土壤污染防治技术方案指引

附件3

土壤污染防治工作方案编制技术指南

2023年9月

目录

一、总体规定.......错误！未定义书签。

二、编制环节.......错误！未定义书签。

三、关键环节阐明..・错误！未定义书签。

（一）细化任务措施错误!未定义书签。

（二）实行分类管理错误!未定义书签。

（三）强化风险管控错误!未定义书签。

（四）鼓励政策创新错误!未定义书签。

四、工作方案框架.......................错误！未定义书签。

附1有关名词解释错误！未定义书签。

附2附表参照格式错误！未定义书签。

2023年5月，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（如下简称

《土十条》），规定地方各级人民政府于2023年终前分别制定并公布

土壤污染防治工作方案，重点明确到2023年的任务措施和工作目日勺。

为规范和指导各地工作方案编制工作，根据《土十条》，制定本指南。

本指南重要指导省级土壤污染防治工作方案日勺编制，市县级工

作方案可以参照本指南编制。

一、总体规定

土壤污染防治工作方案要按照防止为主、保护优先、风险管控

的总体思绪，分解贯彻《土十条》各项任务规定，重点明确本行政

区域内土壤环境质量调查、监测网络和监管能力建设、法规原则体

系建设等基础性工作规定，农用地（重点是耕地）和建设用地（重

点是污染地块）等不同样用地土壤环境风险管控规定，未污染土壤

保护、污染源监管、污染治理与修复等全过程管理规定，以及科技

支撑、治理体系、评估考核等保障措施。

省级人民政府负责组织编制省级土壤污染防治工作方案，统一

布署、明确规定、贯彻责任，自上而下和自下而上相结合，确定分

区域、分年度目的和任务，统筹安排部门和地方任务分工。市县级

土壤污染防治工作方案应与省级工作方案相衔接，以风险管控和保

护优先为主线，采用综合措施处理土壤环境问题，有关市县要制定

实行受污染耕地安全运用、重度污染耕地环境风险管控等方案。

一是扎实基础、有限目的。与大气取水污染相比，土壤污染具

有隐蔽性，防治工作起步较晚、基础微弱。“十三五”期间，重点要

在开展调查、摸清底数，推进立法、完善原则，明确责任、强化监

管等方面提出工作规定，扎实推进土壤环境管理工作。紧紧围绕重

点任务，设定有限目的指标，保证通过努力可以按期实现。

二是问题导向、突出重点。针对当地区目前损害群众健康日勺突

出土壤环境问题，结合实际状况，以农用地和建设用地为重点，明

确监管的重点污染物、行业和区域，对耕地和污染地块提出管控规

定，保障农产品质量和人居环境安全。

三是分类管控、综合施策。提高土壤环境管理的针对性和有效

性，按用地类型、污染程度等，提出分类管控措施。对农用地按照

污染程度实行分类管理，对建设用地按不同样用途实行准入管理，

对未运用地重点提出污染防止措施。在诺细举措上，综合采使用方

法律、行政、经济、技术等手段和措施。既严控新增污染，也要逐

渐减少已经有污染。

四是上下结合、任务落地。因地制宜，细化各项任务措施日勺详

细规定和进度安排，将土壤污染防治目日勺逐层分解，将任务贯彻到

详细部门、下一级人民政府和有关企业。各项任务清单要明确详细,

必要时可以表格或专栏等方式体现。

五是部门联动、多方参与。工作方案中有关任务分工要与《土

十条》有关任务分工做好衔接。各级环境保护部门牵头组织方案编

制工作，充足听取各方面意见，发挥好统筹、协调作用。加强部门

配合，各有关部门按照职责分工，提出和完善工作方案有关内容。

二、编制环节

针对本省份土壤污染防治工作存在的重要问题，面向需求，明

确差距，提出工作目日勺和任务措施，合理安排工作进度，加大部门

协调力度，集中各方资源编制方案。

一是梳理《土十条》规定，确定目的指标。梳理《土十条》对

当地区土壤污染防治工作日勺规定，根据近年来当地区土壤环境有关

调查成果，综合考虑保障农产品质量安全、人居环境健康等需求，

确定当地区土壤污染防治的总体规定、工作目日勺和重要指标。

二是针对重要问题，细化任务措施。根据《土十条》各项任务

措施和有关规定，针对当地区存在的重要土壤环境问题，重点细化

土壤污染状况详查、土壤环境质量监测网络和监管能力建设、地方

性法规原则制修订、农用地分类管理、建设用地准入管理、污染源

监管、土壤污染治理与修复、土壤环境管理体制机制等方面的任务

措施。

三是因地制宜，确定工作重点。重点监测污染物包括镉、汞、

碑、铅、辂等重金属和多环芳烧、石油烂等有机污染物，重点监管

行业包括有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、

化工、焦化、电镀、制革等，重点区域为产粮（油）大县、地级以

上都市建成区等。各地区在编制方案时，需要在开展土壤环境质量

评价、污染来源分析等基础上，结合当地实际，确定重点污染物、

重点行业、重点区域，明确工作目的、防治措施、完毕时限等。

四是做好目的任务分解，合理安排工作进度。根据《土十条》

提出的目日勺任务，结合当地区既有工作基础和财力条件，把目日勺任

务分解到有关行政单元和责任部门，合理安排各项任务推进时序，

明确年度实行计划。

五是完善政策措施，建立协调机制。各地按照国家有关布署和

出台的政策措施，制定土壤污染防治资金筹措和地方财政支持政策,

根据当地实际研究制定鼓励有关企业参与土壤污染防治，以及扶持

有机肥生产、废弃农膜综合运用、农药包装废弃物回收处理等企业

的详细措施。地方各级人民政府应抓紧建立本行政区土壤污染防治

工作协调机制。

三、关键环节阐明

（一）细化任务措施

一是明确实行范围。《土十条》提出了各项任务措施实行范围的总

体定性规定，各地需根据国家统一工作布署，确定有关任务在本行政

区实行的详细范围（地市级、县级行政区等）。这些区域包括但不限于:

环境监管执法重点区域；制定农用地土壤环境保护方案的产粮（油）

大县名单；制定受污染农用地土壤环境风险管控方案的县（市、区）

名单；开展污水和污泥、废气和废渣协同治理试点的地市；开展农药

包装废弃物回收处理试点的县（市、区）；国家土壤污染综合防治先行

区波及地市等。《土十条》明确详细实行范围的任务措施见表1。各地

可根据当地土壤污染防治工作需要，明确自行开展的有关任务实行范

围，包括：沿海省份需开展岸线滩涂环境执法日勺县（市、区）名单;

地方推进日勺土壤污染综合防治先行区波及地市等。

表1《土十条》明确详细实行范围的任务措施

序号任务措施

1继续在湖南长株潭地区开展重金属污染耕地修复及农作物种植构造调整试点。

2自2023年起，在新疆生产建设兵团等地开展运用燃煤电厂脱硫石膏改良盐碱地试点。

自2023年起，内蒙古、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南、

3陕西、甘肃、新疆等省（区）矿产资源开发活动集中H勺区域，执行重点污染物尤其排放

限值。

自2023年起，在京津冀、长三角、珠三角等地区的部分都市.开展污水与污泥、废气与

4

废渣协同治理试点。

加强农药包装废弃物回收处理，自2023年起，在江苏、山东、河南、海南等省份选择

5

部分产粮（油）大县和蔬菜产业重点县开展试点。

到2023年，河北、辽宁、山东、河南、甘肃、新疆等农膜使用最较高省份力争实现废

6

弃农膜全面回收运用。

7制定土壤污染治理与修复规划，京津冀、长三角、珠三角地区要率先完毕。

在江西、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南等省份污染耕地集中区域优先组

8

织开展治理与修复。

二是规定贯彻到对象。各级地方人民政府应按照《土十条》及

当地区土壤污染防治需求，将详细任务措施贯彻到对象及责任主体。

这些对象包括但不限于：需要制修订的地方性法规、规章、原则、

技术规范；重点监测土壤中重金属和有机污染物种类，重点监管行

业类型、区域；开展专题环境执法日勺重点行业企业类型；严格控制

在优先保护类耕地集中区域新建的行业企业类型；严禁在居民区、

学校、医疗和养老机构等周围新建日勺行业企业类型；需开展治理与

修复的污染地块类型；土壤污染治理与修复技术应用试点项目等。

三是任务尽量量化。结合当地区土壤污染防治工作目的，提出

重要任务措施的量化规定。有关量化指标（见表2）要与国务院同各

省（区、市）人民政府签订的土壤污染防治目的责任书保持一致。

这些任务包括但不限于：每年开展土壤环境监测技术人员、环境执

法人员培训的频次和接受培训的人次；轻度和中度污染耕地实现安

全运用的面积；重度污染耕地种植构造调整或退耕还林还草面积；

重点行业日勺重点重金属排放量下降比例；农药包装废弃物回收处理

体系覆盖县（市、区）日勺比例；规模化养殖场、养殖小区配套建设

废弃物处理设施比例；受污染耕地治理与修复面积；治理与修复污

染地块数量等。

表2各地需分解细化的量化指标

序号量化指标

1到2023年，受污染耕地安全运用率抵达90%左右，污染地块安全运用率抵达90与以上。

2到2023年，轻度和中度污染耕地实现安全运用的面积抵达4000万亩。

3到2023年，重度污染耕地种植构造调整或退耕还林还草面积力争抵达2023万亩。

42023年重点行业的重点重金属排放量要比2023年下降10%o

加强农药包装废克物回收处理，到2023年，推广到全国30和勺产粮（油）大县和所有

5

蔬菜产业重点县。

到2023年，全国重要农作物化肥、农药使用量实现零增长，运用率提高到40$以上，

6

测土配方施肥技术推广覆盖率提高到90%以上。

7到2023年，规模化养殖场、养殖小区配套建设废弃物处理设施比例抵达75%以上。

8到2023年，受污染耕地治理与修复面积抵达1000万亩。

9分批实行200个土壤污染治理与修复技术应用试点项目，2023年终前完毕。

102023年终前，启功6个土壤污染综合防治先行区建设。

四是时限分解到年度。《土十条》有明确时限规定日勺任务措施，

应细化年度目的。无时限规定的任务措施，应根据土壤污染防治需

求确定优先次序。有关任务量和时效难以精确把握的，可在年度实

行方案中明确。对于试点性的任务，要明确试点时间和对象范围。

（-）实行分类管理

一是对农用地实行分类管理。按照国家有关布署，以耕地为重

点（部分地区还包括园地、牧草地等农用地），按土壤污染程度对农

用地进行类别划分，分别提出对应管理措施。明确开展农用地土壤

环境质量类别划定日勺试点范围和完毕时限。

二是对建设用地实行准入管理。建立调查评估制度，明确推进

时序和调查评估范围。根据调查评估成果，明确建立污染地块名目

及其开发运用的负面清单日勺有关规定。对不符合对应规划用地土壤

环境质量规定的地块、暂不开发运用或现阶段不具有治理修复条件

的污染地块，分别提出管理规定。

三是对未运用地加强污染防止。以沙漠、滩涂、盐碱地、沼泽

地等未运用地为重点，明确开展定期巡查、环境执法等工作的详细

规定。拟开发为农用地的，规定有关县［市、区）人民政府要组织

开展土壤环境质量状况评估。不符合对应原则的，不得种植食用农

产品。对矿山、油田等矿产资源开采活动影响区域内的未运用地，

明确环境监管规定，发现土壤污染问题的，对有关企业提出风险管

控和污染治理规定。

（三）强化风险管控

一是开展土壤污染风险分析评价。以全国土壤污染状况调查数

据为基础，结合农业、国土等部门掌握的有关数据，以及近年来各

地开展日勺土壤环境例行监测数据，按照国家土壤环境有关原则和评

价技术规定，开展本行政区土壤环境质量现实状况评价。根据土壤

环境质量状况评价成果，结合污染源普查、环境记录等数据，开展

土壤污染风险源识别，明确本行政区耕地、工矿企业用地等重要用

地类型土壤污染问题和重要环境风险，为制定针对性、差异化土壤

污染风险管控对策提供根据。

二是实行受污染耕地风险管控。基于土壤污染风险分析评价成

果，结合农产品超标状况，提出受污染耕地风险管控详细任务，采

用农艺调控、替代种植、种植构造调整或退耕还林还草等措施，减

少农产品超标风险。明确安全运用类耕地集中的县（市、区）要制

定实行受污染耕地安全运用方案；对威胁地下水、饮用水水源安全

日勺，要制定环境风险管控方案。对受污染园地、牧草地、林地等，

各地可结合自身实际，提出风险管控详细规定。

三是强化工矿企业用地环境风险管控。以重点行业企业为重点,

针对规模以上在产企业和关闭搬迁污染地块分别提出风险管控规

定。各地需根据工矿企业分布和污染排放状况，确定土壤环境重点

监管企业名单，列入名单的企业每年自行对其用地进行土壤环境监

测，成果向社会公开；有关地方环境保护部门定期对重点监管企业

和工业园区周围开展监测。对企业内部管理、环境风险防控体系建

设、建设和运行污染治理设施等提出规定。对于暂不开发运用或现

阶段不具有治理修复条件日勺污染地块，要提出划定管控区域、设置

标识、公布公告、开展环境监测等规定；发现污染扩散日勺，明确有

关责任主体要及时采用污染物隔离、阻断等环境风险管控措施。

（四）鼓励政策创新

一是对《土十条》提出的土壤环境管理制度和政策创新规定，如研

究制定地方性土壤污染防治法规、原则，建立地块开发运用土壤环境质

量调查评估制度等波及地方事权的任务，工作方案要进行细化贯彻。

二是对探索尝试性日勺政策措施，如放开服务性监测市场、建立

环境保护“领跑者”制度、建设综合防治先行区、推进政府和社会

资本合作（PPP）模式、发行债券、对优先保护类耕地面积增长的县

（市、区）予以合适奖励、出台政策扶持有机肥生产和废弃农膜综

合运用等，工作方案中要明确提出在试点基础上逐渐推进的有关规

定。

四、工作方案框架

工作方案要符合地方实际、体现地方特色，不规定与《土十条》

框架和内容完全一致，原则上应包括如下内容：

一是总体规定和目的指标。根据当地区土壤环境现实状况和工

作基础，按照《土十条》总体布署和工作安排，确定各地土壤污染

防治的总体规定、工作目的和重要指标。

二是重要任务。《土十条》提出日勺目的任务是全国总体规定，各

地应根据自身实际，提出当地区的详细规定。各省份工作方案提出

日勺共性、常规性工作要尽量贯彻到市县和时段。地方各级工作方案

中的有关目的任务，要与上一级工作方案或《土十条》中有关任务

进行衔接。受污染耕地安全运用、重度污染耕地种植构造调整或退

耕还林还草、受污染耕地治理与修复等任务要详细量化，制定土壤

污染治理与修复规划、编制完毕土壤污染综合防治先行区建设方案、

制定并公布土壤污染防治工作方案等任务要明确完毕时限。

三是政策措施。围绕目的指标和重点任务，充足运用地方政府

各有关职能部门既有有关政策制度，提出研究制定运用社会力量开

展土壤环境监测和调查评估、推进受污染农用地安全运用、推进土

壤污染治理与修复产业发展等配套政策措施日勺详细规定。

四是实行保障。提出组织领导、部门协作、任务分解、目日勺考

核、宣传培训、公众参与等方面日勺保障措施。

五是附件。重要包括产粮（油）大县名单、蔬菜产业重点县名

单，非正规垃圾填埋场、大宗固体废物堆存场所、重点监管尾矿库

等清单，重点项目库，以及部门任务分工表等。

附1

有关名词解释

1.受污染耕地安全运用率

是指采用农艺调控、替代种植、种植构造调整或退耕还林还草

等安全运用措施的轻度、中度、重度超标耕地与所有轻微超标耕地

面积之和，占行政区受污染耕地面积的比例。

2.污染地块安全运用率

是指符合规划用途土壤环境质量原则时再开发运用污染地块数

量，占行政区所有再开发运用污染地块的比例。

3.土壤污染风险管控

对农用地而言，风险管控重要是指通过农艺调控、替代种植、

种植构造调整或退耕还林还草，以及划定特定农产品严禁生产区域

等措施，保障耕地安全运用，最大程度减少农产品超标风险；对威

胁地下水、饮用水水源安全日勺，制定和贯彻环境风险管控方案。对

建设用地而言，风险管控重要是指通过对污染地块设置标识，采用

隔离、阻断等措施，防止污染深入扩散；划定管控区域，限制人员

进入，防止土壤扰动；通过用途管制，规避直接开发带来的人体健

康等风险。

4.农艺调控

是指运用农艺措施对耕地土壤中污染物日勺生物有效性进行调

控，减少污染物从土壤向作物，尤其是向可食用部分日勺转移，从而

抵达对污染耕地土壤日勺安全运用。农艺调控措施重要包括低积累农

作物品种运用、土壤理化性状调整、水分合理管理、功能性肥料施

用等。

5.替代种植

是指为减少农产品超标风险，用品有较低农产品超标风险的作

物替代有较高农产品超标风险的作物的措施，如用重金属低积累水

稻品种替代重金属高积累水稻品种等。

6.种植构造调整

是指综合考虑农产品品种特性和土壤污染状况，在开展农艺调

控的同步，将食用农作物调整为非食用农作物或其他植物。

7,污染物尤其排放限值

是指根据环境俣护工作的规定，在国土开发密度已经较高、环

境承载能力开始减弱，或环境容量较小、生态环境脆弱，轻易发生

严重环境污染问题而需要采用尤其保护措施的地区，为严格控制企

业的污染排放行为，专门设置的排放限值。执行污染物尤其排放限

值的地区范围、时间，由国务院环境保护主管部门或省级人民政府

规定。

8.污染协同治理

是指从污染物产生、排放、处理全过程，实行水、大气、土壤

污染综合防治的治理模式，实现污水与污泥、废气与废渣等处理环

节日勺有效衔接，防止二次污染。

9.土壤污染综合防治先行区

是指为探索土康污染源头防止、风险管控、治理与修复、监管

能力建设等方面的有效措施，在土壤环境问题突出、群众反应强烈、

党中央国务院有关领导曾作出明确指示的具有经典代表性的区域，

以地市为单元建设的示范区。

附2

附表参照格式

表2-1产粮（油）大县名单参照格式

序号县（市、区）作物种类种植面积产量（吨/年）

1

2

…

表2-2蔬菜产业重点县名单参照格式

序号县（市、区）蔬菜种类种植面积产量（吨/年）

1

2

表2-3非正规垃圾填埋场名单参照格式

设计剩余

填埋场所在县设计使用已使用重要污染与否

序号规模库容

名称（市、区）年限年限问题封场

（吨）（吨）

1

2

•••

表2-4大宗固体废物堆存场所名单参照格式

堆存废物

固废堆设计剩余

序所在县名称及设计使已使用重要污与否

存场所规模容量

号市区存量用年限年限染问题封场

名称（吨）（吨）

（吨）

1

2

•••

表2-5重点监管尾矿库名单参照格式

堆存尾矿

与

序

设计剩余否

所在县名称及设计使已使用重要污