从欧盟个人数据跨境流动立法探寻中国数据治理新径

从欧盟个人数据跨境流动立法探寻中国

数据治理新径

一、引言

1.1研究背景与意义

在数字经济蓬勃发展的当下，个人数据已然成为驱动经济增长、推动科技创新以及提升社会治

理效能的关键生产要素。随着全球化进程的加速和信息技术的迅猛发展，个人数据跨境流动变

得愈发频繁，已然成为数字经济时代的显著特征。个人数据跨境流动在促进国际贸易、推动国

际合作、激发创新活力等方面发挥着不可或缺的作用。例如，跨国企业能够借助个人数据跨境

流动，实现全球范围内的资源优化配置，提升运营效率和市场竞争力；科研机构通过跨境数据

共享，能够加速科研创新，推动科技进步。然而，个人数据跨境流动也引发了一系列复杂且严

峻的问题，其中最为突出的便是个人数据隐私保护和数据安全风险。不同国家和地区在法律制

度、文化背景、价值观念等方面存在显著差异，这使得个人数据在跨境流动过程中面临着诸多

不确定性和风险。例如，某些国家可能缺乏完善的数据保护法律体系，导致个人数据在传输和

存储过程中容易遭受泄露、滥用和篡改，从而对个人隐私和权益造成严重侵害；一些国家出于

国家安全和战略利益的考虑，可能会对个人数据跨境流动实施严格的监管和限制，这无疑增加

了数据跨境流动的难度和成本，阻碍了数字经济的全球化发展。

欧盟在个人数据跨境流动立法领域处于世界领先地位，其构建了一套全面、系统且严格的法律

体系。欧盟以保护公民基本权利为核心，将个人数据权视为基本人权的重要组成部分，通过一

系列立法举措，如《通用数据保护条例》（GDPR）等，确立了严格的数据保护标准和规范的

跨境流动规则。这些法律规定不仅对欧盟内部个人数据跨境流却进行了细致规范，还对欧盟与

其他国家和地区之间的数据传输设定了严格条件和程序。例如，GDPR规定，只有在接收国

或地区能够提供与欧盟同等水平的数据保护时，个人数据才可以跨境传输；同时，还引入了标

准合同条款、约束性企业规则等机制，为数据跨境流动提供了合法依据和保障措施。欧盟的立

法实践不仅为其内部数字市场的健康发展提供了坚实保障，也对全球个人数据保护和跨境流动

立法产生了深远的示范和引领作用。

深入研究欧盟个人数据跨境流动立法，对于我国具有重要的理论与实践意义。从理论层面来

看，有助于丰富和完善我国的数据法学理论体系。通过剖析欧盟立法背后的理念、原则和制度

设计，能够为我国数据法学研究提供新的视角和思路，推动我国在数据权利界定、数据保护原

则、跨境数据流动监管等方面的理论研究不断深入，促进我国数据法学理论与国际接轨，提升

我国在数据领域的学术话语权。从实践层面而言，对我国制定和完善个人数据跨境流动相关法

律法规具有重要的借鉴价值。我国可以参考欧盟立法中的先进经验和成熟做法，结合我国国情

和实际需求，优化我国的数据保护制度和跨境流动规则，提高我国个人数据保护水平，增强数

据跨境流动的安全性和合规性。同时，有助于我国企业更好地应对欧盟等国际市场的数据监管

要求，降低企业在跨境业务中的法律风险，提升我国企业的国际竞争力。此外，对于我国参与

全球数字治理，推动构建公平合理的国际数据治理体系也具有积极意义，能够使我国在国际数

据规则制定中更好地发挥作用，维护我国的国家利益和数据主权。

1.2研究现状

在国外，欧盟个人数据跨境流动立法一直是学界和实务界关注的焦点。学者们深入剖析了欧盟

相关法律体系的构建与演变，如从早期的《有关个人数据自动化处理的个人保护公约》到《通

用数据保护条例》（GDPR）的发展历程，探究其如何逐步形成以充分性保护原则为核心，

涵盖标准合同条款、约束性企业规则等多种跨境数据传输机制的严密体系。有研究指出，

GDPR强化了数据主体权利，赋予了数据主体对其个人数据更多的控制权，包括知情权、访

问权、更正权、删除权等，这对个人数据跨境流动中的隐私保护产生了深远影响。还有学者

对欧盟与其他国家或地区的数据跨境流动合作机制进行研究，如欧盟与美国之间历经波折的

《安全港协议》《隐私盾协议》以及后续的相关谈判，分析这些协议的失效原因及对全球数据

跨境流动规则的冲击。在数字经济背景下，国外研究还关注欧盟立法对企业数据合规运营的

影响，以及如何在保障数据安全和隐私的前提下，促进数据的自由流动以推动数字经济发

展。

国内学界对欧盟个人数据跨境流动立法的研究也日益深入。一方面，众多学者对欧盟立法体系

进行了全面介绍和分析,梳理其立法框架、基本原则和主要制度，为国内相关研究和立法提供

参考。例如，有学者详细解读了GDPR中关于个人数据跨境流动的规定，包括充分性认定的

标准、保障措施的具体内容等，指出欧盟立法在保护个人数据权利方面的高标准和严要求。

另一方面，国内研究聚焦于欧盟立法对中国的启示，探讨如何借鉴欧盟经验完善中国个人数据

跨境流动法律制度。有学者提出，中国应在立足本国国情的基础上，参考欧盟的充分性认定机

制，建立适合我国的数据保护评估休系，以平衡数据安全与数据流动的关系；也有学者建议

学习欧盟在数据主体权利保护方面的做法，强化我国数据主体的知情权、参与权和救济权

等。此外，随着中国数字经济的快速发展，国内研究还关注如何在国际数据治理规则制定

中，借鉴欧盟经验，提升我国的话语权和影响力。

尽管国内外在欧盟个人数据跨境流动立法及对中国启示方面已取得一定研究成果，但仍存在一

些不足。现有研究对欧盟立法在不同行业和领域的具体实施效果分析不够深入，未能充分结合

各行业数据特点和业务需求，探讨立法实践中的挑战与应对策略。在比较研究方面，虽然关

注到欧盟与中国法律制度的差异，但对于如何在借鉴欧盟经验的同时，实现与我国现有法律体

系的有效衔接.缺乏系统性和可操作忤的研究“在国际合作层面,对于如何借助欧盟经聆.

推动中国积极参与全球数字治理，构建公平合理的国际数据治理体系，研究尚显薄弱。本研

究将从这些切入点展开、深入剖析欧盟个人数据跨境流动立法，为中国相关法律制度的完善和

国际合作提供更具针对性和实践价值的建议。

1.3研究方法与创新点

本研究综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析欧盟个人数据跨境流动立法及其对中国

的启示。在研究过程中，主要采用了以下三种方法：

•文献研究法：通过广泛搜集国内外关于欧盟个人数据跨境流动立法的学术著作、期刊论

文、研究报告、法律法规文本等各类文献资料，对相关研究成果进行系统梳理和分析。深

入探究欧盟相关立法的历史演进、理论基础、制度框架以及实践应用，从而全面把握该领

域的研究现状和发展趋势，为后续研究奠定坚实的理论基础c例如，通过研读《通用数据

保护条例》（GDPR）的原始文木及权威解读资料，深入理解其核心条款和立法意图；分

析学界对欧盟数据保护立法的研究论文，梳理不同学者的观点和研究视角，明确已有研究

的优势与不足。

•比较分析法：将欧盟个人数据跨境流动立法与中国现行相关法律制度进行细致对比，从立

法理念、基本原则、主要制度、监管模式等多个维度展开分析，深入探讨两者之间的差异

与共性。通过比较，准确把握欧盟立法的先进之处以及中国立法的特点和需求，为中国借

鉴欧盟经验提供科学依据。例如，对比欧盟的“充分性保护原则”与中国在数据出境安全评

估中对数据保护水平的考量，分析两者在评估标准、实施机制等方面的不同，探讨中国可

从中借鉴的思路和方法.同时,还将欧盟立法与其他国家和地区的数据跨境流动立法进行

横向比较，拓宽研究视野、进一步凸显欧盟立法的独特性和普遍性，为中国在国际数据治

理中找准定位提供参考。

•案例分析法：选取具有代表性的欧盟个人数据跨境流动相关案例，如“SchremsII案”

等，深入剖析案例的背景、争议焦点、法院判决及影响。通过对实际案例的分析，直观展

现欧盟立法在实践中的应用情况，揭示其在解决实际问题时的优势与挑战，以及对全球数

据跨境流动规则产生的影响。以“Schremsn案”为例，该案对欧美之间的数据跨境流动

机制产生了重大冲击，通过分析该案可以深入了解欧盟法院在数据保护方面的立场和判断

标准，以及对数据跨境流动工具合法性审查的严格程度，从而为中国在处理类似跨境数据

传输问题时提供实践经验和启示。同时，结合中国企业在跨境业务中遇到的数据合规案

例，探讨欧盟立法对中国企业的影响及中国企业的应对策略，使研究更具现实针对性。

本研究在已有研究的基础上，试图在以下几个方面实现创新：

•结合最新案例深入分析：密切关注欧盟个人数据跨境流动领域的最新动态和案例，尤其是

“SchremsII案”之后欧盟立法的调整和实践中的新变化。通过对这些最新案例的深入剖

析，及时把握欧盟立法的发展趋势和实践应用中的新问题，为研究提供更具时效性和现实

意义的内容。与以往研究相比，更加注重从最新案例中挖掘对中国的启示，为中国应对不

断变化的国际数据监管环境提供及时的参考。

•从多维度提出对中国的启示：不仅仅局限于对欧盟立法条文的简单介绍和对比，而是从立

法理念、制度构建、监管模式、国际合作等多个维度深入分析欧盟立法对中国的启示。在

立法理念方面，探讨如何借鉴欧盟将个人数据权视为基本人权的理念，强化中国个人数据

保护的价值导向；在制度构建上，研究如何参考欧盟的充分性认定机制、标准合同条款等

制度，完善中国的数据跨境流动规则；在监管模式上，思考如何学习欧盟建立独立、高效

的数据保护监管机构，加强对数据跨境流动的监管力度；在国际合作层面，分析如何借助

欧盟的经验，积极参与全球数字治理，推动构建公平合理的国际数据治理体系。通过多维

度的分析，提出更具系统性和可操作性的建议，为中国相关法律制度的完善和国际合作提

供更全面的参考。

•关注行业差异与实践应用：充分考虑不同行业在个人数据跨境流动方面的特点和需求，分

析欧盟立法在不同行业的实施效果及面临的挑战。例如，针对金融、医疗、电商等行业的

数据敏感性和业务需求差异，探讨欧盟立法如何在保障数据安全和隐私的前提下，满足各

行业的数据跨境流动需求。同时，研究中国不同行业在应对欧盟数据监管要求时的实际情

况，提出符合行业特点的应对策略和建议，使研究成果更具实践指导意义，能够切实帮助

中国企业解决在跨境业务中的数据合规问题。

二、欧盟个人数据跨境流动立法概述

2.1立法背景与发展历程

在当今数字化时代，数字经济已然成为全球经济增长的新引擎。随着信息技术的迅猛发展，数

据的价值被不断挖掘和释放，个人数据作为其中的关键要素，在经济活动中扮演着愈发重要的

角色。据相关数据显示，全球数字经济规模持续扩张，2023年已达到数十万亿美元，并且仍

保持着较高的增长率。在这一背景下，个人数据跨境流动成为数字经济发展的必然趋势。众多

跨国企业依赖个人数据跨境流动来实现全球业务布局和协同运作，例如，亚马逊等电商巨头通

过跨境数据传输，整合全球用户信息，优化供应链管理，提升服务质量，从而在全球市场中占

据领先地位。据统计，亚马逊每年处理的跨境个人数据量高达数十亿条，这些数据的流动支撑

着其庞大的全球电商业务。

与此同时，公民权利保护意识的觉醒也成为推动欧盟个人数据跨境流动立法的重要力量。随着

数据泄露事件的频繁发生，公民对个人数据隐私的关注度日益提高。例如，2017年美国

EqWax公司数据泄露事件，导致约1.47亿美国消费者的个人信息被泄露，包括姓名、社保

号码、出生日期等敏感信息，这一事件引发了全球范围内对个人数据保护的强烈关注和担忧。

在欧盟.公民同样对个人数据隐私高度重视，他们期望法律能够给予个人数据充分的保护，确

保个人数据在跨境流动过程中的安全性和隐私性。这种公民权利保护意识的觉醒，促使欧盟积

极推进个人数据跨境流动立法工作。

欧盟个人数据跨境流动立法经历了一个逐步发展和完善的过程。早期，欧盟于1981年签署了

《个人数据自动化处理中的个人保护公约》，这是世界上第一个关于个人数据保护的国际公

约，为欧盟个人数据保护立法奠定了基础。该公约确立了个人数据保护的基本原则，如数据质

量原则、目的明确原则、信息安全原则等，为后续立法提供了重要的参考框架。1995年，欧

盟发布了《关于个人数据处理保护与自由流动指令》（简称《数据保护指令》），进一步规范

了欧盟内部个人数据的处理和跨境流动。《数据保护指令》要求成员国确保个人数据在欧盟境

内的自由流动，并对个人数据向欧盟以外国家或地区的传输设定了严格条件，只有在接收国能

够提供充分的数据保护水平时，数据传输才被允许。这一指令在欧盟个人数据保护立法进程中

具有重要意义，它统一了欧盟各成员国的个人数据保护标准，促进了欧盟内部数据市场的形

成。

随着数字经济的快速发展和数据跨境流动的日益频繁，《数据保护指令》逐渐暴露出一些不足

之处，如法律适用范围有限、数据主体权利保障不够充分、监管机制不够完善等。为了适应新

的形势和需求，欧盟于2016年通过了《通用数据保护条例》（GDPR）,并于2018年5月

25日正式生效实施。GDPR取代了《数据保护指令》，成为欧盟个人数据保护领域的核心法

律。GDPR在诸多方面进行了重大改革和创新，它扩大了法律适用范围，不仅适用于在欧盟

境内设立的企业，还适用于向欧盟境内提供商品或服务、监控欧盟境内自然人行为的北欧盟企

业；强化了数据主体权利，赋予数据主体更多的控制权，如知情权、访问权、更正权、删除权

（被遗忘权）、数据可携权等；加强了对数据控制者和处理者的责任和义务要求，规定了严格

的数据保护措施和安全标准；建立了统一的监管机制，设立了欧洲数据保护委员会

（EDPB）,负责协调和监督GDPR的实施。GDPR的出台，标志着欧盟个人数据跨境流动

立法进入了一个新的阶段，对全球个人数据保护和跨境流动立法产生了深远的影响。

2.2主要立法框架与核心法规

2.2.1《通用数据保护条例》（GDPR）

《通用数据保护条例》（GDPR）作为欧盟个人数据跨境流动立法框架中的核心法规，具有广

泛的适用范围和深远的影响力。GDPR的适用范围不仅涵盖在欧盟境内设立的所有数据控制

者和处理者，无论其数据处理活动是否发生在欧盟境内，只要是在其业务机构的活动范围内进

行数据处理，均受GDPR约束。例如，一家总部位于美国的跨国公司，在欧盟设有分支机

构，该分支机构在欧盟境内开展业务时收集和处理欧盟境内个人的个人数据，那么该公司的所

有相关数据处理活动都必须遵守GDPR的规定。

对于不在欧盟境内设立业务机构，但处埋欧盟境内个人数据，且处埋行为与向欧盟境内个人提

供商品或服务相关，无论该等商品或服务是否收费的组织，也同样适用GDPR。以中国的一

家在线教育平台为例，如果该平台向欧盟境内的学生提供在线课程服务，并在服务过程中收

集、处理学生的个人数据，如姓名、联系方式、学习记录等，那么该平台就需要遵守GDPR

的要求。此外，非欧盟组织处理欧盟境内个人数据，只要此类处理行为涉及对这些个人的行

为进行监控，且该处理行为发生在欧盟，也受GDPR管辖。例如，一些国际社交媒体平台，

通过追踪欧盟用户的上网行为，收集用户的浏览历史、兴趣偏好等数据，以实现精准广告投放

等目的，这些行为都在GDPR的监管范围之内。

GDPR的主要内容丰富而全面，其核心在于对个人数据主体权利的保障以及对数据控制者和

处理者义务的规范。在数据主体权利方面，赋予了数据主体广泛且重要的权利。数据主体享有

知情权,有权了解其个人数据被收集、使用、存储和共享的详细情况。例如，当用户注册使用

某在线服务时，服务提供商必须以清晰、易懂的方式向用户告知收集哪些个人数据、用于何种

目的、将与哪些第三方共享等信息。访问权使得数据主体能够茯取自己的个人数据，了解数

据控制者对其数据的处理情况，数据主体有权要求数据控制者提供其个人数据的副本。更止

权允许数据主体在发现个人数据不准确或不完整时，要求数据控制者进行更正，以确保数据的

真实性和完整性。删除权，也莅称为“被遗忘权，数据主体有权要求数据控制者删除其个人

数据，在某些情况下，如数据不再为原定目的所必需，或者数据主体撤回同意等。数据可携

权让数据主体能够获取自己的个人数据，并以结构化、通用和机器可读的格式将其传输给其他

数据控制者，促进了数据在不同服务提供商之间的自由流动。反对权使数据主体有权反对数

据控制者基于合法利益或公共利益处理其个人数据，尤其是在处理目的涉及直接营销等情况

时。此外，对于自动化个人决策，数据主体享有相关权利，有权要求不受到仅基于自动化处

建（包括画像）而作出的、对其产生法律影响或类似重大影响的决策的约束，除非该决策是基

于数据主体明确同意、为履行合同所必需，或由欧盟或成员国法律授权。

在数据控制者和处理者义务方面，GDPR提出了严格的要求。数据控制者需承担数据处理的

主要责任，包括确保数据处理的合法性、公正性和透明度，必须基于合法的依据进行数据处

理，如获得数据主体的同意、履行合同义务、遵守法律规定或基于公共利益等。遵循特定目

的原则，数据收集必须具有明确、合法的目的，且不得超出该目的进行数据处理。贯彻数据

最小化原则，仅收集与处理目的相关且必要的个人数据，避免过度收集。保证数据的准确

性，及时更新和纠正不准确的数据。对数据的存储进行限制，仅在实现处理目的所需的最短

时间内保留数据。采取适当的技术和组织措施，确保数据的安全性，防止数据泄露、篡改和

未经授权的访问。数据处理者代表数据控制者处理个人数据，也需遵守一系列义务，如按照

数据控制者的指示进行数据处理，不得擅自改变数据处理的目的和方式。采取与数据控制者

同等的数据安全措施，保护个人数据的安全。协助数据控制者履行相关义务，如在数据泄露

事件发生时，及时通知数据控制者，并提供必要的协助进行调查和处理。此外，GDPR还规

定了问责机制，要求数据控制者和处理者能够证明其遵守了GDPR的各项规定，保存相关的

处理记录，以备监管机构的审查。

2.2.2其他相关法规与指令

除了GDPR这一核心法规外，欧盟还制定了一系列其他相关法规与指令，它们与GDPR相互

配合，共同构成了欧盟全面且严密的个人数据跨境流动法律框架。《非个人数据在欧盟境内自

由流动框架条例》致力于消除欧盟内部非个人数据自由流动的障碍，促进非个人数据在欧盟成

员国之间的自由流通。该条例规定，成员国不得限制非个人数据在欧盟境内的自由流动，除非

基于公共安全、公共秩序或公共卫生等合法理由，并且这种限制必须符合比例原则。例如、

企业在欧盟不同成员国之间传输业务数据、科研数据等非个人数据时，应遵循该条例的规定，

确保数据能够顺利流动，不受不合理的阻碍。这有助于打破欧盟内部的数据壁垒，推动欧盟

数字单一市场的建设，促进企业创新和经济发展。

《电子隐私指令》则聚焦于电子通信领域的个人数据保护，旨在保护电子通信服务用户的隐私

和个人数据，，该指令要求电子通信服务提供商在处理用户的个人数据时，需遵循严格的规定，

如在收集用户的位置数据、通信内容等个人数据时，必须获得用户的明确同意。限制对用户

通信数据的存储和使用，确保数据的安全性和保密性。例如，移动通信运营商在收集用户的

通话记录、短信内容等数据时，必须事先告知用户并获得其同意，且只能在法律规定的范围内

使用这些数据，不得将其用于其他未经授权的目的。该指令的实施，有效保护了电子通信用

户的隐私权益，维护了电子通信领域的正常秩序。

此外，《数据治理法》在数据治理方面发挥着重要作用，它为数据共享和数据利他主义提供了

法律框架，促进了数据在不同主体之间的合理利用和共享。该法鼓励公共部门、企业和科研

机构等主体之间的数据共享，通过建立数据中介服务机构等机制，推动数据的流通和利用，同

时保障数据提供者的权益o例如，科研机构可以通过数据中介服务机构，获取企业的相关数

据用于科研目的，在促进科研创新的同时，也为企业带来潜在的利益。《开放数据指令》强

调公共部门数据的开放和再利用，要求成员国采取措施，使公共部门的数据以开放、可获取的

格式提供给公众，促进数据的创新应用和社会经济发展。公共部门的数据，如交通数据、环

境数据等，通过开放共享，可以为企业和社会提供丰富的数据资源，激发创新活力，推动智慧

城市建设等。

这些相关法规与指令从不同角度和领域，对个人数据跨境流动以及数据的保护、利用等方面进

行了规范，与GDPR共同形成了一个有机的整体。它们在保障个人数据隐私和安全的前提

下，促进了数据在欧盟内部的自由流动和合理利用，为欧盟数字经济的健康发展提供了坚实的

法律保障。

三、欧盟个人数据跨境流动立法关键内容剖析

3.1个人数据与敏感数据的界定

欧盟在个人数据跨境流动立法中，对个人数据和敏感数据进行了明确且细致的界定，这对于保

障个人数据权益、规范数据跨境流动具有至关重要的意义。欧盟《通用数据保护条例》

（GDPR）将个人数据定义为“与已识别或可识别的自然人（‘数据主体'）相关的任何信息”,

这里的“可识别性”是判断个人数据的核心标准，其涵盖了多种识别方式。从直接识别来看，

像自然人的姓名、身份证号码、指纹、面部识别数据等信息，能够直接指向特定的个体，无疑

属于个人数据范畴。例如，企业在招聘过程中收集的求职者身份证号码，通过该号码可直接确

定求职者的身份，此信息即为个人数据。从间接识别角度而言，某些信息虽不能单独识别特定

自然人，但与其他信息相结合后具有识别性，同样被认定为个人数据。例如，某网站记录了用

户的浏览历史、IP地址以及设管标识符等信息，这些信息单独来看难以识别用户身份，但将

它们整合分析后，极有可能确定特定用户，那么这些信息就属于个人数据。

敏感数据在欧盟的立法中被视为需要特殊保护的个人数据子集，其保护范围有着明确的规定。

GDPR将种族或民族出身、政治观点、宗教或哲学信仰、工会会员身份、遗传数据、生物识

别数据（用于唯一识别自然人）、健康数据、性生活或性取向等数据列为敏感数据。以遗传

数据为例，它包含了个人独特的基因信息，能够揭示个体的遗传特征、潜在疾病风险等，一旦

泄露或被滥用，可能对个人的生活、就业、保险等方面产生深远的负面影响。再如生物识别数

据中的指纹和面部识别数据，由于其具有唯一性和稳定性，被广泛应用于身份验证等领域，但

同时也面临着更高的安全风险，一旦被盗用，可能导致个人身份被冒用，造成严重的后果。

在保护程度上，敏感数据相较十一般个人数据受到更为严格的保护。GDPH规定，对敏感数

据的处理通常需要获得数据主体的明确同意，这种同意必须是在充分知晓相关风险和后果的情

况下作出的，且数据控制者需要采取更为严格的安全措施来保护敏感数据。例如，医疗保险

公司在处理患者的健康数据时，不仅要向患者详细说明数据的使用目的、存储方式、共享对象

等信息，获取患者的明确书面同意，还需采用加密、访问控制等高级安全技术，确保数据的安

全性和保密性。此外，在跨境传输敏感数据时，欧盟的监管要求更为严苛，除了满足一般个

人数据跨境传输的条件外，还需进行更为深入的风险评估，采取额外的保障措施，以降低数据

在跨境过程中的安全风险。

3.2数据跨境流动的基本原则

3.2.1充分保护原则

充分保护原则在欧盟个人数据跨境流动立法中占据核心地位，是确保个人数据在跨境传输过程

中安全与隐私的关键准则。这一原则的内涵在于，当个人数据从欧盟境内传输至其他国家或地

区时，接收国必须提供与欧盟相当的数据保护水平，以保障数据主体的权利和自由不会因跨境

流动而受到损害。欧盟委员会在判定第三国或地区是否具备充分保护水平时，会全面且深入地

考量多方面因素。在法治建设及实施方面，重点关注接收国关于尊重人权和基本自由的相关立

法，这涵盖了宪法以及各部门法中涉及公共安全、国防、国家安全、刑法等领域里公共当局获

取个人数据的法律规定，还有数据保护规则和其他数据安全标准措施等。例如，欧盟会审查

接收国是否制定了完善的数据保护法，对个人数据的收集、使用、存储、传输等环节是否有明

确且严格的规范，以及这些法律在实际执行中的力度和效果。

独立监管机构的设置和运作情况也是重要考量因素。接收国需建立独立、专门的数据保护监管

机构，该机构应被赋予充分的执法权力，能够切实协助和建议数据主体行使其权利。同时，

该机构还需与欧盟成员国的其他监管机构建立有效的协作机制，以便在处理跨境数据问题时能

够及时沟通、协调，共同解决分歧.以欧盟与曰木的数据跨境合作为例，曰木建立了个人信

息保护委员会，该委员会在个人数据保护方面发挥着重要的监管作用，其与欧盟成员国的监管

机构积极开展合作交流.为欧盟认定日本具备充分保护水平提供了有力支撑。此外，接收国

参与或批准的有关个人数据保护的国际承诺、公约或文书也是评估的重要依据。若接收国积

极参与并遵守国际数据保护规则，表明其在数据保护方面的国际合作态度和行动，有助于提升

欧盟对其保护水平的认可。

在实践中，充分保护原则的具体应用通过“充分性认定”机制得以实现。欧盟委员会会对第三

国或地区进行全面评估、若认定其达到充分保护水平，便会将其列入“白名单”。截至2023年

7月10日,欧盟官网公布的通过数据保护充分忤认定的国家或地区共计15个.包括安道尔

公国、阿根廷、加拿大（限于商业组织）、法罗群岛、根西岛、以色列、马恩岛、日本、泽西

岛、新西兰、韩国、瑞士、英国、乌拉圭、美国。被列入“白名单”的国家或地区，欧盟个人

数据可自由流向它们，无需再采取额外的保护措施。这一机制极大地简化了数据跨境传输的

合规审核流程，促进了数据在符合条件的国家和地区之间的自由流动。然而，若第三国或地

区未通过充分性认定，数据控制者或处理者在向其传输个人数据时，则需采取适当保障措施，

如签订标准合同条款、通过约束性企业规则、获得数据主体同意等，以确保数据在传输过程中

的安全性和合规性。

3.2.2目的限制原则

目的限制原则是欧盟个人数据跨境流动立法中的一项重要基本原则，其核心要义在于严格规范

个人数据的收集和使用目的，确保数据处理活动的合法性、合理性和透明度。这一原则要求，

数据控制者在收集个人数据时，必须明确、具体且合法地确定收集目的，并且后续对该数据的

使用、处理和跨境传输等活动都应严格限定在最初确定的目的范围内，不得随怠超出该目的进

行数据处理。例如，一家电商企业在收集用户的个人数据时，E月确告知用户数据收集的目的

是为了提供商品销售服务、处理订单以及进行物流配送。那么，该企业在后续的运营过程

中，就只能基于这些既定目的来使用用户数据，不得将用户数据用于其他未经用户知晓和同意

的目的，如将用户数据用于精准广告投放或出售给第三方用于市场调研等，除非再次获得用户

的明确同意。

目的限制原则在数据跨境流动场景下具有特殊的重要性和应用方式。当个人数据需要跨境传输

时，数据控制者必须确保接收方对数据的使用目的与原始收集目的相一致，并且在跨境传输

前，应向数据主体清晰、明确地告知数据跨境传输的目的、接收方的信息以及可能存在的风险

等关键信息。例如，某跨国企业将其在欧盟境内收集的员工个人数据传输至位于第三国的分

支机构，用于人力资源管理和绩效考核等目的。在传输之前，该企业必须向员工详细说明数

据将被传输至第三国的具体地点、接收数据的分支机构名称和职责，以及数据在第三国可能面

I缶的法律环境和安全风险等情况，确保员工充分知晓并同意数据的跨境传输及其目的。此

外、数据控制者还需对接收方的数据使用情况进行监督，确保接收方严格按照约定的目的使用

数据，防止数据被滥用。如果发现接收方有超出目的使用数据的迹象，数据控制者应及时采

取措施，如要求接收方停止违规行为、撤回数据等。

在实践中，目的限制原则的严格遵循有助于保障数据主体的知情权和控制权。数据主体能够清

楚了解自己的个人数据为何被收集以及将被如何使用，从而更好地保护自己的隐私和权益。

同时，这一原则也为数据控制者和处理者设定了明确的行为准则，减少了数据处理活动中的不

确定性和风险，促进了数据跨境流动的有序进行。如果数据控制者违反目的限制原则，随意

扩大数据使用范围或进行未经授权的跨境传输，将面临严厉的法律制裁。根据欧盟《通用数

据保护条例》（GDPR）,违规者可能会被处以高额罚款，罚款金额最高可达企业全球年营业

额的4%或2000万欧元（以较高者为准），这充分体现了欧盟对目的限制原则的高度重视

和严格执行。

3.2.3数据最小化原则

数据最小化原则是欧盟个人数据跨境流动立法中的一项关键原则，对于保障个人数据权益和促

进数据的合理使用具有重要意义。该原则强调，数据控制者在收集个人数据时，应仅收集与实

现特定目的直接相关且为实现该目的所必需的最少数据量，避免过度收集个人数据。例如，

在在线购物场景中，电商平台为完成单交易，仅需收集消费者的姓名、联系方式、收货地址

和支付信息等必要数据、而不应收集与交易无关的其他个人信息，如消费者的健康状况、政治

观点等。这不仅有助于减少数据处理的成本和风险，降低数据泄露的可能性，还能最大程度

地保护数据主体的隐私权益。

在数据跨境流动过程中，数据最小化原则同样发挥着至关重要的作用。当个人数据需要跨境传

输时，数据控制者必须确保传输的数据量严格限制在实现跨境传输目的所必需的范围内。例

如，一家跨国企业将欧盟境内的客户数据传输至位于第三国的数据分析机构进行市场趋势分

析。在传输过程中，企业应根据数据分析的实际需求，仅传输与市场趋势分析相关的客户数

据，如客户的购买历史、浏览记录等，而不应将客户的所有个人数据都进行跨境传输，避免不

必要的数据出境带来的安全风险和合规问题。同时，数据控制者还需对跨境传输的数据进行

必要的筛选和处理、确保传输的数据不会包含敏感信息或超出目的所需的其他数据。

为了更好地贯彻数据最小化原则，欧盟立法要求数据控制者在收集和跨境传输个人数据前，进

行充分的数据必要性评估o数据控制者需要详细分析和论证所收集或传输的数据是否确实为

实现特定目的所不可或缺，并记录评估过程和结果。例如，某医疗研究机构计划将欧盟患者

的部分医疗数据跨境传输至国外的合作机构进行联合研究。在传输前.该机构应开展数据必

要性评估，明确哪些医疗数据对于研究目的是真正必要的，如患者的疾病诊断信息、治疗记录

等，而对于一些与研究无关的患者个人隐私信息，如患者的家庭生活细节等，则不应包含在跨

境传输的数据范围内。通过这和评估机制，能够有效确保数据最小化原则在数据跨境流动中

的切实执行，提高数据跨境流动的安全性和合规性O

3.3数据跨境流动的安全保障措施

3.3.1白名单机制

白名单机制在欧盟个人数据跨境流动立法中占据着举足轻重的地位，它以充分性认定为核心，

构建起了一套保障数据跨境安全与自由流动的重要制度。这一机制的核心在于，欧盟委员会会

对第三国或地区的数据保护水平进行全面、深入的评估。若评估结果显示某第三国或地区能够

提供与欧盟相当的数据保护水平，那么欧盟委员会便会将其列入“白名单”。截至2023年7

月10日,欧盟官网公布的通过数据保护充分性认定的国家或地区共计15个，如安道尔公

国、阿根廷、加拿大（限于商业组织）、法罗群岛、根西岛、以色列、马恩岛、日本、泽西

岛、新西兰、韩国、瑞士、英国、乌拉圭、美国。一旦某个国家或地区被列入白名单，就意

味着欧盟个人数据可自由流向它们，无需再采取额外的保护措施。

白名单机制的实施，极大地促进了数据在符合条件的国家和地区之间的自由流动，为数字经济

的发展提供了便利。例如，对于在欧盟和日本开展业务的跨国企业来说，由于日本被列入了白

名单，企业在将欧盟个人数据传输至日本时，无需进行繁琐的额外审查和采取复杂的保障措

施,大大降低了数据跨境传输的成本和时间，提高了企业的运营效率。这使得企业能够更高

效地整合全球资源，拓展国际市场，推动数字经济的全球化发展。

然而，白名单机制也并非完美尢缺。从评估标准来看，星然欧盟委员会在认定过程中会综合考

量多方面因素，如第三国或地区的法治建设、独立监管机构的运作以及国际承诺等，但这些

标准在实际应用中存在一定的主观性和模糊性。不同国家和地区的数据保护理念、法律体系和

文化背景各异，如何准确衡量其与欧盟数据保护水平的相当性，是一个复杂且具有挑战性的问

题。在实践中，一些国家和地区认为欧盟的评估标准不够透明，存在政治因素的干扰，导致

其难以获得充分性认定。例如，一些发展中国家由于自身数据保护法律体系尚不完善，尽管

在积极推进数据保护工作，但仍难以满足欧盟的高标准，从而被排除在白名单之外，这在一定

程度上限制了这些国家与欧盟之间的数据合作和数字经济发展C

3.3.2标准合同条款

标准合同条款是欧盟个人数据跨境流动立法中被广泛采用的一种安全保障措施，它作为一种标

准化的合同模板，为数据跨境传输提供了明确的法律依据和规范框架。欧盟委员会制定的标

准合同条款，详细规定了数据传输方和接收方在个人数据跨境传输过程中的权利和义务。在

权利方面，数据主体享有知情权、访问权、更正权、删除权等一系列权利，数据传输方和接收

方有义务保障数据主体能够充分行使这些权利。例如，数据主体有权了解个人数据被传输的

目的、接收方的信息以及数据将被如何处理等情况，数据传输方必须以清晰、易懂的方式向数

据主体提供这些信息。在义务方面.数据传输方需要确保数据的合法性、准确性和完整性.

在传输前对数据进行必要的审查和处理。数据接收方则需采取适当的技术和组织措施.保障

个人数据的安全，防止数据泄露、篡改和未经授权的访问。例如，数据接收方应采用加密技

术对传输的数据进行加密处理，设置严格的访问控制权限，限制只有授权人员才能访问数

据。

标准合同条款具有重要的作用和广泛的适用范围。对于企业而言，它提供了一种便捷、高效的

数据跨境传输方式。企业在进行个人数据跨境传输时，只需按照标准合同条款的要求签订合

同，即可满足法律合规性要求，降低了企业的法律风险和合规成本。例如，一家欧盟企业与

一家位于第三国的合作伙伴进行数据合作，通过签订标准合同条款，企业能够明确双方的权利

义务，确保数据跨境传输的合法性和安全性，从而顺利开展业务合作。标准合同条款也为数

据主体提供了有效的保护。当数据主体的权利受到侵害时，他们可以依据合同条款寻求法律救

济，维护自己的合法权益。

333约束性企业规则(BCR)

约束性企业规则(BCR)是欧盟为保障企业集团内部个人数据跨境安全而设立的一项重要机

制。它是由企业内部自行制定，并经相关监管机构批准的一套数据保护规则。BCR的制定过

程需充分考虑欧盟的数据保护法规要求，涵盖个人数据的收集、存储、使用、传输等各个环

节。例如，在收集环节，明确规定只能收集与业务目的相关且必要的个人数据；在存储环

节，规定数据的存储期限和安全存储措施；在使用环节，限制数据的使用范围和目的；在传输

环节，制定严格的数据跨境传输流程和安全保障措施。

一旦BCR获得监管机构批准，企业集团内的所有相关实体都必须严格遵守。这确保了企业集

团在全球范围内处理个人数据时遵循统一的高标准，有效降低了数据跨境流动过程中的安全风

险。以某大型跨国科技公司为例，该公司制定的BCR明确规定了集团内各子公司之间个人数

据跨境传输的条件和程序。在数据传输前，必须进行严格的风险评估，采取加密、访问控制

等安全措施；传输过程中，要对数据进行全程监控，确保数据的完整性和保密性；传输后，接

收方需按照BCR的规定妥善存储和使用数据。通过实施BCR,该公司在保障个人数据安全

的同时，实现了集团内数据的高效共享和协同利用，提升了企业的全球竞争力。

然而，BCR的实施也面临一些挑战。制定BCR需要企业投入大量的人力、物力和时间成

小，对企业的法务、合规等部门的专业能力要求较高。一些中小企业可能因资源有限，难以

制定出符合要求的BCR。不同国家和地区的法律、文化和业务实践存在差异，在全球范围内

实施统一的BCR可能会遇到适配性问题。企业需要不断调整和优化BCR,以适应不同地区

的实际情况。

四、欧盟个人数据跨境流动立法的实施成效与挑战

4.1实施成效

4.1.1强化个人数据保护

欧盟个人数据跨境流动立法在强化个人数据保护方面取得了显著成效，众多实际案例充分彰显

了这一点。以2018年发生的谷歌数据泄露事件为例，当时谷歌旗下的一款社交平台被曝光存

在数据安全漏洞，导致大量欧盟用户的个人数据面临泄露风险。依据欧盟《通用数据保护条

例》（GDPR）,相关监管机构迅速介入调查。由于该事件涉及个人数据跨境流动，且谷歌作

为跨国企业在全球范围内运营，其数据处理活动需严格遵循欧盟立法规定。监管机构对谷歌展

开了全面审查，重点关注其在数据收集、存储、传输等环节是否符合GDPR的要求，以及在

数据跨境流动过程中是否采取了充分的安全保障措施。最终，谷歌因未能启效保护用户个人数

据，违反了GDPR中关于数据安全和个人数据保护的相关规定.被处以高额罚款。这一案例

不仅体现了欧盟立法对个人数据保护的严格要求，也表明在个人数据跨境流动场景下，欧盟立

法能够切实发挥作用，对违规企业进行严厉制裁，从而有力地保护了欧盟公民的个人数据权

益O

再如，2020年一家总部位于欧盟的跨国电商企业在与位于第三国的供应商进行数据合作时，

涉及将欧盟用户的个人数据跨境传输给供应商。该电商企业严格按照欧盟个人数据跨境流动立

法的规定，在传输前对供应商的数据保护能力进行了全面评估，签订了标准合同条款，明确了

双方在数据保护方面的权利和义务。同时，向用户充分告知了数据跨境传输的目的、接收方信

息以及可能存在的风险，并获得了用户的明确同意。在数据传输过程中，采用了加密技术对数

据进行加密处理，确保数据的安全性。在后续的数据使用过程中，电商企业持续对供应商的数

据使用情况进行监督，确保其严格按照约定目的使用数据。通过这些举措，该电商企业成功保

障了欧盟用户个人数据在跨境流动过程中的安全，增强了用户对企业的信任。这一案例表明，

欧盟立法促使企业在个人数据跨境流动过程中采取严格的保护措施，有效提升了个人数据的安

全性。

这些案例表明，欧盟个人数据跨境流动立法在实践中极大地强化了个人数据保护。它赋予了数

据主体广泛的权利，如知情权、访问权、更正权、删除权等，使数据主体能够更好地掌控自己

的个人数据。对数据控制者和处理者设定了严格的义务和责任，要求其在个人数据跨境流动

的各个环节，包括数据收集、存储、传输和使用等，都必须采取充分的安全保障措施，确保数

据的保密性、完整性和可用性。这不仅有效减少了个人数据泄露和滥用的风险，也增强了公

众对数据处理的信任，为数字经济的健康发展营造了良好的环境。

4.1.2规范企业数据处理行为

欧盟个人数据跨境流动立法对企业数据处理行为的规范作用显著，有力地推动了企业合规意识

的提升以及数据处理行业的规范化发展。自《通用数据保护条例》(GDPR)实施以来，众多

企业深刻认识到合规处理个人数据的重要性。以某知名跨国科技公司为例，该公司在全球范围

内拥有庞大的用户群体、其业务涉及大量个人数据的跨境流动。在GDPR实施前，公司的数

据处理流程相对松散，在个人数据收集环节，存在过度收集用户数据的情况，且对数据的使用

目的和范围界定不够清晰；在数据跨境传输方面，缺乏严格的安全评估和保障措施，存在一定

的数据安全隐患。

GDPR实施后，该公司积极调整数据处理策略。在个人数据收集阶段，严格遵循数据最小化

原则和目的限制原则，仅收集与业务目的直接相关且必要的个人数据，并向用户明确告知数据

收集的目的、使用方式以及数据将被共享的第三方信息。在数据跨境传输环节，公司建立了

完善的风险评估机制，对每一次数据跨境传输都进行全面的风险评估，根据评估结果采取相应

的安全保障措施，如签订标准合同条款、进行数据加密等。公司还设立了专门的数据保护

官，负责监督公司的数据处理活动，确保其符合GDPR的要求。通过这些措施，该公司不仅

避免了因数据处理不合规而面临的高额罚款和法律诉讼风险，还提升了用户对公司的信任度，

增强了公司的市场竞争力。

从行业层面来看，欧盟立法促使整个数据处理行业朝着规范化方向发展。一方面，它推动了行

业标准的制定和完善。众多行业协会和组织在欧盟立法的引导下，纷纷制定了本行业的数据处

理规范和指南，明确了数据收集、存储、传输、使用等各个环节的操作标准和安全要求。例

如，欧洲数据保护委员会(EDPB)发布了一系列关于GDPR实施的指南和建议，为企业提

供了具体的操作指引。这些行业标准和指南的制定，使得企业在数据处理过程中有了明确的

参考依据，促进了整个行业的规范化运作。另一方面，欧盟立法也促进了数据处理行业的技

术创新和发展。为了满足立法对数据安全和隐私保护的严格要求，企业加大了在数据安全技术

研发方面的投入，推动了加密技术、访问控制技术、数据脱敏技术等的快速发展。这些技术

的应用，进一步提高了个人数据在跨境流动过程中的安全性和保密性,为数据处理行业的可持

续发展提供了有力支撑。

4.1.3促进欧盟内部数据自由流动

欧盟个人数据跨境流动立法在促进欧盟内部数据自由流动方面发挥了关键作用，为欧盟数字经

济一体化发展奠定了坚实基础。《通用数据保护条例》（GDPR）以及相关法规的实施，打破

了欧盟各成员国之间长期存在的数据流动障碍。在立法之前，欧盟各成员国的数据保护法律存

在较大差异，这使得企业在欧盟内部进行数据跨境流动时面临诸多不确定性和合规难题。不同

成员国对个人数据的定义、保护标准、数据主体权利等方面的规定各不相同，企业需要花费大

量的时间和成本来适应不同国家的法律要求，这在一定程度上阻碍了数据在欧盟内部的自由流

动。

随着欧盟统一的数据跨境流动立法的实施，各成员国的数据保护标准得到了统一和协调。

GDPR确立了一套适用于整个欧盟的个人数据保护规则，明确了数据控制者和处理者的义

务、数据主体的权利以及数据跨境流动的条件和程序。这使得企业在欧盟内部进行数据跨境

流动时，不再需要面对复杂多样的法律环境，大大降低了合规成本和法律风险。例如，一家

总部位于法国的电商企业，在向德国、意大利等其他欧盟成员国的用户提供服务时，需要收集

和处理用户的个人数据，并进行数据跨境流动。在GDPR实施后，该企业只需遵循统一的欧

盟立法规定，按照标准化的流程和要求进行数据处理和跨境传输，无需再分别满足不同成员国

的法律要求，从而提高了数据流动的效率，降低了运营成本。

欧盟立法还促进了欧盟内部数字市场的整合和发展。数据作为数字经济的核心要素，其自由流

动对于数字市场的繁荣至关重要。通过消除数据流动障碍，欧盟立法使得企业能够更便捷地

在欧盟内部开展业务，实现资源的优化配置和共享。这推动了欧盟数字经济的一体化发展，

促进了创新和竞争，为欧盟数字经济的增长注入了强大动力。以欧盟的云计算市场为例，在

统一立法的推动下，云计算服务提供商能够更轻松地在欧盟各成员国之间提供服务，用户也能

够更自由地选择来自不同成员国的云计算服务，这促进了云计算市场的竞争，推动了云计算技

术的创新和应用，提升了欧盟在全球数字经济领域的竞争力。

4.2面临挑战

4.2.1与其他国家数据保护理念冲突

欧盟在个人数据跨境流动立法中，秉持着以人权保护为核心的数据保护理念，将个人数据权视

为基本人权的重要组成部分，强调对个人数据的严格保护。这一理念在其立法体系中体现得

淋漓尽致，如《通用数据保护条例》（GDPR）赋予数据主体广泛的权利，包括知情权、访问

权、更正权、删除权（被遗忘权）、数据可携权等，确保数据主体能够对自己的个人数据进行

有效控制。在数据跨境流动方面，欧盟以“充分性认定”为核心机制，只有当接收国或地区能

够提供与欧盟相当的数据保护水平时，个人数据才被允许跨境传输。

然而，美国的数据保护理念与欧盟存在显著差异。美国倾向于将个人数据视为一种财产，可以

在一定限制下进行转让和使用，其更侧重于保护数据收集者和处理者的权益，强调数据的商业

利用价值，以促进数字经济的发展。在数据跨境流动政策上，美国总体持积极态度，鼓励数

据跨境自由流动，以实现贸易利益最大化。美国通过亚太经济合作组织（APEC）跨境隐私规

则机制（CBPR）推动成员内部的数据流动，并于2024年4月21曰发布《全球跨境隐私规

则声明》，宣布建立全球跨境隐私规则体系，进一步扩大CBPH机制的全球影响。美国还通

过《澄清境外数据的合法使用法案》（CLOUD法案）实现数捱领域的“长臂管辖权”，扩大了

美国执法机构调取境外数据的权力。

这种理念冲突在欧美数据跨境流动谈判中表现得尤为明显。以《安全港协议》和《隐私盾协

议》为例，这两个协议旨在解决欧美之间的数据跨境流动问题，但最终均因欧盟认为美国未能

提供充分的隐私保护而被废止。在《安全港协议》中，美国企业自愿加入并遵守相关规定，

即可被认为达到欧盟的“充分认定”标准。然而，该协议在执行过程中暴露出诸多问题，美国

企业采用自愿、宣誓型的方式加入，缺乏透明、充分的评估办法和监督机制，且当欧盟数据跨

境流入美国后，若美国企业未充分保护数据，欧盟公民难以获得有效的救济。《隐私盾协

议》虽在一定程度上改进了《安全港协议》的不足，但仍未能满足欧盟对数据保护的严格要

求。欧盟法院在“Schremsn案”中裁定《隐私盾协议》无效，原因是美国情报机构超出必要

限度采集欧盟公民数据，且美国未能为欧盟个人提供有效的司法救济。尽管2023年欧盟委

员会和美国宣布就新的跨大西洋数据隐私框架达成一致的政治协议，但双方在数据保护理念上

的差异依然存在，未来在具体实施和监管过程中，仍可能面临诸多挑战。

4.2.2执法协调困难

欧盟由多个成员国组成，各成员国在数据跨境执法中面临着诸多协调难题和矛盾，这严重影响

了欧盟个人数据跨境流动立法的有效实施。在法律制度层面，各成员国的数据保护法律存在差

异。虽然欧盟通过《通用数据保护条例》（GDPR）试图统一各成员国的数据保护标准，但在

具体实施细则和执法力度上，成员国之间仍存在较大不同。例如，一些成员国对数据控制者

和处理者的责任界定更为严格，处罚力度也更大；而另一些成员国则相对宽松。在数据跨境

执法中，这种法律差异导致各成员国对同一数据跨境传输行为的合法性判断可能存在分歧，从

而增加了执法协调的难度。

在执法机构的职责和权限方面，各成员国的数据保护监管机构在职能定位、权力范围和执法程

序等方面存在差异。部分成员国的数据保护机构拥有广泛的调查权和处罚权，能够独立开展

执法行动；而在其他成员国，数据保护机构的权力相对有限，需要与其他部门协同合作才能进

行有效执法。当涉及跨境数据执法时，不同成员国执法机构之间的职责划分和协作机制不够

清晰，容易出现执法空白或重复执法的情况。例如，在某跨境电商数据泄露事件中，涉及多

个欧盟成员国的数据主体信息，各成员国的数据保护机构在调查过程中，对于各自的管辖范围

和职责界定存在争议，导致调查进展缓慢，无法及时有效地保护数据主体的权益。

不同成员国的文化、语言和司法体系差异也给执法协调带来了挑战。在跨境数据执法中，执

法人员需要与不同文化背景和语言习惯的人员进行沟通协作，这增加了信息交流的难度和误解

的可能性。不同成员国的司法体系在证据采信标准、司法程序等方面存在差异，使得跨境数

据执法中的证据收集和司法协助面临困难。例如，在跨境数据调查中，某成员国执法机构收

集的证据可能因不符合其他成员国的证据采信标准而无法被认可，从而影响案件的处理结

果O

4.2.3新兴技术带来的监管难题

随着人工智能、区块链等新兴技术的迅猛发展，欧盟个人数据跨境流动立法和监管面临着前所

未有的挑战。在人工智能领域，其数据驱动的特性使得大量个人数据被收集、存储和处理，这

些数据往往涉及多个国家和地区，增加了个人数据跨境流动的复杂性。人工智能算法在学习

和决策过程中可能存在偏见和歧视，对个人数据主体的权益产生潜在影响。由于人工智能技

术的复杂性和专业性，监管机构难以对其数据处理活动进行有效监督和审查。例如，一些基

于人工智能的个性化推荐系统，通过收集用户的浏览历史、购买记录等个人数据，为用户提供

个性化的产品推荐。然而，这些算法可能存在偏见，导致某些用户群体被不公平地对待，而

监管机构很难发现和纠正这种问题O

区块链技术的去中心化、不可篡改等特性为个人数据跨境流动带来了新的机遇，但也给监管带

来了难题。区块链技术使得数据存储和传输分散化，数据的控制权和所有权变得模糊不清，

这与传统的数据监管模式中对数据控制者和处理者的明确界定存在冲突。区块链上的数据加

密和匿名化技术虽然在一定程度上保护了数据隐私，但也增加了监管机构对数据内容和流向的

追踪难度。例如，在一些基于区块链的跨境支付系统中，交易数据以加密形式存储在区块链

上，监管机构难以获取和分析这些数据，从而无法有效监管资金的流动和数据的使用情况。

此外，区块链技术的智能合约自动执行特性，使得数据处理和跨境流动的过程更加自动化和难

以干预，一旦出现问题，监管机构难以采取有效的措施进行纠正和处罚。

五、中国个人数据跨境流动立法现状与问题

5.1立法现状

5.1.1主要法律法规梳理

中国在个人数据跨境流动立法方面已取得显著进展.一系列法律法规的出台构建起了较为完善

的数据保护法律框架。《网络安全法》于2017年6月1日起施行，作为我国网络空间安全领

域的基础性法律，其在数据跨境流动方面作出了重要规定。该法第三十七条明确规定，关键信

息基础设施运营者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内

存储。因业务需要，确需向境外提供的，应当按照国家网信部门会同国务院有关部门制定的办

法进行安全评估；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。这一规定确立了关键信息基础

设施运营者数据出境的安全评估制度，强调了对个人信息和重要数据的保护，为后续相关立法

奠定了基础。

2021年9月1日起施行的《数据安全法》进一步完善了数据跨境流动的相关规定。该法第三

十一条规定，关键信息基础设施的运营者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的重要数据

的出境安全管理，适用《网络安全法》的规定；其他数据处理者在中华人民共和国境内运营中

收集和产生的重要数据的出境安全管理办法，由国家网信部门会同国务院有关部门制定。这

一规定明确了不同主体数据出境安全管理的适用规则，将关键信息基础设施运营者和其他数据

处理者进行区分，细化了重要数据出境管理的主体范围，加强了对重要数据出境的规范和监

管。

《个人信息保护法》自2021年11月1日起施行，作为专门针对个人信息保护的法律，对个

人数据跨境流动的规定更为全面和细致。该法第三章专门规定了个人信息跨境提供的相关规

则，明确个人信息处理者因业务等需要，确需向中华人民共和国境外提供个人信息的，应当具

备通过国家网信部门组织的安全评估、按照国家网信部门的规定经专业机构进行个人信息保护

认证、按照国家网信部门制定的标准合同与境外接收方订立合同等条件之一。中华人民共和

国缔结或者参加的国际条约、协定对向中华人民共和国境外提供个人信息的条件等有规定的，

可以按照其规定执行。该法还规定了个人信息处理者向境外提供个人信息时，应当履行告

知、取得个人单独同意、进行个人信息保护影响评估等义务。这些规定为个人数据跨境流动

提供了明确的法律依据和操作指南，强化了对个人信息主体权益的保护。

5.1.2近期政策动态

近期，中国在个人数据跨境流动政策方面不断优化和完善，以适应数字经济发展的需求，促进

数据依法有序自由流动。2024年3月22日,国家互联网信息办公室公布了《促进和规范数

据跨境流动规定》（以下简称《规定》），这一规定的出台具有重要意义。《规定》对数据

出境安全评估、个人信息出境标准合同、个人信息保护认证等数据出境制度的施行进行了调

整.旨在保障数据安全、保护个人信息权益，促进数据依法有序自由流动。

在数据出境安全评估方面，《规定》明确了重要数据出境安全评估的申报标准。数据处理者向

境外提供数据，符合下列条件之一的，应当通过所在地省级网信部门向国家网信部门申报数据

出境安全评估：关键信息基础设施运营者向境外提供个人信息或者重要数据；关键信息基础设

施运营者以外的数据处理者向境外提供重要数据.或者自当年1月1日起累计向境外提供

100万人以上个人信息（不含敏感个人信息）或者1万人以上敏感个人信息。这一规定进一

步细化了需要进行数据出境安全评估的情形，突出了对关键信息基础设施运营者和大量个人信

息、重要数据出境的监管，提高了评估标准的清晰度和可操作性。

《规定》还明确了免予申报数据出境安全评估、订立个人信息出境标准合同、通过个人信息保

护认证的数据出境活动条件。例如，国际贸易、跨境运输、学术合作、跨国生产制造和市场营

销等活动中收集和产生的数据向境外提供，不包含个人信息或者重要数据的，免予申报；为订

立、履行个人作为一方当事人的合同，如跨境购物、跨境寄递、跨境汇款、跨境支付、跨境开

户、机票酒店预订、签证办理、考试服务等，确需向境外提供个人信息的，免予申报等。这

些豁免条款充分考虑了数据跨境流动的实际需求场景，为正常、合规、安全的数据跨境流动提

供了便利，降低了企业的合规成本，有利于促进数字经济的发展。

自由贸易试验区负面清单制度的设立是《规定》的一大亮点。自由贸易试验区在国家数据分类

分级保护制度框架下，可以自行制定区内需要纳入数据出境安全评估、个人信息出境标准合

同、个人信息保护认证管理范围的数据清单（负面清单），经省级网络安全和信息化委员会批

准后，报国家网信部门、国家数据管理部门备案。自由贸易试验区内数据处理者向境外提供负

面清单外的数据，可以免予申报数据出境安全评估、订立个人信息出境标准合同、通过个人信

息保护认证。这一制度赋予r自由贸易试验区一定的自主权，有利于在区内先行先试，探索

更加灵活、高效的数据跨境流动管理模式，推动自由贸易试验区的数字经济创新发展。

5.2存在问题

5.2.1立法体系不完善

尽管我国已初步构建起个人数据跨境流动的法律框架，但法律法规间的衔接尚存在不足，这在

一定程度上影响了法律的有效实施。以《网络安全法》《数据安全法》和《个人信息保护法》

为例，这三部法律在个人数据跨境流动方面均有涉及，但在一些具体规定上存在不一致的情

况°在数据出境安全评估的具体标准和程序上，三部法律的表述不够统一，导致数据处理者在

实际操作中难以准确把握o《网络安全法》强调关键信息基础设施运营者数据出境需进行安

全评估，但对于评估的具体内容和流程未作详细规定；《数据安全法》虽进一步明确了重要数

据出境的管理，但与《网络安全法》在评估主体、评估重点等方面的衔接不够紧密；《个人信

息保护法》对个人信息跨境提供的条件和程序有较为细致的规定，但与前两部法律在数据分

类、评估要求等方面存在交叉和差异。这种不一致性使得企业在进行数据跨境流动时，需要

花费大量时间和精力去梳理和协调不同法律的要求，增加了合规成本和操作难度。

在一些关键领域，我国个人数据跨境流动立法仍存在空白。随看新兴技术的快速发展，如人工

智能、区块链等，数据跨境流动的形式和场景日益复杂多样。在人工智能训练过程中，可能

需要大量跨境传输个人数据以提高模型的准确性和泛化能力，但目前我国对于人工智能领域个

人数据跨境流动的监管缺乏专门的规定，无法有效应对该领域数据跨境流动带来的安全风

险。在跨境电商领域，大量消费者个人数据在不同国家和地区之间流动，涉及数据的收集、

存储、使用和传输等多个环节，但我国在跨境电商个人数据保护和跨境流动监管方面的立法尚

不完善.难以充分保障消费者的个人数据权益。此外，在数据跨境流动的国际合作方面，我

国目前缺乏系统的法律规定来指导和规范与其他国家的数据共享、监管协作等活动，这在一定

程度上制约了我国在国际数据治理中的参与度和影响力.

5.2.2监管机制不健全

我国个人数据跨境流动监管主体的职责划分不够清晰，存在职能交叉和监管空白的现象。网信

部门、工信部门、公安部门等多个部门在个人数据跨境流动监管中都承担着一定职责，但在实

际监管过程中，各部门之间的职责边界不够明确。在数据出境安全评估工作中，网信部门负

责组织实施评估，但工信部门、公安部门等也可能涉及对相关行业数据的监管和审查，这就容

易导致在评估过程中出现职责不清、协调不畅的问题，影响评信工作的效率和质量。在一些

新兴此务领域.如跨境数字服务.由于其小务形态复杂.涉及多个行业和领域,各监管部门对

于自身在该领域个人数据跨境流动监管中的职责认识不够明确，容易出现监管空白，使得这些

领域的数据跨境流动缺乏有效的监管。

监管技术和能力的不足也是我国个人数据跨境流动监管面临的重要问题。随着数据跨境流动规

模的不断扩大和技术的曰益复杂，传统的监管手段难以满足监管需求。在数据跨境传输过程

中，数据口J能通过多种加密技术和复杂的网络架构进行传输，监管1部门难以对数据的真实内容

和流向进行有效监测和追踪。监管部门在数据分析和风险评估能力方面也存在欠缺，难以快

速、准确地识别和评估数据跨境流动中的安全风险。例如，面对海量的跨境数据，监管部门

缺乏高效的数据处理和分析工具，无法及时发现数据中的异常情况和潜在风险。监管人员的

专业素质和业务能力也有待提高，部分监管人员对个人数据跨境流动相关法律法规和技术知识

了解不够深入，难以适应日益复杂的监管工作要求。

5.2.3国际合作困境

在国际数据治理规则制定中，我国的话语权相对不足。目前，国际数据治理规则主要由欧美等

发达国家主导，这些国家凭借其在数字技术和经济实力方面的优势，在规则制定过程中更多地

体现自身利益和价值取向。欧盟通过《通用数据保护条例》（GDPR）等立法，在全球个人

数据保护和跨境流动规则制定中发挥了重要引领作用；美国则通过一系列政策和法律，如《澄

清境外数据的合法使用法案》（CLOUD法案）等，强调其在数据跨境流动中的“长臂管辖

权”，维护自身的数据利益。我国虽然在数字经济领域取得了显著发展，但在国际数据治理规

则制定中，由于在国际组织中的参与度相对较低，以及在国际规则制定的理念、方式等方面与

发达国家存在差异，导致我国的声音和诉求未能得到充分体现c在一些国际数据治理论坛和

谈判中.我国的提案和建议往往难以得到充分重视和采纳.这在一定程度上限制了我国在国际

数据治理中的影响力，也不利于我国在个人数据跨境流动中维护自身的国家利益和数据主

权。

我国与其他国家在个人数据跨境流动合作方面也面临诸多障碍.不同国家和地区在个人数据保

护理念、法律制度和监管标准上存在较大差异，这使得双边或多边数据跨境流动合作难以达成

共识。我国强调在保障国家安全和个人信息权益的前提下，促进数据的依法有序流动；而一

些国家则更侧重于数据的自由流动，对数据保护的重视程度相对较低。在数据跨境流动的监

管标准上，我国与欧美国家存在明显不同，欧盟的“充分性认定'标准和美国的“安全港协

议”“隐私盾协议”等模式与我国的数据出境安全评估、标准合同等制度存在较大差异。这些差

异导致我国与其他国家在数据跨境流动合作中，需要花费大量时间和精力进行沟通和协调，增

加了合作的难度和成本。此外，国际政治因素也对我国与其他国家的数据跨境流动合作产生

影响，一些国家出于地缘政治等考虑，对与我国的数据合作持谨慎态度，甚至设置障碍，进一

步阻碍了我国个人数据跨境流动的国际合作。

六、欧盟立法对中国的启示与借鉴

6.1完善立法体系

6.1.1明确个人数据界定与分类

中国可借鉴欧盟在个人数据和敏感数据界定方面的经验，结合我国实际情况，对个人数据和敏

感数据进行更细致、明确的定义。在个人数据定义上，进一步细化“可识别性'标准，除了涵

盖姓名、身份证号码、指纹等直接识别信息外，对十通过与其他信息结合可实现间接识别的情

况，制定详细的判断准则。例如，明确规定在何种情况下，IP地址、浏览历史等信息与其他

特定信息组合后可被认定为个人数据。对于敏感数据，应参考欧盟的规定，将种族或民族出

身、政