社会保障性第10章住房保障

社会保障性第10章住房保障住房作为人类生存发展的基本生活资料，兼具商品属性与准公共产品属性，完全依靠市场化配置难以覆盖中低收入群体的基本居住需求，这是政府承担住房保障责任的核心逻辑起点。住房保障作为我国多层次社会保障体系的重要组成部分，是国家通过立法约束、政策支持与行政干预，对市场化住房分配机制下无法依靠自身支付能力获得适宜居住条件的住房困难群体提供分类支持，最终实现“住有所居”民生目标的制度安排。根据住房和城乡建设部2024年年初发布的全国住房保障发展统计公报，截至2023年底，全国累计建设各类保障性住房和棚改安置住房超过6400万套，累计帮助超过1.5亿城乡群众解决了住房困难问题，城镇人均住房建筑面积从1978年的6.7平方米提升至2023年的38.6平方米，住房保障对缩小居住差距、推进基本公共服务均等化、稳定房地产市场预期的支撑作用持续显现。住房保障制度的运行始终坚守三大核心原则，一是保基本的底线原则，即保障水平与经济社会发展阶段、财政承受能力相匹配，重点满足保障对象的基本居住需求，避免脱离实际的高福利导向，防止出现福利依赖与财政可持续风险；二是促公平的准入原则，即保障资源精准面向住房支付能力不足的特定群体，通过公开透明的审核机制分配保障资源，坚决排除不符合条件的群体挤占保障资源，实现公共资源的公平配置；三是可持续的运行原则，即兼顾当期保障需求与长期制度供给能力，构建政府、市场、社会协同参与的供给机制，平衡建设、运营、管理各环节的成本收益，避免制度运行出现资金链断裂、服务断档等问题。从覆盖群体的需求特征看，当前我国住房保障的重点对象涵盖三类群体：第一类是城镇户籍的低保、低收入住房困难家庭，以及优抚对象、残疾人家庭、特困人员等特殊困难群体，这是住房保障制度需要优先兜底的群体；第二类是新市民、青年人，包括新就业大中专毕业生、稳定就业的外来务工人员等群体，这类群体处于就业初期，购房支付能力不足，难以通过市场租赁或购房解决稳定居住问题；第三类是居住在危旧住房、配套设施严重缺失住房中的存量住房困难群体，需要通过改造类举措改善居住条件。国家统计局2023年全国农民工监测调查报告显示，全国外出农民工总量达1.76亿人，其中在就业地购买商品住房的仅占18.3%，租赁住房的占比达62.4%，其中54.2%的外出农民工租赁价格较低但配套不完善、居住稳定性差的私人住房，这类群体是住房保障扩围的核心聚焦对象。经过二十多年的探索完善，我国已经逐步构建起多层次的住房保障供给体系，不同保障品类对应不同支付能力群体的住房需求，实现兜底保障、过渡支持、产权帮扶、存量改善的功能衔接。承担兜底保障功能的公租房，主要面向城镇户籍低保、低收入住房困难家庭，逐步将稳定就业的外来务工人员、新就业职工纳入覆盖范围，实行实物配租与租赁补贴并举的保障方式。截至2023年底，全国累计建成并投入使用公租房超过2700万套，对城镇低保、低收入住房困难家庭全面实现应保尽保，其中实物配租公租房的租金标准按照同地段同品质市场租赁住房租金的30%-70%分档核定，对特困人员家庭、重度残疾家庭、优抚对象家庭等特殊困难群体实行租金减免甚至零租金政策；租赁补贴按照“租补分离、分档核算”的原则发放，根据保障家庭的收入水平、住房困难程度、当地市场平均租金标准确定补贴额度，2023年全国累计为280万户住房困难家庭发放公租房租赁补贴，户均月补贴金额约320元，有效降低了困难群体的租金支出压力。作为“十四五”期间住房保障供给核心增量的保障性租赁住房，重点解决人口净流入的超大特大城市、区域性中心城市中新市民、青年人的阶段性住房困难。这类保障性住房坚持“小户型、低租金、职住平衡”的定位，单套建筑面积以70平方米以下为主，租金标准控制在同地段同品质市场租赁住房租金的90%以下，准入不设置收入线门槛，只要申请对象在就业城市无住房或住房面积低于当地规定的住房困难标准即可申请，相较于公租房准入更灵活、覆盖范围更广。为降低建设运营成本，国家明确了五类土地供给渠道支持保障性租赁住房建设，包括利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、存量闲置房屋改建、新供应国有建设用地建设，同时配套税费减免政策，对保障性租赁住房项目免收城市基础设施配套费，增值税、房产税减按1.5%的优惠税率征收，用水、用电、用气执行民用价格。根据“十四五”住房保障规划目标，全国计划筹集建设保障性租赁住房870万套（间），截至2023年底已经完成筹集580万套（间），可帮助1200余万新市民、青年人解决阶段性住房困难，其中北京、上海、广州、深圳等超大城市的保障性租赁住房供应量占同期住房供应总量的比例已超过30%，部分产业园区配套建设的保障性租赁住房直接面向园区企业职工供应，实现了“下楼上班、上楼居住”的职住平衡效果。面向有一定购房支付能力但暂不具备购买商品住房能力的中等偏下收入家庭，共有产权住房提供了产权式保障路径，实行政府与购房人按份共有产权，购房人可根据自身支付能力购买50%-80%的产权份额，剩余产权由政府指定的代持机构持有，购房人在满足5年的持有年限要求后，可按照市场评估价格购买政府持有的剩余份额获得住房完全产权，也可将持有的产权份额上市转让，政府在同等条件下享有优先购买权。截至2023年底，全国已有近60个城市开展共有产权住房试点，累计供应共有产权住房超过70万套，帮助约200万居民实现了购房安居，这类住房的销售价格通常为同地段同品质商品住房价格的50%-70%，且大部分试点城市取消了户籍限制，将符合条件的非本地户籍稳定就业群体纳入申请范围，从各地申请数据看，35岁以下青年群体占共有产权住房申购家庭的比例超过70%，成为支持青年群体安居的重要载体。除三类面向新增住房需求的供给品类外，棚户区改造与城镇老旧小区改造是覆盖存量住房困难群体的重要保障举措。棚户区改造主要针对城镇危旧房集中区、城中村、工矿垦区林区棚户区实施改造，采取实物安置与货币补偿相结合的方式，改善棚户区居民的居住安全与居住条件，2015年至2023年，全国累计开工改造棚户区住房超过3300万套，帮助9000余万棚户区居民“出棚进楼”，改造后居民的人均住房面积从改造前的不足15平方米提升至28平方米以上，住房成套率从不足40%提升至98%以上。城镇老旧小区改造主要针对2000年以前建成、配套设施不完善、居民改造意愿强烈的城镇住宅小区开展改造，内容涵盖水电气路信等基础设施更新、养老托育停车等配套设施完善、小区环境整治与物业服务提升三个层面，2019年至2023年底，全国累计开工改造城镇老旧小区超过22万个，惠及居民超过3900万户，有效解决了老旧小区管网老化、设施缺失、环境脏乱等问题，让居住在老旧小区的居民无需搬迁即可改善居住条件。为保障住房保障资源的公平分配与高效运行，全国已建立起覆盖准入、使用、退出全流程的管理体系。在准入环节，普遍推行“三级审核、两榜公示”的工作流程，由社区居委会开展申请材料初审、街道办事处开展收入与住房状况复核、住房保障主管部门联合民政、公安、税务、人社、不动产登记、金融等部门开展跨部门信息比对终审，审核过程中分别在社区公示栏、政府官方网站对申请家庭信息进行两轮公示，接受社会公众监督。随着全国住房保障信息平台的建成投用，目前已实现20余个部门的数据实时共享，可自动比对申请家庭的房产、车辆、存款、纳税、社保缴纳等信息，大幅提升了审核的精准性，2023年全国通过数据比对共清退不符合公租房保障条件的家庭3.2万户，有效遏制了骗租骗保行为。在使用管理环节，建立了保障对象动态复核机制，每年对在保家庭的收入、住房状况进行一次全面复核，根据复核结果调整保障档次，对不再符合最低租金标准的家庭相应提高租金，对存在违规转租转借、连续空置6个月以上、拖欠租金超过6个月的保障对象，依法解除保障合同并强制退出，相关违规信息纳入个人信用记录，5年内不得再次申请住房保障。在定价机制上，所有保障性住房的租金、销售价格均实行政府定价或政府指导价，定价前开展成本监审，公开征求社会公众意见，确保价格水平与保障对象的支付能力相匹配，避免出现保障对象“住不起”的问题。当前我国住房保障制度运行仍面临多方面的现实挑战。一是部分人口流入集中的超大特大城市保障房供给仍存在缺口，根据住建部测算，目前全国3亿左右新市民、青年人中仍有约1200万人存在阶段性住房困难，部分城市的保障性住房布局偏远、配套设施不完善，距离就业聚集区较远，职住平衡度不足，实际入住率不高；二是可持续运营压力较大，部分地区保障性住房建设资金过度依赖财政投入与银行贷款，社会资本参与的积极性不高，部分公租房小区运营时间较长后，维修养护、物业服务的资金缺口逐步显现，影响服务质量；三是保障精准度仍有提升空间，部分灵活就业人员的收入信息难以全面核实，存在少量不符合条件的家庭违规占用保障资源的情况，部分城市对外来务工人员设置的社保缴纳年限、户籍等准入门槛仍然偏高，将部分灵活就业的农民工、个体工商户排除在保障范围之外。面向未来的住房保障制度建设，需要进一步优化供给结构、完善运行机制、强化资金保障，加快构建覆盖全体住房困难群体的可持续保障体系。要持续加大保障性租赁住房的供给力度，重点在超大特大城市、产业集聚城市的轨道交通沿线、产业园区周边布局小户型、低租金房源，通过存量房屋改建等方式降低建设成本，进一步降低准入门槛，取消不合理的户籍、社保年限限制，让更多灵活就业的新市民能够纳入保障范围；要拓宽资金筹集渠道，在落实土地出让收益不低于10%计提用于住房保障、住房公积金增值收益补充保障资金的基础上，2023年全国仅土地出让收益计提的住房保障资金就超过1800亿元，接下来要进一步支持符合条件的保障性住房项目发行基础设施REITs，引导社会资本参与保障房的建设与运营，提升运营效率与服务质量；要进一步优化全流程管理，依托全国一体化政务服务平台完善跨部门数据共享机制，提升保障对象识别的精准性，完善动态退出机制，实现保障资源“能进能出”；要加快推进住房保障立法进程，推动《住房保障条例》尽快出台，以法律形式明确各级政府的住房保障责任、保障对象的权利义务、资金来源渠道、运营管理规范与违法违规责任，让住房保障制度运行全面纳入法治化轨道。同时，