应急救援指挥体系建设指南(试行)

应急救援指挥体系建设指南(试行)1总则1.1编制目的为规范应急救援指挥体系建设，构建统一领导、权责明晰、反应灵敏、运转高效的指挥链条，实现各类突发事件应急救援的科学决策、快速调度、精准处置，最大程度降低人员伤亡、财产损失和社会影响，特制定本指南。1.2适用范围本指南适用于县级及以上行政区域综合性应急救援指挥体系建设，乡镇（街道）、村（社区）及重点行业领域、重点生产经营单位可参照执行，覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类突发事件的应急救援指挥全流程。1.3建设原则坚持党的领导：在同级党委统一领导下开展指挥体系建设，重大决策部署由党委审定，确保应急救援工作的正确政治方向和统筹协调力度。坚持分级负责：按照“属地为主、层级响应、条块结合”要求，明确各级各部门指挥权责，避免越权指挥和责任空白。坚持平战结合：常态化开展指挥体系运行演练、资源储备和能力建设，应急状态下快速转换响应等级，实现平时服务、急时应急、战时应战。坚持多跨协同：打破部门、区域、行业壁垒，建立信息共享、资源共调、力量共派的协同机制，提升整体指挥效能。2组织指挥架构建设2.1领导指挥层县级及以上人民政府设立应急救援总指挥部，由政府主要负责人任总指挥，常务副职及分管应急、公安、卫健、交通等重点领域的副职任副总指挥，成员单位涵盖应急管理、公安、消防救援、卫健、交通、住建、水利、气象、宣传、发改、财政等相关部门及属地驻军、武警部队负责人。总指挥部职责包括：统筹辖区应急救援指挥体系建设；决定启动、调整、终止应急响应级别；审定应急救援重大决策和行动方案；统一调度辖区各类应急资源和救援力量；向上级党委、政府报告应急处置进展，必要时申请跨区域支援。针对地震、洪涝、危险化学品事故、重大疫情等高频高发、处置难度大的突发事件，总指挥部下设专项应急指挥部，由分管行业领域的政府副职任指挥长，行业主管部门主要负责人任副指挥长，负责对应类别突发事件的日常应急准备和事发后的专项指挥处置。2.2前方指挥层突发事件发生后，根据响应级别第一时间设立前方指挥部（以下简称“前指”）。其中：一般突发事件（Ⅳ级响应）：由事发地县级专项指挥部负责人任前指指挥长，事发地乡镇（街道）主要负责人任副指挥长；较大突发事件（Ⅲ级响应）：由事发地市级专项指挥部负责人或县级政府主要负责人任前指指挥长，县级分管副职任副指挥长；重大突发事件（Ⅱ级响应）：由省级专项指挥部负责人或市级政府主要负责人任前指指挥长，市级分管副职、县级主要负责人任副指挥长；特别重大突发事件（Ⅰ级响应）：由国家层面或省级政府主要负责人任前指指挥长，相关省级、市级分管负责人任副指挥长。前指实行指挥长负责制，根据处置需要设置综合协调组、抢险救援组、医疗救治组、交通保障组、安全保卫组、安置救助组、舆情引导组、专家咨询组等工作小组，明确各组牵头单位及职责边界，所有救援力量、资源调度必须服从前指统一指令，杜绝多头指挥、各自为战。前指选址需满足以下要求：距离事故核心区域1-3公里安全范围，具备通讯、供电、会议会商基本条件，设置明显标识便于救援力量快速对接，周边预留应急车辆停靠空间，危险化学品、爆炸类事故现场前指需设置在全年主导风向上风方向，避开次生灾害影响区域。2.3基层指挥层乡镇（街道）设立应急救援指挥所，由党政主要负责人任指挥长，分管应急工作的副职任副指挥长，整合应急办、消防站、卫生院、派出所、民兵排等基层力量，负责本辖区一般突发事件的先期处置和上级指挥部指令的落地执行。村（社区）设立应急救援工作点，由村（居）委会主任任负责人，配备1-2名专职应急联络员，组建以党员、志愿者、网格员为主体的基层应急小分队，负责隐患排查、预警信息传递、人员疏散引导、先期自救互救等工作，确保应急指令15分钟内传递到户到人。2.4专家支撑层各级总指挥部建立应急救援专家库，按照行业领域分类配备，其中自然灾害类不少于20人（涵盖地质、气象、水利、林业等专业），事故灾难类不少于30人（涵盖危险化学品、消防、建筑、交通运输、矿山等专业），公共卫生类不少于15人（涵盖疾控、临床、公共卫生管理等专业），社会安全类不少于10人（涵盖舆情、社会学、法律等专业）。专家库成员需具备中级以上专业技术职称，相关领域工作经验5年以上，每年至少参与2次应急救援实战或演练活动。应急状态下，专家组成员需在响应启动后1小时内到达指定地点或接入视频会商系统，为指挥决策提供技术支撑，包括灾害风险评估、处置方案制定、救援行动安全研判等，专家意见需形成书面记录存入应急处置档案。3指挥运行机制建设3.1分级响应机制按照突发事件的危害程度、影响范围，将应急响应从低到高划分为Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级四个等级，每一级响应明确对应的启动条件、指挥主体、响应措施：Ⅳ级响应：突发事件影响范围局限在村（社区）级，无人员死亡或重伤，直接经济损失100万元以下，由乡镇（街道）指挥所启动响应并负责指挥，县级专项指挥部派员指导；Ⅲ级响应：突发事件影响范围覆盖1-2个乡镇，死亡人数1-2人或重伤3-9人，直接经济损失100万元以上1000万元以下，由县级总指挥部启动响应并负责指挥，市级专项指挥部派员指导；Ⅱ级响应：突发事件影响范围覆盖2个以上区县，死亡人数3-9人或重伤10-49人，直接经济损失1000万元以上5000万元以下，由市级总指挥部启动响应并负责指挥，省级专项指挥部派员指导；Ⅰ级响应：突发事件影响范围跨市域，死亡人数10人以上或重伤50人以上，直接经济损失5000万元以上，由省级总指挥部启动响应并负责指挥，必要时申请国家层面支援。响应启动后，指挥机构可根据事态发展动态调整响应等级，避免响应不足或过度响应。3.2会商研判机制建立“日常周会商、应急小时级会商”制度：日常状态下，总指挥部每周组织成员单位开展风险研判，梳理辖区各类风险隐患，制定针对性防控措施；应急响应启动后，前指每1小时组织一次会商，遇有突发险情随时会商，参会人员包括指挥长、相关工作组负责人、专家组成员，会商内容包括灾害发展趋势预判、救援进展评估、下一步行动方案、风险隐患排查等，会商结果形成书面指令由指挥长签发后执行。涉及跨区域、跨部门的重大问题，由总指挥部组织专题会商，必要时邀请上级行业主管部门、相邻地区应急管理机构参与，确保决策科学严谨。3.3指令传递与反馈机制所有指挥指令实行“谁签发、谁负责”原则，以书面形式下达，紧急情况下可先口头下达，事后1小时内补充书面记录。指令内容需明确任务主体、完成时限、工作要求和联系人，避免模糊表述。任务承接单位接到指令后，需在15分钟内反馈确认接收，执行过程中每30分钟反馈一次进展，遇到无法解决的问题第一时间报告，任务完成后提交书面反馈报告。总指挥部建立指令台账，安排专人全程跟踪督办，确保指令闭环落实。3.4信息报送机制严格落实突发事件信息报送“首报快、续报准、终报全”要求：事发地村（社区）、生产经营单位发现突发事件后，需在10分钟内向乡镇（街道）或行业主管部门报告；乡镇（街道）接报后需在20分钟内向县级总指挥部报告；县级总指挥部接报较大及以上突发事件后，需在1小时内向上级总指挥部报告，不得迟报、漏报、瞒报。首报内容包括事件发生时间、地点、初步伤亡情况、影响范围、已采取的措施；续报内容实时更新伤亡人数、救援进展、事态发展、资源需求；终报内容涵盖事件完整经过、处置结果、原因初步分析、后续工作安排。信息报送统一通过应急指挥信息系统传输，涉密信息按照保密规定报送。3.5资源统一调度机制建立“全域资源一张图”管理系统，将辖区内救援队伍、装备物资、避灾安置点、医疗资源、运输车辆等全部纳入动态管理，明确资源位置、数量、状态、联系人，应急状态下由总指挥部统一调度。跨部门资源调度由总指挥部出具调度指令，相关单位接到指令后需在30分钟内完成资源集结，按照要求送达指定地点；跨区域资源调度由上一级总指挥部统筹协调，必要时可动用国防动员储备资源。救援结束后，调度使用的公共物资由总指挥部统一组织盘点、回收、补充，损耗部分按照规定予以补偿。4支撑保障体系建设4.1指挥平台建设县级及以上需建设标准化应急指挥中心，满足24小时值班值守、视频会商、资源调度、态势研判功能：硬件配置：配备不小于8平方米的高清拼接显示屏，接入公安天网、交通监控、水利监测、气象预警、重点企业在线监测等数据端口，实现重点区域、重点风险源可视化监控；配备卫星电话、短波电台、移动指挥车等通讯设备，确保极端条件下通讯不中断；系统功能：部署应急指挥“一张图”系统，整合风险隐患、应急资源、救援力量、实时监测等数据，具备响应启动自动推送相关预案、资源分布自动匹配、灾害影响范围自动模拟、救援路径自动规划功能；延伸覆盖：乡镇（街道）指挥所配备视频会商终端，村（社区）工作点配备应急广播、一键报警设备，实现指挥信息上下贯通。4.2救援力量体系建设构建“核心力量+专业力量+辅助力量”的救援队伍体系：核心力量：以国家综合性消防救援队伍为主，县级及以上消防救援队伍需配备不少于20人的应急救援尖刀班，针对辖区高发灾害类型开展专项训练，确保接警后30分钟内集结出动；专业力量：依托行业部门、国有企业建立专业救援队伍，其中危险化学品、矿山、隧道、水上救援等重点领域专业队伍每支不少于30人，每年开展不少于40学时的专业技能培训，定期参加实战演练；辅助力量：规范社会应急救援队伍登记备案，将符合条件的社会队伍纳入统一调度体系，明确其参与救援的任务范围、保障标准，每年组织不少于2次的联合演练。所有救援队伍需在总指挥部备案，其人员资质、装备配置、训练情况每年复核一次，不合格的调整出调度名录。4.3预案体系建设建立“总体预案+专项预案+部门预案+现场处置方案”的四级预案体系：总体预案：由各级应急管理部门牵头编制，明确应急指挥的组织架构、响应机制、保障措施，是辖区应急救援的总纲，每3年修订一次；专项预案：针对各类具体突发事件编制，明确对应专项指挥部的职责、处置流程、资源配置，每2年修订一次；部门预案：由各成员单位根据自身职责编制，明确本部门参与应急救援的任务、内部指挥流程、衔接机制，每年修订一次；现场处置方案：针对重点场所、重大活动、高风险作业岗位编制，明确先期处置步骤、人员疏散路线、自救互救方法，每半年开展一次演练。所有预案需按规定报上级应急管理部门备案，预案修订后及时组织相关人员培训，确保指挥人员、救援人员熟悉预案内容。4.4应急演练机制各级总指挥部每年至少组织1次综合性应急演练，专项指挥部每半年至少组织1次专项演练，重点行业领域生产经营单位每季度至少组织1次现场处置演练。演练采取“双盲”演练、实战演练为主、桌面推演为辅的方式，演练结束后10日内完成评估报告，梳理指挥体系运行存在的问题，形成问题清单逐一整改，整改结果纳入年度应急管理工作考核。每年演练总时长要求：县级总指挥部指挥人员不少于20学时，乡镇（街道）指挥人员不少于30学时，基层应急人员不少于40学时。5监督评估与责任追究5.1考核评估将应急救援指挥体系建设纳入各级政府年度绩效考核内容，考核权重不低于5%，重点考核指挥架构完备性、预案实用性、演练频次、资源保障到位率、指令响应速度、处置成效等内容。每2年开展一次指挥体系运行评估，由上级应急管理部门组织实施，评估结果向社会公开，对评估不合格的地区挂牌督办，限期3个月完成整改。5.2责任追究在应急救援指挥过程中，存在下列情形的，依规依纪依法追究相关单位和人员责任：1.未按要求建设指挥体系，导致应急处置不力，造成重大损失的；2.迟报、漏报、瞒报突发事件信息，延误处置时机的；3.拒不执行指挥指令，或执行不力导致事态扩大的；4.擅自发