数字平台的社会教育权及其规制

/数字平台的社会教育权及其规制【摘要】数字平台的社会教育权是平台“私权力”在社会公共领域的派生。平台具有对未成年人进行社会教育的事实功能和规范依据，但以营利为目的的“私权力”在缺乏外部引导与监管的情况下往往与社会教育的公益目的相冲突，具有规制的必要性。现有的社会教育权理论对此解释力不足，未成年人网络保护制度也存在重保护轻发展的功能局限，不能代替教育法的规制。对数字平台社会教育权的规制应当立足于其大众传播的教育功能及公用事业属性，以国家监管为理念，以未成年人发展权的保障为逻辑。通过在教育法中设置义务条款、运用行政指导指引良好实践以及避免施加不合理限制来引导数字平台社会教育权的实现；通过加强对未成年人模式的内容监管、保障未成年人自动化决策拒绝权以防止数字平台社会教育权的滥用。

数字时代的未成年人身处网络化、信息化、智能化的成长环境中，是原生态的数字公民，又被称作“数字原住民”。互联网是未成年人学习知识、获取信息、社会交往、日常娱乐的重要渠道，参与着其人生观、世界观的形成和塑造，分享着以往主要由国家和父母所行使的对未成年人的教育权，实质上发挥着社会教育的功能。但在经济自由化和市场机制的影响下，这一教育功能极易被掌握数字技术、数据资源的数字平台所异化，成为以营利为目的的“私权力”的副产品。这也导致数字平台虽然日益成为重要的社会教育主体，但目前的法律实践和理论研究却主要关注未成年人网络保护制度，缺少从教育角度对平台的引导和监管。 对未成年人的保护不能等同于教育。一方面，我国未成年人立法的指导原则“最有利于未成年人原则”确立了“保护+发展”的理念，但未成年人网络保护制度受制于立法目的，以风险防控为核心，难以落实“发展”理念，而后者正是教育法的调整范围；另一方面，我国《教育法》“教育与社会”一章为数字平台的社会教育权提供了间接的规范依据，就法律制度的完整性而言，数字平台的社会教育权也理应纳入教育法的规制范畴。因此，本文尝试从教育法的角度探讨数字平台社会教育权规制的理论与实践方法。 一、数字平台社会教育权的内在逻辑 数字社会网络化、信息化、智能化的快速融合以及信息革命的持续深入不断推进着数字空间的集聚效应，催生了以数据信息为资源、以算法技术为工具、以经济利益为目标的数字平台。基于其功能多样、智能便捷的优势，平台正在全面接管人类社会生活的方方面面，在经济、政治、文化等多个维度发挥着重要作用。相较于对经济的显性影响(如Facebook发行Libra全球数字货币)更容易在早期被国家关注和规制，平台对政治尤其是文化的影响更多是隐性的、不易被警觉的。教育即是如此。随着网络信息技术与教育活动深度融合，中小学生通过手机、电脑以及数字化教学设备，日益广泛地接触网络。这一趋势正在深刻改变着传统的教育空间、方式和理念。① (一)数字平台社会教育权的事实依据 要讨论数字平台的社会教育权，首先要对其存在的事实依据有所认识，内容有二：一是现实中平台的社会教育功能，二是平台的“私权力”。 1.数字平台的社会教育功能 在数字时代，平台是事实上的社会教育主体。由平台构建的网络空间成为未成年人发展的重要环境，数字社会未成年人的成长也离不开平台提供的条件和设施，在网络中学习成长是大势所趋。各种视频平台、阅读平台、社交平台涵盖了时事资讯、科学普及、传统文化、历史地理、音乐绘画等多个知识领域的内容，使未成年人在没有压力的状态下进行潜移默化地学习，在学校和家庭教育之外发挥着日益重要的作用。我国2023年发布的《未成年人短视频使用与学习研究报告》显示，近8成未成年人通过短视频学习轻知识，呈现出“从玩到学”的新趋势。②欧盟未成年人网络使用的相关研究也表明，未成年人在网络学习中可以作为接收者、参与者和实施者获得学习资讯、与共同兴趣者交流、自发或协作学习等。③可见，当前数字平台已然具有社会教育功能，且与单纯灌输知识的教育相比，平台教育往往具有潜移默化和深入影响的特点，不仅可以发挥正向效果，也可能对未成年人的成长形成负面引导。进一步分析可以发现，平台之所以能够全方位地吸引并深刻影响未成年人进而发挥社会教育功能，起主要作用的乃是其基于海量数据和高效算法所拥有的“私权力”。 2.数字平台的“私权力” 数字平台“私权力”是指以平台为代表的社会主体凭借其信息能力和资源优势，形成的具有支配力的社会权力，又被称为“数字权力”。④它是社会主体在数字化决策能力基础上具有的一种全新的权力形态⑤，是来源于市场经济和资源占有而为私益服务的社会权力。平台的“私权力”既包括在平台内具有强制力的规范性权力，也包括弥散于平台之外的影响性权力，这两种权力都能够实现教育功能。 规范性权力体现在数字平台从自身利益目标和运行需要出发制定和适用的各种平台内规则，包括权利让渡规则等实体规则，以及交易规则、纠纷解决规则等程序规则。通过制定和适用规则，平台在数字空间内具有“准立法权”“准行政权”“准司法权”⑥，此时“代码即法律”。平台对未成年人用户权限设定(如可接触的信息、可使用的功能)、身份信息使用、家长监管、投诉渠道和标准、年龄分级等规则都会直接决定未成年人接触的知识信息，进而影响受教育权的实现。影响性权力则体现在平台对信息和环境的操控上，利用海量数据和高效算法，平台能够不断分析和透视人类生活，通过隐性的诱导达到对个体的控制。这一方法被称为“轻推”或“超轻推”，即借助自动化算法对个体用户数据的分析，评估个体特征，向个体有针对性地推送信息进而精准影响其“选择”。超轻推方法对未成年人群体的影响效果更为明显，未成年人知识、经验以及认识能力等的不足使他们更容易被算法操纵。⑦基于此，平台的“私权力”在扩张过程中，影响力不断增强，客观上具有了知识教育、道德教育、文化教育、法制教育等功能。并且，数字社会具有泛在连接的特点，这使得教育活动虽然主要发生在学校，但考虑到教育的综合效果，却不得不将目光投向学校之外。在学校教育之外，各式各样的网络平台都在利用算法深刻影响未成年人的成长。 需要说明的是，本文无意将讨论范围限制于专门从事知识文化传播的数字平台。今天的数字平台尽管存在社交平台、即时通信平台、短视频平台、电商平台等不同类型，但跨界融合发展已成为互联网行业的必然趋势。这意味着只要拥有可观的流量和注意力资源，平台可以涉足任何领域。例如，疫情以来平台直播带货商业模式的流行，促使社交、短视频平台等也都在试图进入直播电商市场。⑧反之，考虑到视频、阅读等栏目具有持续吸引流量的功能，大型的社交平台(如微博)、即时通信平台(如微信、qq)甚至电商平台(如淘宝)都设置了相应的功能板块，在一定程度上具有传播知识和文化的社会教育功能。在未来，不同的数字平台可能只有功能的侧重而无明显分野，因此对平台的理解也应当秉持抽象和统一的逻辑。 (二)数字平台社会教育权的规范依据 数字平台的社会教育权也可以从法律规范中找到依据。首先，我国宪法为社会主体举办、参与和监督教育提供了规范基础。宪法第19条第4款确立了国家鼓励各种社会力量兴办教育事业的宪法原则⑨；第2条规定的“人民依照法律规定……管理经济和文化事业，管理社会事务”为社会主体管理教育事务提供了宪法依据。其次，我国《教育法》在“教育与社会”一章中规定了不同主体的社会教育义务。《教育法》第46条规定企业事业组织等应当依法为未成年人的身心健康成长创造良好的社会环境；《教育法》第51条第2款特别规定“广播、电视台(站)应当开设教育节目”；《教育法》第53条也规定国家鼓励社会组织和个人开展“有益于受教育者身心健康的社会文化教育活动”。基于以上规定，社会主体开设教育节目、开展教育活动等都属于社会教育权的内容，数字平台为未成年人提供知识文化、信息资讯等活动理应涵括在内。 当然上述规范并没有明确规定数字平台的社会教育权，因此也没有在教育法层面对其进行规制。但2024年1月1日施行的《未成年人网络保护条例》的部分条款却为平台设定了教育的责任(同时其上位法《未成年人保护法》则没有此类规定)，如条例的第20条第2款规定部分平台应当提供未成年人模式或专区，以便利未成年人获取“有益身心健康”的产品或服务。该规定的内涵实际上已经超出了保护的范畴，与前述教育法的内容密切相关。这一方面从侧面为数字平台的社会教育权提供了规范依据，另一方面也表明教育法在这一问题上规制的缺失和必要性。 (三)数字平台社会教育权规制的必要性 数字平台的社会教育权是平台“私权力”在社会公共领域的派生。尽管平台拥有行使社会教育权的能力和规范依据，但以营利为目的的“私权力”在缺乏外部规制的情况下往往与社会公益背道而驰。市场逻辑下平台的“私权力”会异化社会教育权，侵蚀国家教育权和家庭教育权，危害未成年人的受教育权。 1.算法“监护”未成年人 由于未成年人生活经验不足，思维尚未定型，算法能够对未成年人的认识、理解、思考与行为活动发挥深刻的导向作用。甚至可以说，算法借助对未成年人充分的了解，与未成年人建立了某种“准监护关系”。⑩但这种“监护”并非是为了对未成年人实施良好教育，而是出于营利的目的尽可能使其长时间停留在用户界面。平台企业以吸引用户为要务，或是有针对性推送狭隘片面的信息织就“信息茧房”，或是炒作热点夸大其实，或是对不良信息不加过滤，虽然享有社会教育的权力却往往不具有承担相应责任的意识和意愿。导致未成年人容易暴露在不良的思想、道德、文化影响之下，进而陷入数字代沟、不良信息危害和孤独心境影响等现实困境。 2.资本的逐利性威胁受教育权 在数字社会，平台这样的“大数据掌控者”对受教育权的实现而言是重大的威胁。它使得个体在掌握丰富资源、技术的庞大平台面前毫无抵抗力，也很难期待拥有“私权力”的平台放弃逐利的目标转而追求公共利益。有学者指出，如果说在传统民主国家，资本统治还愿意打着自由和平等的幌子来挟制个体，那么在数字社会，资本将以数据和算法为手段无所不用其极，利用资源和技术上的全方位优势来行使对个体的暴力。(11)并且基于资本所固有的追求私利的底色，在缺乏必要规制的情况下，其行使数据霸权、威胁基本权利的结果几乎是不可避免的。以营利为首要目标的网络环境悬置公益，标榜过度娱乐和盲目消费，不利于未成年人的健康发展，影响学校教育和家庭教育的实施效果，威胁受教育权的良好实现。此外，资本的营利性也表现为不少平台企业利用营销噱头推销低质量的教育产品，通过营造焦虑情绪诱导盲目消费，增加受教育者及其家庭的经济压力，致使受教育的自由空间被侵蚀。 总之，数字平台具有基于“私权力”的社会教育权，然而“私权力”的营利性与社会教育权的公益性之间存在冲突，往往会异化社会教育权，威胁未成年人的受教育权，危害其成长与发展，因此需要对平台的社会教育权进行规制。 二、数字平台社会教育权规制的理论与制度困境 最有利于未成年人原则是我国未成年人立法的指导原则和国际公约的基本准则。该原则中的“保护+发展”理念是我国应对网络风险社会，进行网络空间治理的整体思路。(12)我国《未成年人保护法》第4条也将“保护与教育相结合”作为处理涉未成年人事项的要求之一。因此，立法对平台教育“私权力”的规制既应当体现在未成年人网络保护的相关法律中，也应当体现在教育法中。但一方面，现有的社会教育权理论仍有待完善；另一方面，对平台社会教育权的规制主要依靠未成年人网络保护制度，导致重“保护”而轻“教育”。 (一)现有社会教育权理论解释力的不足 社会教育权与国家教育权、家庭教育权共同构成现代社会的基本教育权。学界主流观点认为，现代各国法定的社会教育权一般包括除国家和家庭之外的各个社会主体依法享有的从事教育活动的权利。在我国，社会教育权通常是指社会主体依法享有的关心、支持、参与、监督各项教育事业的权利和义务。(13)在此基础上，有文章指出社会教育权的权利内容包括举办学校的权利，以及招生、教学、考试、评价以及管理的权利。(14)以上观点对社会教育权的界定分为两个方面，其一，社会教育权主要存在于教育事业特别是办学活动中；其二，社会教育权是一种权利。然而，在数字平台教育的情形中，传统的社会教育权理论并不完全适用。 1.缺乏对新兴社会教育权主体的关注 现有对社会教育权的研究主要关注民办教育领域社会主体举办学校的权利，缺乏对数字平台等新兴社会教育主体及其教育活动的关注。在我国教育学的语境中，教育事业具有明确的教育目的，主要包括办学、施教以及教师对学生的管理活动。而在数字社会，以大数据、物联网、人工智能和云计算等为代表的信息技术不断对传统教育空间、关系、方法和理念进行形塑与革新，极大地扩展了教育活动的边界。将社会教育权理解为在教育事业尤其是办学活动中的权利，难以体现数字时代社会教育全方位互动的特征；将数字平台带来的文化、社会与心理的全方位互动教育排除在外，则会失去对数字时代社会教育的现实关注。例如，《未成年人网络保护条例》等法律规范在规定数字平台对未成年人负有培养和引导义务的同时，实际上也承认了平台培养和引导未成年人的社会教育权(15)，但依靠现有的社会教育权理论，我们难以对其作出周沿的解释。 2.忽视对社会教育“权力”的规制 出于对社会主体办学问题的关注，学界往往将社会教育权理解为一种权利。权利和权力作为法学的基本概念，一般被解读为私权利和公权力。(16)在数字平台的社会教育活动中，将社会教育权解释为权利会忽视对社会教育“权力”的限制。法学理论通常认为权利是主体获得利益的一种手段，麦考密克指出权利规则的本质特征在于“将保护或增进个人利益或财产作为其具体目的”(17)。可见，权利关注的核心是对个体的正当利益的保护和促进，而社会教育权尤其是平台的“私权力”则离不开规制。因此，将社会教育权定性为权利注重对社会主体利益的保障而非权力行使的规范，这在以往是可行的；然而进入数字时代，平台的权力是如此强大，对其进行规制的需要迫在眉睫。权力只有在规范的框架内行使才能发挥应有的作用，现有的社会教育权理论却无法为此提供支撑。 (二)未成年人网络保护制度的功能局限 为了保障网络空间内的未成年人权益，从2021年至今，我国在短时间内快速建立起了未成年人网络保护的法律制度体系，严格设置了平台责任，具有回应现实、防控风险的前瞻性特点。该体系以《未成年人保护法》等上位法作为顶层设计，通过《未成年人网络保护条例》《移动互联网未成年人模式建设指南(征求意见稿)》等下位法细化落实具有可操作性的规定，网络素养促进、网络信息内容规范、个人信息网络保护和网络沉迷防治四大制度基本覆盖了中国未成年人网络保护的主要领域。(18)可以说，这一制度体系在绝对保护的视角下能有效排除未成年人成长过程中的网络风险和威胁。在肯定上述优势的同时，不少学者从实践的角度提出其技术治理存在漏洞、“不良信息”认定标准模糊、平台责任无限扩大、体系衔接互动不足等问题。(19)如果进一步分析，可以发现这些问题中都隐含着重保护而轻发展的缺憾，未必符合最有利于未成年人原则中的“保护+发展”理念。 1.难以发挥平台教育功能以保障未成年人发展权 未成年人保护制度以网络风险控制为核心，缺乏通过平台教育功能保障未成年人发展权的认识。尽管《未成年人保护法》第65条规定“国家鼓励和支持有利于未成年人健康成长的网络内容的创作与传播”，但具体实施措施阙如，该条的形式意义大于实质意义。例如《未成年人保护法》和《未成年人网络保护条例》将网络空间内所有信息按照其对未成年人身心健康的影响划分为三类：具有危害性的违法信息、可能产生负面影响的不良信息以及有益信息，取代了此前以违法性为标准的违法信息与合法信息的二分法。但未成年人保护法律制度只规定如何限制“违法信息”和“不良信息”，鼓励、支持和监督“有益信息”的创作和传播则成为具文。这一定程度上受到立法者对未成年人接触网络所持保守态度的影响，以保护取代发展。事实上，“有益信息”绝不只是可有可无，其正是数字平台发挥社会教育功能的关键载体。当前人类已进入ZB时代(1ZB=1.0737万亿GB)，相关机构预测到2025年我国新增数据量将从2018年的7.6ZB飙升到48.6ZB。(20)这意味着精准排除每一条对未成年人有危害的信息并不现实，况且“不良信息”相对于“违法信息”并不容易识别，过度干预可能会侵犯成年人的表达权。此外，在专门面向未成年人的网络和服务以外的一般场景中，“不良信息”只是应当被“显著提示”而非禁止，这对于未成年人的保护作用有待考量。以上因素都会削弱风险控制制度的实施效果。而以发展为目标的“有益信息”的创作和传播则是对风险控制的有力补充，有助于积极引导未成年人在使用互联网的实践活动中与自身的经验建立连接，主动建构意义，提高辨别和抵御有害信息的素养，从而在数字社会中实现充分的自我发展。 2.国家亲权与父母亲权过度介入限制未成年人发展权 重保护而轻发展容易导致“一刀切”的过度保护。例如，《未成年人网络保护条例》第20条规定数字平台应当提供未成年人模式，该模式自2019年在主要短视频和直播平台试点上线以来取得了一定成效。其大体上从时间、内容、功能和消费四个方面对未成年人使用平台服务施加限制，通常包括App累计使用时长不超过40分钟、设置未成年人内容池、限制社交功能和关闭消费功能等要求。未成年人模式是以国家亲权和父母亲权为法理基础的网络保护制度，通过限制未成年人使用平台服务的相关权利以减少互联网带来的不良影响。但一方面，从保护出发的未成年人模式一刀切地限制了所有年龄段未成年人的上网时间，并且该模式下平台信息内容单调、具有低龄化特点，忽视了未成年人的成长规律，限制了其发展的权利。另一方面，目前各大平台的未成年人模式完全由父母控制和掌握使用时间、访问内容、登录详情，未成年人可选择的空间十分有限，其对网络多样化、个性化的需求难以实现。(21)研究表明，数字时代的未成年人通常比父母更关心他们的网络权利，对他们在网上的表现以及谁在旁观有着敏锐的意识。(22)父母的完全掌控可能难以达到理想的效果。另外，这一制度建立在父母能够做出符合未成年人利益决定的假设下，但现实中却不乏过度监督、保护，忽视未成年人自主权、隐私权及自由人格的发展的“直升机式育儿”，以及疏于保护，使未成年人完全暴露在网络世界的风险中的情况。 总之，在数字平台参与社会教育的问题上，未成年人网络保护法律制度和教育法律制度可能存在诸多重合，然而考虑到法律体系结构的科学性以及不同法律制度功能的差异，前者都不能替代后者。况且清除所有“可能影响未成年人身心健康”的信息内容，创造绝对纯净的“温室花园”既不符合社会现实，也有悖于未成年人的成长规律。(23)在保护的基础上保留未成年人自由探索网络世界的空间，并在此过程中引导数字平台发挥社会教育的正向功能，是最有利于未成年人原则的应有之义，也是数字时代教育法应当承担的责任。 三、数字平台社会教育权规制的理论建构 基于上文对数字平台社会教育权的内在逻辑，以及对其进行规制的理论与制度困境的分析，可以认为数字平台的社会教育活动是数字时代一种新的社会关系，是教育法和未成年人保护法都缺乏关注的调整对象，因此数字平台社会教育权的规制理论需要与时俱进且“因地制宜”。 (一)规制基础：大众传播的教育功能及公用事业的公益属性 1.数字平台作为大众传播媒介的教育功能 数字平台的社会教育功能源于其大众传播媒介的本质。大众传播是传播学研究的术语，指职业传播者或传播机构通过大众传播媒介(如传统的书籍报刊、广播电视；新兴的数字平台等)向大众提供信息、知识、观念、娱乐等的活动。(24)数字平台之所以为平台，正是因为它们连接着各种类型的用户，成为用户之间相互接触的中间通道(25)，是更强的传播媒介。美国学者拉斯韦尔在1948年提出了传播的“三功能说”，即“环境监视、社会各部分关联和社会遗产传递”。(26)其中“社会遗产传递功能”被美国学者赖特进一步解释为“大众传播的教育功能”，指出大众传播在传播知识、价值、行为规范方面的重要作用，特定的大众传播环境与学校一样构成现代人社会化的场域。(27)由于大众传播强大的教育功能，教育系统无法垄断教育，所以必须要思考如何“合理而科学地运用大众传播媒介辅助正规教育”。(28) 进入数字时代，由平台塑造的社会生活使得“大众传播的教育功能”更加名副其实。与几百年来书籍、报纸、杂志等“原子”形式的大众传播方式相比，数字社会的信息传播形式是能够以光速传播且价值不会被损耗的“比特”(29)，这赋予了数字社会无穷的可能性。数字平台相较于传统大众传播媒介而言，不仅传播知识的效率不可同日而语，更是将受众嵌于融合了文化、社会与心理的全方位互动的环境中(30)，深刻影响和塑造着身处其中的未成年人。教育关乎民族未来，教育活动离不开法律规制。具有教育功能的大众传播也是如此，我国《教育法》第51条第2款对于广播、电视台(站)开设教育节目的规定，既在规范上认可了大众传播的教育功能，也为数字平台社会教育权的规制提供了基础。 2.数字平台作为公用事业的公益属性 数字平台除了大众传播的教育功能，同时也具有公用事业的属性。公用事业理论和实践主要源于19世纪末和20世纪初，诞生于对铁路、供电、电信等企业的监管中(31)，被视为一种监管在私人商业行为中产生的私权力的方法。其主张政府对经济进行社会控制：当涉及公共利益的产品或服务由私营企业提供时，私营企业便天然具有垄断地位和针对消费者的私权力，这种私权力没有民主基础，不需要承担公法责任，因此为防止私权力的滥用，必须有监管私权力的法律机制。(32)在美国1877年的芒恩诉伊利诺伊州案(Munnv.Illinois)中，法院便认为当财产的使用普遍影响到公共利益时，就必须接受公众的监管。(33)在数字平台治理领域，由于大型平台企业提供的产品或服务对下游用户来说是必需的，能够凭借优势地位剥削和控制用户，影响公共利益，因此往往被认为是公用事业，应当承担公共义务并受政府监管，欧盟“守门人制度”也由此发展而来。这构成当前平台规制立法的法理基础。 综上，数字平台社会教育权的规制基础有二：一是平台作为大众传播媒介具有教育功能，应当由法律进行规制；二是平台本身作为数字经济的公用事业，也应当被监管。然而，这是两个不同的维度，在作为公用事业被规制时，平台是掌握资源和技术的市场主体，法律更多关注的是垄断企业对待平台用户权利的方式，此时法律的功能是“保护”权利；在作为社会教育主体被规制时，法律更多关注的是数字平台的教育功能，此时法律应当兼顾权利的“发展”。 (二)规制理念：国家教育权监管下的社会教育权 1.数字平台的社会教育权需要国家教育权的引导 平台社会教育权是平台私权力在社会公共领域的派生，需要从外部赋予其价值。由于平台享有平台内的治理权力，在“国家—平台—用户”三元关系中具有公共属性，起着配置社会资源的作用，因此也被认为是“社会公权力”；但平台与一般意义上社会公权力主体(非营利性组织)不同，其以营利为目的，因此平台私权力实质上是“营利性主体享有的社会公权力”(34)。私权力并不将治理对象当作主体看待，也不会分享人文主义精神、价值关怀与人的尊严，它将对象看成是可计算、可预测和可控制的客体。这与教育的人本价值背道而驰。因此，国家教育权成为教育抵制技术、捍卫人之主体性的唯一选择(当然，国家教育权也可能过度干预受教育权，应当施以合理限制)。只有抵制技术捍卫人类主体性的立法者——政治国家(35)，才能将平台私权力在规范上塑造为社会公权力。因此如果说平台私权力的产生并非法律授予，而是源于实践，那么与之相反，平台的社会教育权则应当由法律规定，并赋予其教育的价值与意义。 2.数字平台的社会教育权需要国家教育权的监管 数字平台的社会教育权是公共服务私有化与数字化的结合，可能会威胁受教育权的实现，需要由国家教育权进行监管。在这个意义上，教育市场化的问题能够提供一些启示。20世纪80年代以来世界范围内兴起了教育重整运动，其核心是通过市场机制提高教育效率、质量和多样性。(36)有学者主张强化市场化供给，弱化政府在教育领域中的垄断地位。(37)但此时对公民受教育权的威胁却可能来自进入教育市场的社会主体。(38)教育的市场化使消费者的角色替代了受教育者的角色，市场非但难以保障公平，在一定意义上还强化了传统的等级制(39)，教育自由也在很大程度上是经济自由的延伸。如果忽视国家教育权的监管，市场不仅难以实现教育选择的多样化目标，反而会产生过度营销、制造焦虑等问题。当教育市场化与数字化结合，又缺乏国家的控制时，就会对受教育权造成威胁。例如，一些学习平台推出的网络课程为了吸引顾客往往过度营销但缺乏管控，致使课程质量虎头蛇尾，市场上所谓的“智慧教育产品”也存在不少教育隐忧。因此在教育数字化转型过程中，平台的社会教育权必须受到国家教育权的监督管理，保证教育固有的公益性。 总之，数字社会是更加文明的社会，同时是更加“不自由”的社会，每一个人要想融入其中，就需要各种条件和资源，这些保障有两个来源，一是社会(主要是资本控制的平台)，二是国家。教育事关国家根本，应该被定位为一项事业而非产业。数字社会中，政府必须把握教育全局性、方向性的宏观问题，保持以引导和监管为主的主导地位。 (三)规制逻辑：数字时代的未成年人发展权保障 1.未成年人发展权保障逻辑的证成 数字平台的社会教育权应保障未成年人发展权，对其施以规制的逻辑也理应区别于未成年人的网络保护。首先，受教育权是未成年人发展权的核心权利。未成年人发展权是一个晚近出现的概念，在1989年联合国《儿童权利公约》中得到正式确立。(40)但公约没有对未成年人发展权给出确定的解释。2003年，儿童权利委员会在《儿童权利执行一般手册》中明确指出缔约国将未成年人发展权理解为一个广泛、综合的概念，包括未成年人身体、智力、精神、道德、心理和社会的发展。而这些发展都离不开有目的的教育活动，所以尽管国内外学者对于未成年人发展权的概念与内涵见仁见智，但一般都认为受教育权是未成年人发展权的重要内容(41)，是保障未成年人全面发展的必然要求。(42)正是由于这种权利内涵上的天然联系，决定了数字平台社会教育权的规制必然要以保障未成年人发展权为逻辑主线。 其次，尽管未成年人的受保护权与发展权存在密切关联，但我们仍然能够发现二者之间存在的重要区别。根据《儿童权利公约》第19条，受保护权是国家应当积极采取措施使未成年人免受虐待、剥削等伤害的义务，对应的是国家的保护义务。数字平台的社会教育权则旨在促进未成年人的发展权，对应的是国家的给付义务(包括制度给付)。所以，尽管我国《未成年人保护法》第3条将生存权、发展权、受保护权、参与权并列，但应当将此处的发展权理解为保护的目的而非保护的内容。规制数字平台社会教育权的教育法制度则应以保障未成年人的发展权为内容。这一区别也体现在《未成年人保护法》只有国家鼓励有益信息的倡导性规定，而《教育法》却有广播、电视台(站)开设教育节目的强制性规定中。 2.未成年人发展权保障逻辑的内涵 根据未成年人成长的规律，发展权保障逻辑应体现为三个递进的层次。 其一，网络接入。从20世纪90年代以来，欧盟国家的未成年人网络保护研究主题逐渐经历了从“敌视网络、限制上网”到“信息公平、积极上网”的转变。(43)我国进入数字社会的时间相对较晚，社会观念和相关制度尚未脱离前一阶段，前述不少家长完全禁止子女上网等现象都会阻碍未成年人接入网络。联合国儿童基金会发布的《2017年世界儿童状况：数字时代的儿童》指出，接入网络有利于儿童人格的发展，并为儿童提供更多的选择机会与可能性。数字社会网络的使用重新塑造着当代青少年的知识背景和思维技能，已经成为其社会交往和日常工作生活的重要因素，阻碍未成年人接入网络可能会侵犯未成年人的发展权。(44) 其二，外部引导。未成年人的身心发展具有外部依赖性，其发展权的实质享有和实现有赖于外部的帮助。(45)在数字场域中，平台的正向教育和引导是发展权保障的必然要求，也是平台社会教育权实施的主要方式。如前所述，未成年人网络保护制度在发挥平台教育功能以保障未成年人发展权方面力有不逮，正是缺乏外部引导的逻辑，需要教育法在制度上进行完善。 其三，自我发展。未成年人是发展中的个体，需要一定的自由探索的发展空间。以网络空间的保护代替网络空间的教育，是对未成年人自我发展的忽视。目前部分平台的未成年人模式即是如此，存在内容单调、功能单一的弊端。数字时代未成年人所必需的网络素养既是使用网络、自我保护的知识能力，更是良好适应和探索创新的实践能力。只有在教育引导的前提下保留自由探索的空间，未成年人的网络素养才能从理论知识落实为数字公民所必需的实践技能。 四、数字平台社会教育权的规制思路 (一)“在数字环境中保护和赋权儿童与青少年”原则的启示 2023年5月，美国—欧盟贸易和技术理事会(TTC)部长级会议发布了一份共识文件《透明且可追责的在线平台》(Transparentandaccountableonlineplatforms)，就“在数字环境中保护和赋权儿童与青少年”提出了高级原则，美国和欧盟可根据各自的法律和政策适当实施这些原则，并将其作为美国—欧盟贸易和技术理事会内部进一步讨论和行动的基础。这些原则强调在“保护未成年人”的同时“赋权未成年人”，与我国未成年人网络立法的“保护+发展”理念具有相似性，尤其是其中“赋权未成年人”的原则对于我国当前立法保护有余而发展不足的困境能够提供有益的启示。 1.保护未成年人 在未成年人保护方面，文件认为在线平台应承担更多责任，将未成年人的健康、隐私和安全置于商业动机之上。如确保服务的安全性、打造尊重未成年人的网络环境、不得根据未成年人的个人数据进行个人画像并推送相应广告、制定预防和减轻风险的保障措施等，旨在为平台设定未成年人的健康、安全与隐私的保护责任。 2.赋权未成年人 与保护不同，未成年人赋权原则以发展为中心，强调能力培养。首先，未成年人应有机会获得包括媒体素养和批判性思维在内的必要的技能和能力，使其能够在数字环境中安全地浏览各类网页、参与互联网并在充分了解相关信息的情况下做出明智的选择。其次，未成年人应当在被给予自主权的数字环境中成长，且应平等地接触数字技术。如果缺乏良好的接触和学习使用数字技术的机会，未成年人可能会在成年后缺乏数字技能和自信，并加剧数字鸿沟。为了实现上述目标，数字平台一方面应当在开发和部署相关产品和服务时咨询未成年人及其父母的意见；另一方面，应当依法向负责任的公共利益研究人员适当提供相关数据和算法系统的访问权限，以便其了解平台对未成年人健康和发展的影响。 总之，TTC“在数字环境中保护和赋权儿童与青少年”的原则既体现了保护与发展的密切关系，如两者都涉及未成年人的健康成长，一些措施包括听取未成年人和家长的意见、为公益研究者提供数据和算法对保护和发展皆有裨益。但两者的理念和实现逻辑仍然不同，对受保护权的重视没有掩盖发展权的价值。同时，“赋权原则”的着眼点是未成年人(具有何种权利)，而最有利于未成年人原则的“发展”则需要将目光返回到平台和政府(如何发展权利)，在这个意义上，“赋权”与“发展”体现了内外部两种不同的视角。由此，对数字平台社会教育权的规制应当以未成年人为中心，以“赋权”来衡量“发展”。 (二)确保数字平台社会教育权的实现 1.在教育法中设置义务条款 如前所述，我国宪法第19条第4款、《教育法》第46条、《教育法》第53条等都只能为数字平台的社会教育权提供规范上的间接依据，《教育法》并没有明确数字平台的社会教育主体地位。相反，从《教育法》第51条第2款仅规定“广播、电视台(站)应当开设教育节目”来看，平台的社会教育权尚不在教育法规范之中。当然，这是数字平台发展的速度过快以及立法固有的滞后性所导致的。考虑到平台在社会文化教育中日益重要的地位，需要在《教育法》中明确平台社会教育权。例如，可以仿照第46条、第51条第2款，专设一条规定“社会文化教育领域的网络平台服务提供者”在社会教育中的责任以及提供教育内容的义务。以该条为原则性条款，更具体的制度规定则可以在下位法中进一步细化。 2.运用行政指导指引良好实践 由于数字平台在物理空间之外的数字空间中享有较大的权力和自由，法律难以一一规制，通过行政指导来促进平台社会教育权的规范统一实施，有利于社会教育权的良性发展，并发挥其对国家教育权的治理填补功效。在网络治理领域，行政指导包括一系列“指南”“最佳实践”等，《移动互联网未成年人模式建设指南(征求意见稿)》就属此类，它能够在正式立法之外提供明晰可行的标准，帮助平台服务提供者更好地遵守法律。对于数字平台社会教育权的行政指导可以包括两个方面的内容： (1)向未成年人用户推送一定比例的“有益信息”。“有益信息”是有利于未成年人健康成长的内容信息，典型如弘扬优秀传统文化、发扬传统美德、普及科学知识的内容信息等。高质量的“有益信息”既可以寓教于乐、传播知识，也能够帮助未成年人树立正确的思想道德，增强抵制不良信息危害的能力。我国《互联网新闻信息服务管理规定》第3条、《互联网信息服务算法推荐管理规定》第6条、第11条均明确将促进“向上向善”的网络文化、算法应用规定为网络服务提供者的责任，出台推送“有益信息”的指南可以帮助数字平台更好地履行法律责任。 (2)提供未成年人模式或专区的建设标准。根据《未成年人网络保护条例》第20条，为未成年人提供服务的平台应当设置未成年人模式或专区。《移动互联网未成年人模式建设指南(征求意见稿)》提供了基于年龄分级的内容推荐指导，但征求意见稿中的指导尚存在模糊之处，例如对于向8至12周岁儿童与12周岁以上儿童推荐的“通识教育”“知识科普”有无区别，与“学科教育”存在哪些不同，是否会对学前教育“去小学化”产生不利影响?此外，针对当前青少年模式内容单调、缺乏吸引力的不足，应当尊重而非抑制未成年人爱玩的天性，建设高质量且适应其发展规律的内容专区。例如德国政府通过设立兼具学习与娱乐功能的综合性网站、研发健康的游戏软件来丰富未成年人的互联网生活，以保障未成年人在数字社会的发展权。(46)上述问题都需要通过指南来逐步解决。 3.避免施加不合理限制 对未成年人过度的网络保护往往会对数字平台的社会教育权施加不合理的限制，既不利于实现数字平台的教育功能，也不利于促进未成年人的