第十一章民族区域自治制度

第卜一章民族区域自治制度

学习目的和要求

民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一，是中国特色社会主义政治制度的重要内容。实行民族

区域自治制度，既符合我国历史的发展，又符合现实情况，在维护国家统一、保障少数民族实现人民当家

作主的权利、发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系、促进社会主义现代化建设事业发展等方面有很

大的制度优越性。

第一节民族区域自治制度的历史发展

第二节我国实行民族区域自治制度的原因、意义及特点

第三节民族自治地方建立的原则和法律地位

第四节民族自治地方政府的职权、组成和体制

第一节民族区域自治制度的历史发展

中国共产党领导全国各族人民在探索国家建设的过程中，对解决社会主义国家民族问题的理论、政策

与制度的选择，经历了逐步发展和完善的过程。中华人民共和国成立后，伴随着民族区域自治实践的不断

深入，民族区域自治制度经历了从建立、发展和不断完善的过程，成为当代中国的基本政治制度。

一、探索与局部试行阶段：1921—1949年

1936年，陕甘宁省豫海县回民自治政府成立，这是中国共产党领导建立的第一个民族区域自治政权。

1938年10月，毛泽东在党的六届六中全会上提出：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有

平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”同时，

“各少数民族与汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省县政府的

一部门，管理和他们有关事务”。这一讲话标志着中国共产党民族区域自治思想的初步形成。

1941年，陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区纲领》，决定建立蒙回民族自治区。抗日战争胜利后，

中国共产党开始进一步推进民族区域自治制度的立法工作。

1947年，中国共产党领导下的第一个省级民族自治地方一一内蒙古自治政府成立。民族区域自治由

此成为解决中国民族问题的制度创新与政治选择。

二、全面确立阶段：1949—1965年

《共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地区应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区

域大小，分别建立各种民族自治机关。”1952年8月，中央人艮政府委员会批准了《中华人民共和国民族

区域自治实施纲要》。19域年宪法通过后，民族区域自治制度作为当代中国重要政治制度的地位得以确

新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区和西藏自治区分别于1955年10月、1958年3

月、1958年10月和1965年9月成立°1955年之后，仝国人大常委会陆续通过了各民族自治地区人民代

表大会和人民委员会的组织条例，民族区域自治的制度体系全面确立。

三、遭受破坏阶段：1966—1977年

“文化大革命”期间民族区域自治制度遭到严重破坏。民族自治地区的自治机关难以正常运转，部分

民族自治地区被取消。内蒙古自治区的行政区划遭到了大规模的调整，东部盟旗被划分给黑龙江、吉林和

辽宁。1975年宪法删除了1954年宪法中关于民族区域自治制度和自治机关自治权力的规定，只保留了民

族平等和保护少数民族语言文字权利的原则。

四、恢复、发展和完善阶段：1978年以来

“拨乱反正”与改革开放的实行，使民族区域自治制度的发展回到正轨。

1982年宪法恢复了民族区域自治制度，专门规定了民族区域自治地方的自治权力，包括，民族自治地

方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自

治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例工

报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案”等。

1984年，六届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》。

2001年，九届全国人大常委会第二十次会议对该法进行了进一步的修订，将民族区域自治制度从一

项“重要政治制度”更改为“基本政治制度”，以更适宜民族区域自治地方发展的需求。

2005年5月，国务院制定的《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，明确规定了上级

人民政府的职责和义务，并对违法责任和监督机制做出明确规定。

1.民族区域自治制度成为基本政治制度之一是在（）。

A.1952年《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》

B.1984年《中华人民共和国民族区域自治法》

C.2001年九屈全国人大常委会第二十次会议

D.2007年党的十七大

「正确答案」C

『答案解析』2001年，九届全国人大常委会第二十次会议对该法进行了进一步的修订，将民族区域自

治制度从一项“重要政治制度”更改为“基本政治制度”，以更适宜民族区域自治地方发展的需求。

第二节我国实行民族区域自治制度的原因、意义及特点

民族区域自治制度的创制与实施，是由我国的历史文化传统与现实国情所决定的。实施民族区域自治

制度，是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的重要内容，是解决我国民族问题的有效途径，具有

鲜羽的制度特征。

一、我国实行民族区域自治制度的原因

中国自古自来就是统一的多民族国家，在长期的民族交往、交流、交融中形成“你中有我，我中有你”

的关系，在地理空间分布上又呈现出各民族“大杂居，小聚居”的居住特点，各少数民族时至今日依然保

留着较为深厚的传统风俗习惯和我为独特的生活方式。

（1）中国数千年的民族融合与“大一统”的政治传统，是实行民族区域自治制度的历史原因。

（2）国内各民族的空间分布结构是实行民族区域自治制度的深层原因。各民族在长期的经济文化联

系中形成了“你中有我，我中有你”的民族关系格局。

（3）民族与宗教复杂多元的基本情况是实行民族区域自治制度的现实原因。

（4）中国自近代以来国家构建的道路选择是实行民族区域自治制度的直接原因。在共御外敌、争取

民族独立和解放的长期斗争中，中国各民族建立了休戚与共的亲密关系，形成了互相离不开的政治认同。

二我国实行民族区域自治制度的意义

（1）民族区域自治制度有利于维护国家统一和安全。

（2）民族区域自治制度有利于保障少数民族人民实现当家作主的权利。

（3）民族区域自治制度有利于发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。

（4）民族区域自治制度有利于促进社会主义现代化建设事业的发展。

三、我国民族区域自治制度的特点

民族区域自治制度是马克思列宁主义民族理论与中国基本国情相结合的创造性产物，是具有中国特色

的、解决民族问题的制度性选择，具有鲜明的特点。

（1）国家统一领导下的自治。这是我国民族区域自治制度的根本特点之一。

（2）民族自治与区域自治的结合。我国的民族区域自治制度保证了各少数民族平等的政治身份及其

管理本民族事务的权利，保护了其民族个性。与此同时，它又是在特定区域内的地方自治，表明了我国的

民族区域自治绝不是某一自治民族的单独自治，而是以自治民族为主体的各民族的共同自治。

（3）政治、经济与文化等多要素的结合。民族区域自治政策的内容，涉及少数民族的政治权利、社

会经济、传统习俗、语言文字、宗教信仰、公共事业以及人才与干部培养等各个方面，强调保证各少数民

族按照自己的政治、经济和文化特点，自主管理本民族本地区内部事务，发展经济文化事业，促进各民族

共司繁荣发展和共同团结进步。

1.我国民族“事实上的不平等”的深刻根源是（）。

A.我国仍存在民族压迫

B.各民族在政治，经济文化等方面存在的发展差距

C.历史遗留下来的剥削思想依然存在

I）.历史遗留下来的民族歧视思想仍然存在

「正确答案」B

I■答案解析J新中国成立，我们已经形成了民族平等的基础，当下事实上不平等是由于发展的不平衡

引起的。

第三节民族自治地方建立的原则和法律地位

民族自治地方政府在我国的地方政府体系中扮演着十分重要的角色。各民族自治地方都是中华人民共

和国不可分离的一部分。民族自治地方的建立是以一定少数民族聚居区为基础的，是区域自治与民族自治

的统一。

一、民族自治地方的基本概念

《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）中的“民族自治地方”“自治

机关”与“自治权”等概念，是与民族区域自治制度直接相关的概念，是具体规定民族区域自治的地理范

围、政权机关以及具体行使的自治权力的基本概念。

（一）民族自治地方

在我国，民族自治地方是指“在少数民族聚居地方实行区域自治的行政区域。”具体来说，民族自治

地方是以少数民族聚居为基础，综合考量民族关系、经济社会发展水平、历史文化特征以及地理环境条件

等建立的行政区域。

（-）自治机关

自治机关是指在民族自治地方设立的行使同级地方国家机关职权，并同时行使自治权的一级地方政权

机关。自治机关最主要的特征是兼具国家地方政权机关与自治权行使机关。在我国，自治机关分为自治区、

自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。各级自治机关代表地方各族人民行使自治权。

在组织原则上，民族自治地方的自治机关实行民主集中制的原则。同时二民族自治地方的自治机关的

组织和工作，根据宪法和法律，还可由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定。

（三）自治权

自治机关的自治权是指宪法知法律规定的、由自治机关自主管理本地事务的一种特定权利。

根据宪法与《民族区域自治法》，这些自治权包括制定自治条例和单行条例、管理地方财政、管理本

地经济和文化建设事业、使用民族语言文字等。

二、民族自治地方建立的原则

第一，必须有一定数量的少数民族聚居，即可以构成一级自治单位的少数民族聚居。没有一定数量的

少数民族聚居，就不能建立民族区域自治地方。

第二，民族区域自治地方的区域范围，一般是根据当地民族关系、经济发展条件，并参照历史等方面

的情况，本着有利于民族区域自治地方经济、文化的发展和民族团结来划定的。

民族自治地方并不是单纯的地方自治或民族自治，可以建立以一个或者几个少数民族聚居区为基础的

自治地方，如西藏自治区以藏族聚居区为基础，而青海省海西蒙古族藏族自治州以两个民族聚居区为基础：

也可以在民族自治地方内其他少数民族聚居的地方建立相应的自治地方或者民族乡，如内蒙古自治区内建

立的鄂伦春自治旗：民族自治地方也可以包括一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇。同时，一个民族

如果有多个聚居区，就可以建立多个自治地方。

三、民族自治地方的法律地位

（1）宪法确立了民族区域自治是民族自治和区域自治相结合的自治制度，明确了各民族自治地方都

是中华人民共和国不可分离的部分。

（2）宪法和《民族区域自治法》均对民族自治地方的层级进行了规定。自治区是与省、直辖市平级

的行政区域单位，行使省一级地方国家机关的职权，同时行使自治权；自治州是行使设区的市的地方国家

机关的职权，同时行使自治权；自治县是与县同级别的行政区域单位，自治县的自治机关行使县一级地方

国家机关的职权，同时行使自治权。

（3）《民族区域自治法》规定了民族自治地方的建立所依据的各项原则、需要处理的各类关系、民

族自治地方的称谓，以及民族自治地方的建立、区域界线划分、名称组成的拟订及批准程序和保障等。

1.民族自治地方可以依照本地区的政治经济文化特点自主制定自治条例和（）。

A.一般条例

B.单行条例

C.地方条例

D.行政条例

「正确答案』B

「答案解析」民族自治地方依照本民族地方的政治经济文化特点，自主制定自治条例和单行条例，单

行条例是自治机关为解决某一方面的问题而制定的条例。

第四节民族自治地方政府的职权、组成和体制

从权力来源分析，各级自治政府权力的来源主要有三个：

一是最高国家权力机关授权，即全国人民代表大会通过《宪法》《民族区域自治法》和《地方组织法》

等法律，把权力授予各级民族区域自治政府;

二是民族自治地方权力机关授权，即各级自治地方人民代表大会通过选举、任命等形式将本级民族自

治地方权力授予自治地方政府；

三是上级政府授权，即民族自治地方政府作为国家行政机关系统中的组成部分，逐级实行在上级领导

下工作，执行上级政府决定和命令，办理上级政府交办的事项。

一、民族自治地方政府的职权

（-）民族自治地方政府作为地方政府的职权

1.行政执行权

行政执行权即执行本级人民代表大会及其常务委员会决议、上级政府的决定和命令、执行国民经济和

社会发展计划预算等的职权。它是地方政府最基本的职权，是其他职权产生的基础，也是地方政府最基本

的活动。

2.行政领导权

所谓行政领导权可以分为两个维度的，一是横向上政府对本级政府工作部门的领导和监督，一是纵向

上对下级政府的领导和监督。

3.行政管理权

行政管理权也即对本行政区域内公共事务管理的职权，这是地方政府最重要的职责之一，也是民族自

治地方政府较为独“.的职责。

4.地方行政立法权

民族自治地方政府在不与国家宪法、法律相抵触的情况下，有权制定行政管理法规，以保障其行使地

方玫府职权。

5.人事行政权

民族自治地方政府具有管理本区域内人事管理工作的职权，包括对政府机关人员的任免、考核、奖惩、

交流等内容。

（二）民族自治地方政府作为自治地方政府的职权

民族自治地方政府同时也是民族自治地方的自治机关，享有宪法和法律赋予的广泛的自治权。

1.政治领域的自治职权

民族自治地方政府在政治领域的权能主要包括民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政

治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例」上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适

合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行：以实行区

域自治的民族的语言文字为主。

2.经济领域的自治职权

在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，自主地安排和管理地方性的经济建设事业；民族自

治地方的自治机关在坚持社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产

关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济；民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地

方的财力、物力和其他具体条件，自主地安排地方基本建设项目；

3.财税金融领域的自治职权

民族自治地方政府在财税金融领域中的自治职权较为突出，具体包括：凡是依照国家财政体制属于民

族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用；民族自治地方在全国统一的

财玫体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾；民族自治地方的财政预算

支出，按照国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区；民族自治地方的自治机关在

执行财政预算过程中，自行安排使用收入的超收和支出的结余资金；除应由国家统一审批的减免税收项FI

以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。

4.科教文卫领域的自治职权

民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划，各级各类学

校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法,

5.资源与环境保护领域的自治职权

二、民族自治地方政府的组成和体制

民族自治地方政府可划分为自治区政府、自治州政府和自治县政府三级，每一级自治地方政府的机构

设置与同级一般地方政府有所不同。建立哪一级的民族自治地方，其自治机关就行使哪一级地方国家机关

的职权，同时行使自治权。

（-）自治区政府的组成和体制

自治区政府由自治区政府主席、副主席、秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。

自治区政府会议分为全体会议和常务会议，均由自治区主席召集和主持。

全体会议由本级人民政府全体成员组成；常务会议由自治区主席、副主席和秘书长组成。

自治区主席、副主席是由自治区人民代表大会选举产生；秘书长、厅长、局长、委员会主任分别由本

级人大常委会根据自治区主席的提名任免。

自治区政府实行主席负责制，由其主持本级政府的工作。《民族区域自治法》同时规定，自治区政府

主常由实行区域自治的民族公民担任，如内蒙古自治区政府主席为蒙古族，西藏自治区政府主席为藏族。

自治区政府及其成员任期与本级人民代表大会相同，均为5年。

（三）自治县政府的组成和体制

自治县政府是自治县的行政机关，是与县级政府等同的一级地方国家机关。因此，它行使县级国家行

政机关的职权，同时行使自治权。

自治县政府由县长、副县长河局长、科长等组成。自治县政府会议分为全体会议和常务会议，均由县

长召集和主持。其中，全体会议由自治县政府全体成员组成：常务会议由县长、副县长组成。

自治县政府每届任期为5年，与本级人民代表大会相同。

三、民族乡

在我国，在自治县之下还有一级地方民族自治政权，即民族乡，也被称为“自治乡”。

我国的民族自治地方只包括自治区、自治州、自治县三个行政区划等级，民族乡并不是民族自治地方;

但作为一级地方民族自治政权，它在中国政府体系中又占有重要地位。民族乡是我国特有的、少数民族自

己管理自己内部事务的、依法行使当家作主权利的一种基层政权形式，是民族区域自治制度的一种必要补

充形式。

与民族自治地方建立的原则相同，民族乡是在少数民族聚居的地方建立的乡级行政区域.少数民族人

口占全乡总人口30%以上的乡，可以按照规定申请设立民族乡；特殊情况的，可以略低于这个比例。民族

乡的建立，由省、自治区、直辖市人民政府决定。

1953年11月，我国成立了第一个民族乡即新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州霍城县伊车嘎善锡伯

族乡。

现行《民族乡行政工作条例》规定，民族乡的建立有三种类型：

第一，以一个少数民族聚居地区为基础建立；

第二，以两个少数民族聚居地区为基础联合建立；

第三，以三个少数民族聚居的地区为基础联合建立。民族乡的名称按照地方名称、建乡民族名称、行

政地位的顺序组成。

民族乡属于乡级行政区，即行政地位与“乡”相同，此外，民族乡乂享有比一般乡级政府更广泛的自

我管理职权。

民族乡乡长应由建乡少数民族公民担任。两个或三个少数民族联合建立的民族乡族的公民分别担任乡

长、副乡长。

1.民族自治地方的补充形式是（）。

A.自治区

B.自治州

C.自治县

D.民族乡

「正确答案JD

「答案解析」民族乡是我国特有的、少数民族自己管理自己内部事务的、依法行使当家作主权利的一

种基层政权形式，是民族区域自治制度的一种必要补充形式。

2.我国最晚设立的自治区是（）。

A.新疆维吾尔自治区

B.广西壮族自治区

C.宁夏回族自治区

D.西藏自治区

「正确答案」D

「答案解析』西藏自治区成立于1965年，是最晚成立的自治区。

3.我国最早设立的自治区是（）。

A.新疆维吾尔自治区

B.内蒙古自治区

C.宁夏回族自治区

D.西藏自治区

『正确答案』B

「答案解析」内蒙古自治区成立于1947年，是第一个成立的自治区。

4.《中华人民共和国民族区域自治法》颁布于（）。

A.1952年

B.1982年

C.1984年

D.2001年

『正确答案JC

『答案解析』1984年，六届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》。

二、多选题

1.民族团结的含义主要是指国内各个民族（）。

A.和睦共处

B.友好交往

C.