、协调、适应改革开放的实践要求加快制定新的行政管理法规，用以调节不断更新的行政法律关系。但制定行政管理法规是一项原则性很强的活动，为保证质量，在制定行政管理法规时，要注意遵循以下基本原则：(1)要严格遵守宪法和法律。国家行政管理机关制定行政管理法规，无论在形式上、程序上，还是在内容上都不得与宪法和法律相抵触。(2)必须走群众路线，