我国教育政策价值的反思与前瞻

/我国教育政策价值的反思与前瞻【摘要】教育政策价值是教育政策理论与实践最根本、最核心的问题。近年来我国制定和实施的一系列教育政策还存在着诸多问题，而造成这些问题的一个重要原因是，我国尚缺乏对教育政策价值观的思考。从主体需要来说，我国未来的教育政策要重视其直接利益相应人的利益；要适当扩大教育政策制定、执行和评价主体的范围；要重视共同利益、长远利益、弱势利益和未得利益，做到共同利益与政治利益、长远利益与眼前利益、强势利益与弱势利益、既得利益与未得利益兼顾。从客体属性来说，我国未来的教育政策要重视其公共性，做到政治性与公共性的统一；要提升教育政策的合理性，做到合法性与合理性具体的、历史的统一；要加强教育政策的协调功能，做到管理功能与协调功能并重。从效应关系来看，我国未来的教育政策要提升其内在价值，做到外在价值与内在价值的统一；要重视教育政策应然价值，做到实然价值与应然价值的统一；要重视教育政策的隐性价值，做到显性价值与隐性价值的统一。【关键词】教育政策；价值；主体需要；客体属性；效应关系 教育政策理论与实践的根本核心问题是教育政策的价值问题。教育政策价值是指教育政策的主体需要与客体属性在实践基础上统一起来的一种特定的效应关系。主体需要、客体属性和实践活动是教育政策价值概念的三个基本范畴，它决定了教育政策价值研究的基本理路：一是教育政策价值的形成性研究，包括教育政策的主体需要和客观属性研究；二是教育政策价值的结果性研究，即教育政策的价值表现形式研究。两者构成了教育政策价值观研究的基本内容。确立合理的教育政策价值观对于保障教育政策制定与实施的科学性和民主性具有长远的战略意义。 一、我国教育政策价值的形成性分析 (一)主体需要分析 主体需要是主体利益的一种外在形式，是教育政策主体追求教育政策价值的现实力量，是评价教育政策价值的内在尺度或“人的尺度”。主体需要分析包括主体构成和主体利益两个层面的要素分析。从主体构成来说，教育政策主体构成影响着教育政策的作用方式、作用程度和价值表现。教育政策的主体分为决策主体、咨询主体、执行主体、评价主体和对象主体。教育政策就是政府把社会不同主体的利益需求纳入政策过程，权威性分配教育相关利益，并及时有效地调节利益矛盾与冲突。从主体利益来说，教育领域客观上存在着特殊利益与共同利益、政治利益与教育利益、眼前利益与长远利益、强势利益与弱势利益、既得利益与未得利益的关系。教育政策要兼顾各种利益，化解其中的矛盾与冲突，避免利益的过度分化和差别扩大化。 从政策内容来看，我国一些教育政策忽视相关利益主体特别是直接利益相应人的利益。有些教育政策整体上重特殊利益(政治利益)、眼前利益、强势利益和既得利益，忽视共同利益(教育利益)、长远利益、弱势利益和未得利益。问题突出表现在：一是利益主体缺失。如《中华人民共和国宪法》将特殊教育对象界定为“盲、聋、哑和其他有残疾的公民”；《中华人民共和国残疾人保障法》进一步明确指出接受特殊教育的残疾人包括“视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人”。但新修订的《中华人民共和国义务教育法》第十九条却将特殊教育对象限定为“视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年”。从理论和现实角度来看，这种特殊教育对象的范围过于狭窄，剥夺了其他类型适龄残疾儿童、少年的教育权益。[1]同时，现有特殊教育政策还缺乏对不同类型残疾儿童尤其是多重残疾儿童具体安置的规定。二是主体利益缺失。如《中华人民共和国残疾人教育条例》主要侧重学校教育，而对残疾人的终身学习、社会教育和家庭教育关注不足，对满足残疾人多样化、个性化、个别化的教育需求和推进融入教育等方面的规定也相对欠缺。 从政策过程来看，我国一些教育政策决策、执行和评价的主体比较单一，利益相应人缺席的现象比较严重。如高考生源跨省调配政策的决策。招生计划对一个地区来说关系到招生总量、考生升学与未来人才的来源；对用人单位来说关系到将来得到毕业生的可能性和人才素质的高低；对招生学校来说关系到生源质量和今后毕业生就业去向；对考生来说关系到录取分数线的高低与录取的可能性。[2]而2016年高考生源跨省调配政策的决策主体和执行主体都比较单一，缺少政策预期分析、政策听证、政策辩论、政策实验、政策宣传等重要环节，忽视了家长或考生这个最重要、最直接的利益主体，突显的是强势利益和既得利益，导致政策的合法性与合理性一并缺失，利益协调功能减弱。又如大学生就业政策的执行。随着我国每年大学毕业生人数的高速增长和就业压力持续加大，党和政府制定和实施了一系列推动大学生就业的政策，具体包括就业准入和就业服务政策、规范就业市场政策、高校毕业生考试录用与创业扶持政策以及高校毕业生的保障政策等，另外还制定了面向基层提供就业机会和创造就业岗位的特殊政策。但由于政府相关部门缺乏科学规范的就业状况公布制度，中央政府、地方政府、高校和用人单位之间缺乏互通协同的就业信息监控制度和弹性互动的就业信息反馈体系，再加上彼此之间事权与责任不相适应，任务不清、分工不明，造成对现行大学生就业政策的执行处于一种政出多头、各自为政的状态，破坏了国家政策的整体性和连贯性，导致了大学生就业政策屡屡出台却频频失效、就业市场混乱、人力资源浪费等后果。 从主体需要来说，我国未来教育政策的前瞻性趋势是： 第一，重视直接利益相应人的利益。直接利益相应人缺席状态限制了社会不同主体的多样化利益诉求，危害了教育公平与公正。因此，教育政策过程应该向公众开放，改变少数精英把持教育决策的状况，做到直接利益相应人在场。一是要尽可能让直接利益相应人提出政策议案，并能够通过各种合法组织和制度有效地影响政府议程；二是改进听证程序，通过制度化、科学化的决策听证给公众提供直接参与教育决策的机会，特别是给利益相应人陈述意见和抗辩的权利；三是设置辩论程序，让矛盾充分暴露、意见充分交锋，以夯实教育政策的民意基础，从而保证政策执行的可行性和有效性，维护教育政策的统一性和权威性。 第二，扩展教育政策的决策主体、执行主体和评价主体的范围。教育政策各类主体范围的适度扩展是教育政策民主化与科学化的必然要求。“当代重要政策不只是一个单独的决策者或主权者依合理的方法寻求出的最佳的解决政策问题的方法，而且是负决策责任的组织或单位的组织产品。”[3]尤其是对象主体不仅仅是指普通公众，决策主体、咨询主体、执行主体和评价主体都可以是对象主体；即便是作为决策主体之一的国家或政府，也应该受到教育政策的规制，这是民主国家制定行政法的出发点和归宿。[4]从这个逻辑上讲，对象主体与其他几类主体之间是重合或交叉的；如果一项具体政策涉及对象主体的直接利益，那么对象主体也是直接利益主体。 第三，重视共同利益、长远利益、弱势利益和未得利益，做到共同利益与政治利益、长远利益与眼前利益、强势利益与弱势利益、既得利益与未得利益兼顾。一是教育政策应当在人力资源开发与人的自主发展、教育的功利价值与非功利价值之间保持平衡，重视教育对国家和社会整体进步的原动力作用，提升和改善教育的内在品质，防止国家主义、经济主义、技术主义、能力主义以及急功近利的短期行为等对教育的伤害；二是教育政策应当把长远利益作为关注的重心，甚至有时为保全整体利益，要暂时放弃局部利益，为争取将来利益或理想利益，要放弃现在利益或现实利益，为最终获得根本利益，要牺牲暂时利益；三是教育政策要兼顾公平与效率，对强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制，对于具有正当利益要求的弱势群体加以保护；四是教育政策要积极建构新的更为合理的利益分配体制，合理地协调既得利益与未得利益之间的矛盾和冲突，避免制度安排中的“马太效应”和利益失衡。 (二)客体属性分析 教育政策的客体属性是教育政策价值的物质承担者或物质基础，是评价教育政策价值的外在尺度或“物种尺度”。从客观属性来说，教育政策具有两重性。一是政治性与公共性。政治性意味着政府在教育政策活动中处于主导地位，国家利益具有价值逻辑上的优先性，尤其是在高度集权的计划体制下，政府垄断着教育政策的权力和资源，公共教育利益以高度政治化的方式被界定和代表；具体的教育政策过程常常遵循政治动员模式，政府一方面利用公共权力自上而下配置教育资源，协调教育与其他社会活动之间的关系，另一方面通过公共权力传递意识形态或政治精神，决定教育政策活动的宗旨、性质和方向，促进符合要求的政治秩序的形成。公共性则体现在教育政策的公益性、公正性、公平性、公开性。在现代政治学意义上，公共性是衡量政府活动性质和价值的指标，考量着政府活动是否符合社会公共利益、能否保障完整和全面地实现公共利益以及政府公务人员的职业伦理。二是合法性与合理性。合法性主要是指教育政策要以国家大政方针为前提和依据，符合社会价值观、主流意识形态以及社会舆论的要求。合理性强调教育政策的科学性和民主性。科学性是指建立在本质理性基础之上的合理性，判断标准是其可行性、可预测性、效用性和创新性；民主性是指在充分尊重决策主体的基础上，通过对权力的恰当分配而进行利益表达与整合，判断标准是公众参与度和程序公正性。 我国一些教育政策内容重政治性轻公共性，表现为政府利益的垄断性和自利性、政策问题认定的主观性、政策理念表达的非理性、政策目标确立的非公平性、政策信息的非共享性、政策制定和执行的急功近利等，而教育政策的公益性、公正性、公平性、公开性不足。如目前我国维护流动儿童和留守儿童教育权益的相关政策还存在诸多缺失。究其根本原因，户籍制度是最大的制度性障碍。在现有户籍制度的规制下，有关流动儿童和留守儿童的教育政策主要体现的是政治属性，而非公共属性；强调的主要是管理和控制的功能，而非一种利益表达与协调功能。流动儿童和留守儿童教育问题归根结底是农民的身份问题。我国农民身份的形成是国家强制性制度安排的结果，是新中国成立伊始由国内外客观条件和环境所决定的，本来其主要职能在于证明公民身份，本身并不具备歧视性质，但我国在户籍制度基础上建立起来的一系列社会制度，却人为地利用了城镇和农业户口的区分，使户籍成了区分社会地位和身份的重要标签。在这种制度安排下，权利不平等和弱势地位是农民身份的显著特点，所导致的农民子女教育权利的绝对和相对被剥夺是社会产生冲突的隐患。这种情形既不符合广大民众对教育这种根本利益的主动追求，也不符合党和政府对广大民众关于建设一个共同富裕社会的一再承诺。 我国一些教育政策过程重合法性轻合理性。重合法性的政策过程肯定了现存制度安排的合法性，强调政府在政策过程中的主体地位；强调以国家利益作为价值取向的正当性；重视政府及其领导人对问题的察觉、界定和描述；强调政府议程的重要性；强调政府及其领导人凭经验判断和直观判断进行独立决策；主张自上而下的决策、执行和评价模式。如我国高校扩招政策总体来说是一种“政府推进型”决策，无论从主体构成、问题识别、问题纳入、议案公议、议案裁定、政策实验还是议案合法化，都体现出强制性制度变迁的特征。这种教育政策的决策一般把合法性作为其终极价值追求，却往往忽视对其合理性的考量。又如农村学校布局调整政策。自2001年国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》之后，全国各地就开始逐年推行合并农村小学的措施。许多地方政府及其教育主管部门把政策执行的重点放在“撤点并校”，却普遍忽略了义务教育法规定的“就近入学”的原则，致使该政策产生了诸多负面效应。2012年9月，国务院提出坚决制止盲目撤并农村义务教育学校，全国各地又开始了恢复和重办必要的村级小学或教学点。其实在推行农村中小学布局调整政策伊始，学术界和社会各界就强烈呼吁政府及其教育主管部门不要简单地算经济账和人事账，而应多替农村学生的长远利益着想，但政府及其教育主管部门重视政策的政治性和合法性，忽视了政策的公共性和合理性。这一并一建不仅损耗巨大的教育经费，而且使农村中小学生的身心也受到很大的影响。再如关于教师惩戒权的政策。2015年的《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》、1993年的《中华人民共和国教师法》、2009年的《中小学班主任工作规定》等都只规定教师不得体罚或变相体罚(侮辱)学生，但没有规定教师惩戒权及其使用的监督机制、救济途径和救济方式。在这种情形下，教师行使惩戒权的合理性受到学生和家长的普遍质疑，教师行使惩戒权稍有不慎，教育行政部门和学校常常考虑各种外在因素及其影响而迁就学生和家长，甚至对伤害教师的违法犯罪行为放任不管。惩戒权是教师享有的特殊职业权利，教师在批评教育达不到教育目的的情况下应当依法享有惩戒权。目前很多国家都通过立法来保障教师享有惩戒权。日本《学校教育法》总则第十一条规定：“校长及教员认为教育上有必要时，根据监督厅规定，可对学生及儿童加以惩戒。”2007年5月开始，英国教师获得法定惩戒权。[5]新加坡2007年专门出台《处理学生纪律问题的指导原则》，规定所有中小学教师可以处罚学生，并允许授权教师鞭打学生。[6] 我国一些教育政策重管理功能轻协调功能。如学前教育政策。学前教育性质决定了学前教育的地位，也决定了学前教育事业发展中政府的责任。但无论是国家层面有关学前教育的行政规章，还是部分省市出台的学前教育条例，都只把学前教育性质定位为国民教育体系的重要组成部分，属于社会公益事业。目前我国学前教育事业发展的诸多重点和难点问题，都与学前教育性质的定位模糊有关。[7]西方一些发达国家通常从广义上理解学前教育(出生至6或7周岁，甚至包括胎教)，把学前教育视为基础教育的一个重要阶段，在政策实践上把学前教育当做义务教育的一个重要层次进行管理和扶持。二战之后的英国社会一直面临着政治利益冲突、经济发展低迷、社会问题积压、教育水平滑坡等困境，但历届政府在制定教育法规时都将基础教育发展提升到事关政治稳定、经济繁荣、文化复兴、终身教育体系建构以及国际竞争力增强的战略高度予以思考与谋划。他们在出台经济、社会等领域的法规，或者在制定高等教育阶段的法规时，往往分歧和阻力较大，而出台公益性较高的基础教育、学前教育阶段的法规时，难度就相对较小，并且这些公益性较高的教育法规还显著“排富”，特别强调对弱势群体的倾斜和支持。我国现有学前教育政策没有合理、精确定位学前教育的性质，因此在学前教育的政府责任、经费和人员保障、监督问责机制等方面缺乏刚性规定，教育政策管理功能突出，而协调功能不足。 从客体属性来说，我国未来教育政策的前瞻性趋势是： 第一，重视教育政策的公共性，做到政治性与公共性的统一。政治性和公共性是教育政策的两个基本属性。政治性有广义和狭义之分，也有传统与现代之别。从广义来讲，政治性是基于一元化利益格局、理想化人格和无限理性的基本假设，政府由此是管制型政府和全能型政府，并以此作为政府教育政策行为的基础。[8]这种广义的政治性容易忽视教育活动内在的规律、规则和秩序，以及教育政策过程中制度规约的基础性作用。从狭义来讲，政治性特指狭隘的政治性，包括政府的垄断性和自利性、政策问题认定的主观性、政策目标确立的非公平性、政策信息的非共享性。而公共性主要体现在教育政策主体的公共性、教育政策价值的公共性和教育政策手段的公共性。由此可见，狭隘的政治性体现的是一种非公共性，往往意味着主体伦理价值观的偏差、利益取向的偏颇、权力运用的失当、政策制定和执行的恣意、政策理念表达的非理性，公共性的一系列价值观念相应地被忽略或搁置。[9]比较以团体利益或个人利益作为政府政策行为的价值取向而言，以公共利益作为政府政策行为的价值取向，从一般意义上说更具有合理性。但公共利益并不等于共同利益，共同利益是在公共利益基础上逐渐形成和发展起来的普遍利益。教育利益既代表着特殊利益和个别利益，又代表着公共利益和群体利益，因而是一种共同利益。如果“将一个一般规则实际适用于按其内容应该适用的一切场合，那便是‘正义的’”[10]。如果教育政策行为能够从整体上实现三个层次的递进，其公共利益的公共性将获得正当性，即教育政策行为是一个政府的政策行为，是一个追求公共利益的政策行为，并且是一个以教育利益为共同利益的政策行为。 第二，提升教育政策的合理性，做到合法性与合理性具体的、历史的统一。由于我国政党政治和行政组织在教育领域占主导地位，教育政策作为政治支持的一种手段往往是在强化国家的相对自主权和权力，从而客观上也强化了对教育发展的干预和对矛盾的压制。在这种情况下，教育政策只重视合法性而不重视合理性，只能导致人们对既定教育政策的盲从，只能让人们一再陷入“恶法亦法”的历史怪圈。合理性表征为教育政策满足大多数民众和利益集团诉求的程度。民主国家的实际政治生活表明，国家稳定和社会发展不仅取决于制度的合法性，而且还取决于制度的合理性。我国是后发型现代化国家，要确立起真正意义上的民主体制及其程序合法性还需要经过艰辛而漫长的努力，因而政府只能通过不断增强教育政策的合理性来提高教育政策的合法性，以合理性来促使和保证合法性的实现。 第三，加强教育政策的协调功能，做到管理功能与协调功能并重。教育政策是协调好各方教育利益、满足各方教育诉求的基本途径。[11]教育政策本质上是社会不同主体相关教育利益表达与整合的规定和行为。民主政府的教育决策就是将利益实现与政治权力结构中的影响力相互关联起来的过程。教育政策的民主化和科学化程度如何，最终是看其教育政策是否均衡合理地体现了有关阶层和群体的利益；如果社会不同主体的相关教育利益在教育政策中得不到体现，利益矛盾与冲突得不到及时有效地协调，教育政策的管理功能再强大，也只能是目的与手段的异化。要使教育政策能够发挥正向功能，教育政策主体应该在教育政策的本质属性上达成共识，通过一系列实践活动对教育政策的客观功能进行不断地选择或重构。 二、我国教育政策价值的结果性分析 教育政策实践是教育政策价值的源泉，它包括政策制定、政策执行和政策评价等活动过程。主体需要和客体属性通过实践活动实现双向对象化而生成教育政策的价值。就效应关系的表现形式而言，教育政策有外在价值(直接价值)与内在价值(间接价值)、应然价值(理想价值)与实然价值(现实价值)、隐形价值与显性价值之分。教育政策的价值应当是一种整体性体现，做到外在价值与内在价值、应然价值与实然价值、隐形价值与显性价值的统一。 目前我国一些教育政策是重外在价值而轻内在价值，具体表现在重政治价值和社会价值，轻教育价值和人的价值；重实然价值而忽视应然价值；重显性价值而忽视隐性价值。如家庭教育政策。家庭教育是学校素质教育能否真正实施的重要一环。现有家庭教育政策对家长利益特别是农村家长利益缺乏深度把握，导致“就近入学”政策的价值表现出现了缺位。无论是对流动儿童还是留守儿童而言，实现家长及其子女教育利益最大化的政策安排应该是解决孩子的“家长陪伴”问题，但现有家庭教育政策大都是在家长与子女实然分离的逻辑下进行制度设计。[12]另外，现有家庭教育政策的重心在家庭教育管理，而对家庭教育教学工作规范得较少。总体来说，现有家庭教育政策强调的是直接价值、现实价值和显性价值，主要体现的是政治价值和社会价值，而教育价值和人的价值显现不充分。又如终身教育政策。终身教育是以促进人的主体性发展为根本目的，把各种教育形式、教育场所和教育机会有机地整合起来的一种一体化教育体系，公民的学习具有自主性与自由性。目前无论是国家政策还是地方政策，都强调终身教育为国家经济与社会建设服务，强调岗位培训和技能训练，总体来说使终身教育带有浓厚的目标实利化、功利性色彩，忽视了教育价值和人的价值。[13]又如“双一流”建设政策。“双一流”大学建设的根本目的在于以行政权、教育权、学术权分离为原则，构建一流的高校内部治理结构，激发高校办学活力以及师生的教育与学术激情。[14]目前我国出台的相关政策凸显的是外在价值和现实价值，高校更多看到的是政策的显性价值，导致现实中存在着“双一流”大学谁来评、如何评没有明确标准，“双一流”难以量化，大学排名虚假性高，校院关系的调整与改革尚未受到足够重视，国家宏观政策与高校微观战略缺乏融合等问题。[15]再如管办评分离政策。管办评分离政策的显性价值在于形成政府、高校、社会三个主体相互制约、和谐共生的治理体系，其隐形价值在于政府能切实将权力下放给学校，使学校能够成为真正自主办学的主体。[16]但现有政策在政府权力清单、学校自主发展和自我约束的运行机制、第三方评价机构资格认证等方面尚无明确而具体的规定，没有充分