基于“最小单位”教育政策形塑的理论追溯、框架重构及其启示

/基于“最小单位”教育政策形塑的理论追溯、框架重构及其启示【摘要】国外教育政策执行研究在对权威工具主义线性政策分析的质疑中，在21世纪出现了新的转向，通过综合话语理论、阐释理论和话语制度主义理论对基于“最小单位”的教育政策形塑理论进行追溯，重构了“阐释话语行动”的教育政策形塑分析框架。遵循政策解构与建构的逻辑演进对框架进行解释：话语位于教育政策形塑逻辑中的中心位置，一面指向阐释，是执行主体政策阐释的重要方式；一面指向行动，是执行主体在政策阐释的基础上将政策文本转化为政策行动的重要基础。并通过对政策阐释所依托的意义脉络分析，探析阐释和行动的复杂影响因素，以此来完成对政策的解构。同时，话语通过和观念的互动，与政策及制度联系起来，明确了教育政策在实践场域中所经历的政策过程和制度阶段，以此完成对政策的建构。【关键词】政策阐释；政策话语；政策行动；教育政策；政策形塑

21世纪以来，国外教育政策执行研究受“后实证主义”思潮的影响，出现了“语言转向”“争辩转向”“议论转向”“议论—批评”“阐释分析”等新的研究视角。其中阐释理论不同于之前以组织理论为主的教育政策执行研究分析框架，将研究对象由之前的教育政策制定者、政府行政管理人员、学区负责人等转向了教育政策实践中的“最小单位”，即地方基层政策执行者(校长、学科负责人、教师等)，为教育政策执行研究提供了新的视角。英国著名教育政策研究学者斯蒂芬·鲍尔(StephenBall)认为，政策执行者与政策之间并非执行者执行政策的单向度关系。一方面，教育政策因为校长或教师有选择地执行政策而呈现出实际发生的形态，从某种意义上说，他们是教育政策的最终“制定者”；另一方面，政策也制造了他们，政策使他们成为在学校中的样子，政策使他们的身份得以清晰呈现。[1]基于“最小单位”的立场和其日常生活实践的教育政策执行研究不同于之前的教育政策研究思路，它将研究视角带回地方基层执行主体的真实的日常生活场景，是基于自然而然的行动逻辑，从他们的个人经历、专业知识及教育教学生活史等方面出发，来理解他们的日常行为及对某一项教育政策内容的意义建构，[2]他们在实践场域中形塑着相关教育政策，但就更为具体的情境来说，其如何影响、形塑甚至是改造正在执行的政策方案，还未取得实质性的进展。[3]因而亟需从理论层面建构基于“最小单位”的教育政策形塑分析框架，为从微观层面的教育政策实践分析提供必要的理论依据。 一、政策执行研究中对权威工具主义线性政策分析的质疑 传统观点认为教育政策执行失败的原因在于政策设计方面，解决办法也局限于重新设计政策的执行过程，以期望的结果重新调整政策目标。科尔巴奇(Colebatch)等将其称之为权威工具主义，政策的设计主要是为了解决某项具体的问题。从这个角度来看，政策制定对应于一个周期，根据这个周期，权威的个人或政策制定者识别出问题，并且找到解决问题的可能方法，在选择了最合理的行动方案后，决策者执行这一方案，对执行进行评估，如果问题未得到解决则需要重新设计策略，开展新的执行过程，这是一种线性政策执行理念。 通过传统的线性政策执行理念并不能捕捉到执行过程的复杂性，近些年许多学者开始质疑权威工具主义线性政策分析的观点，认为它只关注政策设计的正式层面，而不考虑当地环境对政策制定的影响，[4]梅格·马奎尔(MegMaguire)等人认为政策制定涉及解释和语境重构的创造性过程，也就是说，将文本转化为行动，将政策理念抽象成语境化实践。[5]詹姆斯·斯皮兰(JamesSpillane)、布莱恩·赖泽(BrianReiser)等人探讨了学校行动者对政策举措的理解如何影响政策的执行方式。[6]通过研究学校中的人如何理解政策信息及如何将政策信息转化为实践的方式，是研究教育政策举措如何在地方情境中转化的一种方法。希瑟·希尔(HeatherHill)对一些教师和学生如何利用传统的数学概念来理解加州新的数学课程改革的实证研究发现，教师和学生将新数学课程观念和旧的数学课程改革观念混合容易对新的改革引起误解，造成更多的混乱，从而阻碍新课改的实施。[7]辛西娅·科伯恩(CynthiaCoburn)的研究展示了一组教师如何利用他们自己的参考框架来理解教育政策，发现教师对政策的理解是一个特定的过程，从而导致特定的课堂实践。[8] 教育政策执行中的人、政策和情境是复杂交织的动态过程，不能用线性的方法简单看待，并非一旦启动政策，就能够按照预期执行。布丽奇特·斯密特(BrigitteSmit)指出，除非将教师视为教育体系的一部分，从其社会历史背景和主观现实来理解他们构建、过滤、调解和塑造教育实践，而不是将其视为被动地接受政策，否则依然难以解开政策执行的真正过程。[9]鲍尔等人认为，不同的人根据历史经验、价值观、目的和利益的不同对于政策的阐释也不尽相同，政策制定者没有办法控制政策文本在执行中的含义，因为部分政策文本在执行过程中将会被拒绝、挑选、忽略或者误解。[10]毫无疑问，政策的执行对学校行动者们在知识、技能和态度方面提出了若干要求，对政策的阐释是根据个人的、主观的参考框架创建的。 以往许多政策执行研究探讨如何将政策付诸实践，通常被视为使政策发挥作用的“自上而下”或“自下而上”的过程模式，这些研究将政策与执行之间相互割裂。事实上，政策过程是一个相对复杂的动态的非线性过程，[11]即便是定义最明确的政策项目在实施过程中也不可能与制定者的愿景完全一致。权威工具主义的线性政策分析并不能全面揭示政策由文本到行动的“黑箱”过程，因此受到了学者的质疑。 二、基于“最小单位”的教育政策执行研究的兴起 随着20世纪80年代社会科学中“阐释性转向”的流行，教育政策执行研究中开始出现阐释性的研究视角，它并不是否定权威工具主义的研究成果，而是基于其研究成果上的一种超越，转变了以组织或组织间关系等相关因素为主的教育政策执行研究，将研究对象聚焦在组织中的个人层面，特别是政策执行中的“最小单位”对于政策内容和目标的阐释方面，突破了仅仅将政策执行结果与政策目标进行对比从而判断政策执行是否成功并提出相应政策建议的局限。 阐释视角的政策执行研究以德沃拉·亚诺(DvoraYanow)和斯皮兰为代表。在对权威工具主义的批判声中，亚诺提出了阐释视角，斯皮兰对阐释视角又做了进一步的发展。 (一)德沃拉·亚诺政策执行研究的阐释视角 亚诺首先提出了政策执行的文化视角，然后又将其升华为阐释视角。她在1987年的《迈向政策执行研究的文化视角》(TowardaPolicyCultureApproachtoImplementation)一文中提出了以不同的方式去解释政策执行问题的文化视角，强调政策内容意义的阐释及其共享性、融洽性和冲突性，强调不同意义表达的互动以及对政策执行行为的不断重新阐释。这一视角试图对执行者的政策行为及意图作出与组织理论视角不同的理解和阐释：主要关注对政策意图的多重解释，并将发现和理解解释的多样性和表达性行为所隐藏的真实意见作为政策执行研究的主要任务。[12] 1993年，亚诺在《政策意义的传达：作为阐释和文本的执行》(TheCommunicationofPolicyMeanings：ImplementationasInterpretationandText)一文中将政策执行的文化维度升华为阐释理论，阐释理论突破了文化维度仅对政策意图多重解释的关注，将更广泛的社会行为的意义以及不同行动者对社会意义的阐释作为关注点，主要分析不同的执行者是如何阐释政策信息以及这些阐释是如何影响政策执行过程的。具体来说，执行者、执行机构人员或其他利益相关者可以对政策语言、立法意图或执行行动进行阐释，这些阐释可能彼此不同，也可能与政策制定者的意图不同，这些多重阐释可能促进或阻碍政策执行。[13] (二)詹姆士·斯皮兰对政策执行阐释视角的发展 2002年斯皮兰在《政策执行与认知：重构与重新定位执行研究》(PolicyImplementationandCognition：ReframingandRefocusingImplementationResearch)一文中基于阐释视角提出了认知分析框架，在研究政策执行者如何理解和阐释政策及如何进行政策意义的建构方面提供了详细的分析思路。斯皮兰认为，将政策执行失败看作是执行者能力缺乏或有意忽视政策的观点忽视了感知过程的复杂性，感知过程是非常活跃的阐释过程。他从认知学角度指出，人们通过利用他们先前的知识和经验来建构新的理解；[14]从社会心理学角度指出，感知过程受社会、文化背景的影响。[15]他还对地方基层政策执行者(学区领导、学区学科专家、校长、教师)如何阐释和执行《国家科学教育标准》，[16]对美国五个学区的地方基层政策执行者如何对数学教育改革政策进行阐释和执行[17]进行了深入的分析。基于此，斯皮兰建构了教育政策执行的认知框架：执行者先前的知识、执行者对同样信息的不同阐释、执行者可能将新想法误解为熟悉的想法从而阻碍改革、执行者可能只关注政策的表面特征而忽视对深层关系的关注；执行者倾向于作出与他们先前的信仰和价值观一致的阐释、执行者的自我情感与他们是否采取改革态度相联系；执行者所处的社会环境、执行者的社会互动、执行者所处的组织环境、非正式共同体、历史情境等。[18] 阐释理论将研究视角从教育政策研究的权威工具主义，转变到聚焦在地方基层政策执行者这一“最小单位”对于政策内容的意义阐释方面，为教育政策执行研究开辟了一条新的研究路径。虽然亚诺提出的阐释理论强调了政策内容传达的政策意义的多样性，但是没有详细地论述政策执行者是如何理解和阐释政策所包含的多种意义的。斯皮兰等人对该理论进行了进一步的扩充，强调从微观视角入手，更加具体地分析了执行者阐释政策内容及建构政策意义的过程，丰富了教育政策执行研究的微观理论，但是忽略了对执行者的行动分析，并未将执行者对教育政策的阐释与政策和制度联系起来，不能够很好地判断政策执行的结果。 三、基于“最小单位”教育政策形塑分析的理论追溯 阐释必须依托于主体的话语，因此，对于教育政策形塑的分析需要以话语为依托，来理解不同的执行主体对于政策的多重阐释。此外，政策研究也需要重视执行者的政策行动，且对于政策行动的分析需建立在政策阐释的基础上，只有这样才能够全面揭示政策从文本到行动的复杂过程。因此，围绕“话语”进行理论追溯，最终将话语理论、阐释理论和话语制度主义理论作为理论基础，从学理层面为基于“最小单位”教育政策形塑分析框架的重构奠定理论基础(参见图1)。 图1基于“最小单位”教育政策形塑的理论基础 (一)话语理论 鲍尔对政策概念界定时提出了两种不同的理解：“作为话语的政策”和“作为文本的政策”。“作为话语的政策”指出要关注相关政策是如何通过真理和知识的生产行使其权力的，并将这一过程视为“话语”，它规定人们可以说什么、想什么，还规定说话者的身份、时间以及说话者的权威性，我们的主观意图、表达、知识、权力关系都是由话语建立、提供的，话语既能够作为理解政策的工具，又能够视为权力的实际影响力。[19] 所谓话语(Discourse)，指的是对主题或者目标的谈论方式，包括口语、文字以及其他的表述方式，它根源于人们的生活方式和文化习惯，但同时也影响着人们的生活方式和文化习惯。[20]米歇尔·福柯(MichelFoucault)对话语概念及其分析方法的普及作出了巨大的贡献，话语概念的流行可以部分地归功于这种影响。逢“话语”必谈福柯是现代学者对福柯贡献的肯定与赞誉，他的重点在于人文科学的话语结构，他关于话语的观点可以被转移到所有类型的话语之中。诺曼·费尔克拉夫(NormanFarirclough)在对包括福柯在内的前人进行批判的基础上提出了将带有社会—理论意义的话语和以语言学为方向的话语分析中的、具有“文本相互作用”意义的话语结合起来，以期为研究社会和文化变化之话语向度提供一个丰富有力的源泉。[21] 费尔克拉夫建构的关于话语的社会理论对于社会科学研究，特别是对于社会变化研究是合适的，他关于话语这一术语的讨论包含三个向度：文本、话语实践和社会实践。文本维度主要关注文本的语言分析，他建构了文本分析的框架：词汇、语法、连贯性、文本结构、力量、连贯性、互文性。话语实践维度主要关注文本生产和解释过程的性质，如什么类型的话语被利用了，它们又是怎样结合的。社会实践维度主要关注社会分析方面的问题，如话语事件的机构和组织环境，话语事件如何构成话语实践的本质，如何构成话语的建设性或建构性效果等。[22]费尔克拉夫指出，一方面，话语是被社会结构所构成，并受到社会结构的限制，受制于社会层次上的阶级，受制于诸如法律或教育等特殊机构所特有的关系；另一方面，话语在社会意义上是建构性的，它有助于社会结构的所有方面——这些方面直接或间接地构成或限制话语——的建构：它本身的规范和习俗及其背后的关系、身份和机构。[23] 随着人文社会科学对语言、对话、文字材料的研究关注，政策研究领域也开始了政策话语(Policydiscourse)的研究。学者们对政策话语的研究主要集中在政策形成过程和政策产出两个方面。对于政策形成过程的研究，旨在了解政策话语在政策过程的各个阶段中所扮演的角色及地位。比如，约翰·金登(JohnKingdon)研究了话语如何形成了决策者及社会大众对问题的重视程度与认知(即问题界定)，进而影响了该问题是否会进入政府议程(Governmentagenda)；[24]安耐·施耐德(AnneSchneider)和海伦·英格拉姆(HelenIngram)在其研究中指出，不同的政策话语可能影响着政策制定过程中的各个政策要素彼此间的连接方式，或对目标群体的行为有不同的假定，进而影响了政策的设计或政策工具的选择。[25]在政策产出方面，学者们基于话语的合理性与政策产出的品质有直接因果关联的假设将研究重点放在了话语本身，以期建立检验政策话语合理性的标准，指明有效政策话语的构成条件，探讨话语情境、话语场域、话语规则等因素与政策产出的关系，旨在论证支撑话语的理由及知识的充分、合理程度对政策本身信度和效度有一定的影响，强调互动或沟通合理性对制定完善的政策及落实民主政治理念的重要性，[26]并试图建立引导有效且合理的政策话语的指导原则。[27] (二)阐释理论 阐释(Hermeneutics)理论由19世纪的理论家弗里德里希·施莱尔马赫(FriedrichSchleiermacher)建立，他将诠释的对象从之前的《圣经》、“罗马法”等特殊文本扩展到了所有的文本，文本的真实含义不是它“看上去”直接向我们所说的，正相反，它的意义必须通过对它所产生的历史情境或生活环境的严格准确的重建才能被发现。[28]狄尔泰将其作为人文科学的普遍方法论，并建立了古典阐释学，他把文本或活动的意义等同于其作者的主观意图，从作为历史内容的文件、活动等出发，理解的任务就是恢复这些文件、活动所暗示的本来的生活世界，并如同他者(原作者或历史的当事人)理解自己一样地理解他们。[29]20世纪60年代，埃里克·赫希(EricHirsch)在胡塞尔(Husserl)的意向性理论(Intentionalisttheory)的基础上提出了文本阐释理论，胡塞尔将意义指定为由作者意图决定的无言的行为，它永久固定于一系列的代码中，也可以经由同样的代码系统解释。[30] 主要的阐释哲学家之一伽达默尔(Gadamer)认为阐释过程不仅具有文本解释的特征，而且具有一般意义上的人类感知创造过程。[31]他提出的关于阐释的观点把阐释者对于历史的参与作为中心环节，理解并不是重建而是调解，其本质是把过去的意义置于当前情境的一种调节或翻译，理解本身不能作为一种主观性的活动，而应该被视为一种转换的活动，在这种活动中过去和当前不断地交互调解。[32]施莱尔马赫和狄尔泰的阐释学本质上是一种重建的阐释学，它把文本的语言看作代表隐藏在文本背后的东西的密码(如创造性的个性或作者的世界观)。伽达默尔则与此不同，他将注意力放在文本本身的主题上，也就是说将注意力放在文本对于后代的解释者说些什么上。[33] 教育政策研究中的阐释(Interpretation)视角自20世纪80年代之后逐渐兴起，强调从微观视角出发，关注政策意义、政策认知(或解释)共同体，以及对政策相关要素进行多重意义解释的可能性。在政策研究中阐释学的方法强调关注与政策文本相关的所有文本，例如立法记录、机构信函、年度报告、委员会会议记录等；报纸也是重要的数据来源，它作为采访的替代品能够提供行动者在当时的观点和情感，特别是在研究者不在场的时候；与政策内容或执行机构法案相关的已建空间——其设计和建筑材料以及家具和装饰等，也是意义阐释的一种角度。[34]亚诺指出，人类建构意义，阐释他人投射的意义，向别人传达意义并与对方分享意义，我们的行动总有特定的意图，我们也不断阐释着他人的行动，我们试图理解这个世界，我们就是建构意义的生物，人的这些属性也在政策过程中表现出来，对于特定的教育政策问题，不同的人会有不同的理解和认知，并形成不同的“阐释社群”(Interpretivecommunity)。[35]这些阐释背后都体现着行动者赋予政策问题的意义和意图，我们也就需要一种政策研究的取向，来解读这些意义和意图究竟是什么，以及为何在特定的政策文本或脉络情境中得以彰显。[36] (三)话语制度主义理论 话语制度主义(Discursiveinstitutionalism)是新制度主义(NewInstitutionalism)中的一种，彼得·霍尔(PeterHall)和罗斯玛丽·泰勒(RosemaryTaylor)在1996年总结了政治学中的三种新制度主义，即历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义，[37]此三种新制度主义都具有潜在的结构主义特质，忽视行为者策略选择的自主权利。[38]2001年，比较政治经济学者约翰·坎贝尔(JohnCampbell)与奥夫·佩德森(OvePederson)在对这三种新制度主义的批判下将“观念”与“行为者”带到制度研究之中，成为矫治过去新制度论缺陷的良方。[39] 波士顿大学教授维维恩·施密特(VivienSchmidt)首先提出将话语制度主义与新制度主义的三个流派相连接，称其为新制度主义的第四个流派，[40]并在报告《给和平一个机会：调和四个(不是三个)“新制度主义”》(GivePeaceaChance：ReconcilingFour(NotThree)"NewInstitutionalisms")中指出，话语制度主义是对历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义的补充，而不是代替它们或形成竞争关系。[41]她认为将话语置于制度分析的框架中，一方面能够弥补传统新制度主义对于解释制度变迁过于静态的缺陷，另一方面通过将话语纳入制度研究，可让制度研究回归到行动者中心，经由行动者的话语分析，使制度理论能更有效地由行动者通过语言和话语所引发的内生式变迁给与更具说服力的说明。[42] 话语制度主义认为制度既是给定的，也是变动的。之所以是给定的，是因为行动者的思考、言语和行动以及行动者之间的互动，都是在某个给定的制度下作出的；之所以是变动的，是因为制度是行动者的思想、言语和行动，尤其是行动者之间互动的一个结果，它既是约束行动者的结构，也是这些行动者创造和改变的被构建物。[43]行动者是有感知、有思想的，他们的思想以及别人的思想都会影响他们的行动，他们之间永不停止的互动不停地塑造着制度。施密特在其研究中指出，话语既是观念或“文本”(说了什么)，也是语境(说的地点、时间、方式和原因)；既指涉结构(在何地点以何方式说了什么)，也指涉能动性(谁向谁说了什么)。[44] 话语制度主义重视观念和话语的互动作用，认为政策成功与否的关键在于观念和话语的互动。观念具有二重性，即认知性观念(Cognitiveideas)和规范性观念(Normativeideas)。认知性观念阐明“是什么、做什么”，为行动者提供指导方针和行动规定，基于利益的逻辑和必要性来评价政策和程序。规范性观念阐明“好或坏、应该或不应该”，注重政策、程序与哲学的一致性，将价值观嵌入到政治行为中并影响政治的合法化。[45]这两种观念通过话语这一机制来发挥作用，与行动者的行动产生互动从而构建制度。话语制度主义将话语分为协调性对话(coordinativediscourse)和沟通性对话(communicativediscourse)。协调性对话的交流主体是政策行动者，以政策建构的个人和团体为中心，他们按照自身的政策和程序理念制定和解释政策，这些共同的理念构成了这一群体共同行为和身份的基础；沟通性对话的范围较广，既包括提出自己的政策，希望形成公众舆论以寻求其政治理念的合法化，也包括通过各种途径对政府制定的政策进行回应、辩论等。[46]话语制度主义通过观念和话语的交互性，实现结构性制度制约与行动者主体能动性的统一。[47] 四、基于“最小单位”教育政策形塑分析框架重构 基于上述分析，本研究重构了基于“最小单位”的“阐释话语行动”教育政策形塑分析框架(参见图2)。遵循着政策解构与建构的逻辑演进对分析框架进行解释：一方面，通过对“最小单位”的批判性话语分析和意义脉络分析来考察其对政策的解构；另一方面，通过对教育政策所处的政策过程和制度阶段分析来考察其对政策的建构。具体而言，以话语理论为基础，通过对“最小单位”执行者的话语分析，明确其在教育政策阐释时运用的话语类型有哪些，形成了什么样的话语秩序，以此来把握其对教育政策的政策阐释；以阐释理论为基础，从政策阐释的意义脉络角度来分析如此进行政策阐释的深层原因，以及在阐释的基础上采取的政策行动，从而揭示其对政策的解构；以话语制度主义理论为基础，将话语与政策、制度相联系，分析该政策目前所处的政策过程和经历的制度阶段，从而揭示其对政策的建构。该分析框架既是对教育政策研究中阐释转向的进一步探索，又丰富了政策执行研究中微观层面的理论视角。 (一)教育政策的解构：批判性话语与意义脉络分析 首先，费尔克拉夫的话语实践维度关注文本生产和解释过程中的话语类型与话语秩序。政策话语研究中采用批判取向的研究者们认为，研究应该主要放在对于政策话语的目的而非政策话语本身上。政策过程中话语主要有三个目的：第一，建构的目的，建立一个系统化的原则与规则即政策秩序，以规范系统内运作的秩序及系统成员的行为；第二，解构的目的，某一话语的形成是为了扬弃与修正原来的政策秩序或者是建立一套新的政策秩序；第三，强化建构的目的，增加既有政策秩序的存在正当性，维持其对系统内成员的控制力。[48]批判性话语分析通过对话语实践的分析，在话语与社会意识形态和权力之间架起了一座桥梁，将语言特征与社会更广泛的过程、机制和关系联系起来。[49]批判取向的政策话语研究关注话语究竟在于复制日常生活还是解构与超越日常生活，批判和阐释本身也包含着某种逻辑上的关联——阐释往往会揭示出既有政策思维的局限，批判建立在对政策群体意义世界的理解基础上，批判还反过来影响着阐释。[50] 图2基于“最小单位”的教育政策形塑分析框架 以话语理论为理论基础，借鉴费尔克拉夫的话语实践维度以及政策话语研究中的批判取向，将基层政策执行者在政策阐释中的话语作为重点，通过批判性话语分析，把握其在教育政策阐释时所运用的话语类型以及形成的话语秩序如何影响教育政策的解构，是教育政策形塑框架分析的首要环节。 其次，要想全面地把握“最小单位”执行主体政策执行的过程，就需要对政策阐释的意义脉络进行分析。教育政策研究中的阐释视角强调从微观视角出发，关注政策意义、政策认知(或解释)共同体，以及对政策相关要素进行多重意义解释的可能性，以全面揭示政策从文本到行动的复杂过程。政策执行过程不是一个盲目遵循指令而行动的过程，执行失败也绝非仅是(或根本不是)执行者的抵制或能力不足，这其中涉及大量的“意义建构”成分，执行者既有的知识、经验、对行动所持有的各种信念及所处的制度情境，都对执行行为有莫大影响。[51] 有学者指出，人们在建构关于社会生活的意义过程中需要依托相应的意义脉络(Meaningcontext)来进行，意义脉络是指每个人在人生经验中会为“未来”设置无数独立的“计划”，但人类会运用他的反省能力把多个独立的“计划”、“行动”(包括已实现、实现中和计划实现的行动)加以综合而构成一个“轮廓”(Configuration)或“脉络”(Context)，具体包括：“个人主观意义脉络”(即由过往生活中的各种知识、经验以及当下处境所构成的个体赋予生活和行动意义的情境)、“人际互动情境脉络”(人们在面对面的交往中基于语言、文化而逐渐形成的为共同生活赋予意义的脉络情境)、“社会制度情境脉络”(为相隔甚远、素未谋面的同时代人的共同生活和行动赋予意义的脉络情境)。[52]在政策过程的每一阶段，都将面对政策的不同解释，以及“对解释的解释”现象的存在，这些对政策的表达和再表达不断地滋长，使人们普遍感到困惑，人们可以对政策意义作出各种各样(甚至相反)的解读，[53]并在此基础上采取相应的政策行动。 以阐释理论为理论基础，基于“最小单位”执行主体的微观视角，在厘清政策阐释的基础上，通过对政策阐释所依托的意义脉络分析，可以明确影响政策阐释的深层因素，并且考察“最小单位”执行主体在政策阐释的基础上采取的政策行动，是教育政策形塑框架分析的中心环节。通过批判性话语分析和意义脉络分析，可以全面揭示“最小单位”在教育政策形塑中对政策的解构。 (二)教育政策的建构：政策过程和制度阶段的分析 首先，政策从产生就是一个动态变化的过程，不论是外在环境的转变、政策参与者成员的重组及彼此间权利平衡关系的改变，抑或是政策精英或利益相关者偏好及需求的转移，均在政策过程中反复发生。林水波和王崇斌将政策过程分为政策终结、政策成长、政策演化和政策接续四种形式。其中政策终结是指政策解构的过程，即在原本政策的系统化原则崩溃之后，并没有通过再建构的过程建立新的系统化原则，即原有的政策遭到扬弃而新的政策没有出现；政策成长是指没有解构的出现，而是在现有政策秩序保存的前提下，另行建构一套新的政策原则，而与原本的政策共同发挥作用；政策演化是指解构和重构均未出现，现有的政策只是依照适应的逻辑进展；政策接续是解构和重构的过程依次出现于政策过程中，一个先前的政策由后续新的来取代，但其所要解决的是同样的问题，所要服务的是相同的对象。可以用表1来简单地表示这四种形式。[54] 政策是一个不断解构和建构的过程，某一项政策在完成建构阶段后，在后续的发展中，解构的过程与建构的有无及彼此间的相互作用将会影响政策从一种状态转变为另一种状态。[55]基于此，可以通过对“最小单位”执行主体的话语解构来与政策过程进行关联，以明确教育政策所处的政策过程。 其次，话语制度主义能够揭示政策是如何通过行动者的观念和话语间的互动被制度化，并经历了怎样的制度阶段。施密特根据哈贝马斯交往的观点将对话分为协调性对话和沟通性对话，协调性对话主要发生在政策行动者之间，沟通性对话主要发生在政策行动者与公众之间。[56]观念确认后只有通过人际间的话语互动方式才能传达至其他人，获得集体性共识与实践。[57]话语制度主义将观念与话语纳入制度分析中，分析话语是如何被政策执行者传达以及如何被进一步制度化等问题。[58]话语制度主义强调制度建构的动态机制为观念与话语中的权力，话语权力可以分为三大类型：通过观念行使权力(powerthroughideas)、越过观念行使权力(poweroverideas)、在观念中行使权力(powerinideas)。通过观念行使权力强调新政策观念话语的说服过程，此类型的话语权力运用在于说服其他行动者接受一个特定或新的政策观念和价值话语；越过观念行使权力的观点类似于政治学传统的强制力的权力观点，强调行动者拥有界定什么样的话语值得被考虑、什么样的话语不值得一提等权力，这种权力运作模式具有排他性和强制性，该如何建立起特定的话语权力并排除其他话语观点，必须检视行动者所建立起的话语扩散(diffusion)机制，如自上而下或自下而上的扩散；在观念中行使权力强调一个特定的概念或话语被制度化、结构化成为一般行动者日常生活思考与行为的依据，并产生制度路径依赖效果，使制度变迁的可能性降低。[59]从一个新的政治理念到成功地建立制度化功能，是政治行动者彼此相互沟通、说服、折中的过程，在这个过程中，并不是一个新的政治理念被推出来就会被社会所接受，而是新的政治理念通过观念和话语背后的权力不断运行，最终达到政策合法化的目的。 从话语与政策和制度的角度出发，在对“最小单位”执行者的政策阐释和政策行动分析以及所处的意义脉络分析的基础上，探析话语与政策和制度的关系，是教育政策形塑框架分析的关键环节，以明晰教育政策形塑的政策过程以及经历的制度阶段，全面揭示“最小单位”在教育政策形塑中对政策的建构。 五、基于“最小单位”教育政策形塑分析框架的启示 权威工具主义的线性政策分析将政策执行与政策制定过程相互割裂，并默认政策执行者能