我国现行住房保障制度的主要问题

我国现行住房保障制度的主要问题一、顶层设计系统性不足，制度刚性与适配性有待提升（一）立法层级偏低，刚性约束不足。我国住房保障制度建立至今尚未出台专门性法律，现行制度依据主要为住建部等部委发布的部门规章及地方规范性文件，包括《公共租赁住房管理办法》《保障性租赁住房建设和运行管理办法》等，立法层级最高仅为部门规章，缺乏上位法的统一规范与刚性约束，导致制度执行权威性不足，对骗租骗购、违规转租等行为的惩戒力度有限。截至2024年6月，《城镇住房保障条例》仍处于立法调研论证阶段，未纳入全国人大常委会年度立法工作计划，住房保障的法定地位、责任边界、保障标准等核心问题缺乏明确法律界定。（二）制度定位模糊，品种边界交叉。当前我国已明确以公租房、保障性租赁住房、共有产权住房为主体的住房保障体系，但三类保障品种的定位仅为原则性划分，地方执行中普遍存在边界模糊、梯度不清的问题。公租房主要面向城镇户籍住房、收入双困家庭，保障性租赁住房面向新市民、青年人等无房群体，共有产权住房面向有一定支付能力但买不起商品住房的群体，但部分城市未建立分层分类的准入标准梯度，导致保障对象交叉重叠。据浙江省2023年保障性住房审计报告，杭州、宁波等6个地市的保障性租赁住房准入收入线与公租房重叠度达42%，有1200余户家庭同时符合两类保障房申请条件，存在资源重复配置的制度漏洞。（三）统筹层级偏低，流动人口保障适配性弱。我国住房保障实行属地化管理体制，市县政府为保障责任主体，准入资格与户籍、社保缴纳地直接绑定，与人口跨区域流动的现实需求严重不匹配。第七次全国人口普查数据显示，我国流动人口规模达3.76亿，其中82.7%集中在城镇区域，跨省流动人口占比达33.2%。但当前全国层面尚未建立跨区域住房保障衔接机制，流动人口在就业地申请保障房普遍面临社保缴纳年限、居住年限等门槛限制，据住建部2023年全国住房保障抽样调查，城镇流动人口中能够享受到各类住房保障的比例仅为6.8%，远低于本地户籍居民23.1%的保障覆盖率，跨区域就业群体的住房保障权益难以得到有效保障。二、供给端结构性矛盾突出，保障供给与需求匹配度不高（一）总量供给缺口较大，整体覆盖率偏低。“十四五”以来我国保障性住房建设加速推进，但整体供给规模仍难以匹配庞大的住房困难群体需求。据住建部2023年11月公开数据，2021-2023年10月全国累计开工建设保障性租赁住房超720万套（间），占“十四五”870万套计划总量的83%，累计帮助约1400万新市民、青年人改善了居住条件。但我国新市民、青年人总规模约3亿人，当前保障性租赁住房的覆盖率仅为4.7%，若加上公租房、共有产权房等其他保障品种，全国城镇住房保障整体覆盖率约为15%，远低于发达国家25%-40%的平均保障水平，住房困难群体的保障需求仍存在较大缺口。（二）空间布局错配，职住平衡度不足。多数城市的保障性住房项目集中布局在城市远郊或产业配套薄弱区域，中心城区保障房供给占比普遍不足20%，导致租住群体通勤成本高企、职住分离问题突出。北京师范大学2023年对全国12个重点城市的保障性租赁住房调研显示，租住群体平均通勤时间达52分钟，其中通勤时间60分钟以上的占比达41.7%，较全国城镇常住居民平均通勤时间高出18.3个百分点。部分远郊保障房项目因交通、配套不完善，入住率长期偏低，造成资源闲置，据辽宁省2023年保障性安居工程审计结果，沈阳市3个远郊公租房项目入住率仅为38.2%，闲置住房达1247套，闲置时间最长超过5年。（三）户型与供给主体结构失衡。一方面，户型供需错配问题明显，部分地方在保障房建设中未充分结合保障对象家庭结构特征，大户型占比偏高，小户型、低租金供给不足。据住建部2022年全国保障性住房普查数据，全国已建成公租房中70平方米以上户型占比达32.6%，而公租房保障对象中单身及两口之家占比达68.3%，户型错配导致大户型保障房空置与小户型供不应求并存。另一方面，供给主体结构单一，社会资本参与度低，2023年全国保障性住房建设投资中，政府财政投入占比达76.4%，社会资本投入占比仅为13.8%，远低于商品住宅领域社会资本90%以上的占比，主要原因是保障房投资回报率普遍仅为2%-3%、投资回收周期超20年，社会资本缺乏参与动力。（四）存量资源盘活难度大。国家鼓励利用闲置商业办公、工业厂房、酒店等非居住存量房屋改建保障性租赁住房，但实际推进中面临多重制度障碍。据住建部2023年调研数据，全国已开工的保障性租赁住房中，存量改建项目占比仅为21.8%，远低于政策预期的30%以上的目标。以上海市为例，2021-2023年计划完成15万套非居住房屋改建保障性租赁住房任务，截至2023年底仅完成8.7万套，完成率为58%，其中土地性质变更流程复杂、消防验收标准不统一、土地收益金补缴规则不明确是制约存量盘活的主要因素。三、分配与运营管理精准度不足，保障公平性与运维效率待提升（一）准入审核机制不完善，骗租骗购现象频发。当前住房保障资格审核主要依赖申请人自行申报，部门间信息共享机制不健全，民政、税务、不动产、社保、金融等部门的数据尚未实现全国层面的互联互通，导致审核精准度不足，骗租骗购、违规转租等问题时有发生。审计署2023年第3号公告显示，全国有1.27万户不符合条件的家庭违规享受住房保障待遇，涉及住房9800余套、租赁补贴3200余万元。部分城市甚至形成了保障房转租牟利的黑色产业链，如深圳市2023年累计查处公租房转租案件127起，涉及违规获利超200万元，严重损害了住房保障制度的公平性。（二）退出机制不健全，福利固化问题突出。由于保障房与商品住房之间存在较大的租金或价格差，部分保障对象在收入、住房条件改善后仍不愿退出保障，而当前缺乏有效的强制退出手段，退出执行难度大，导致保障资源难以流动循环。审计署2023年审计数据显示，全国有3.72万户保障对象家庭收入、财产、住房状况已超过准入标准，但未及时退出保障，涉及住房2.94万套、补贴资金8100余万元。据重庆市2023年公租房运营情况调研，当地公租房租户中居住时长超过10年的占比达31.2%，部分租户已购置商品住房仍未退出公租房，保障房逐渐演变为“终身福利”，挤占了真正困难群体的保障资源。（三）运营管理专业化水平低，运维资金缺口大。多数地方的保障性住房由政府下属的事业单位或城投平台公司运营，管理机制僵化，服务意识不足，缺乏专业化的运营管理能力。中国物业管理协会2023年调研数据显示，全国保障性住房小区的物业费平均收缴率仅为62.7%，远低于商品住宅84.5%的平均水平，近40%的保障房小区存在运维资金不足的问题，房屋维修、环境维护、安保等服务难以达标，部分小区甚至出现设施老化、环境恶化的情况。此外，租金定价机制不科学，部分城市保障性租赁住房租金仅略低于市场租金，保障属性不足，如广州市2023年上市的12个保障性租赁住房项目中，有4个项目租金为市场租金的90%以上，对收入较低的新市民群体保障作用十分有限。四、资金保障可持续性压力突出，融资渠道有待拓宽（一）财政投入压力持续加大，来源稳定性不足。保障性住房建设和运营需要大量财政资金投入，尤其是公租房的兜底保障责任完全由政府承担，随着保障范围扩大，地方财政压力持续增加。财政部2023年财政收支情况显示，2023年全国住房保障支出达7823亿元，同比增长8.6%，其中保障性安居工程支出5875亿元，占比达75.1%。但近年来地方政府土地出让收入持续下滑，2023年全国国有土地使用权出让收入为6.1万亿元，同比下降13.2%，按照土地出让净收益不低于10%用于保障性住房的政策要求，保障房财政资金来源规模相应收缩。部分财政困难的三四线城市甚至出现保障房建设资金拖欠的情况，据审计署2023年审计，有17个省份的32个地区拖欠保障性住房项目工程款达89.3亿元，涉及项目112个。（二）融资渠道狭窄，市场化融资难度大。当前保障性住房融资主要依赖银行贷款和住房公积金贷款，直接融资占比偏低，融资渠道较为单一。截至2023年末，全国住房公积金累计发放保障性住房建设贷款6394.2亿元，仅占公积金结余资金的8.9%，且试点范围有限，难以覆盖大规模的保障房建设需求。保障性租赁住房REITs虽已启动试点，但由于多数项目净收益率不足4%，难以满足机构投资者的回报要求，上市规模整体偏小，截至2024年3月，全国已上市的15只保障性租赁住房REITs总募资规模约452亿元，相对于全国超10万亿元的保障性住房存量资产，占比不足0.5%，未能充分发挥盘活存量资产、拓宽融资渠道的作用。（三）资金使用效率不高，闲置浪费问题存在。部分地方存在保障房资金拨付不及时、闲置浪费的问题，资金使用效率有待提升。审计署2023年审计结果显示，有12个省份的23个地区闲置保障性住房专项资金达47.2亿元，最长闲置时间超过3年，主要原因是项目前期准备不充分、征地拆迁滞后、审批流程繁琐导致项目无法按期开工，资金无法及时拨付使用。此外，部分地方存在资金挤占挪用的情况，有8个省份的11个地区将5.9亿元保障性住房专项资金用于弥补地方财政缺口、其他项目建设等非规定用途，违反了资金使用规定。五、跨制度衔接机制不畅，保障协同性有待加强（一）与户籍制度改革衔接不到位。虽然多数城市已放开保障性租赁住房的户籍限制，但公租房、共有产权房仍普遍设置户籍门槛，尤其是三四线城市，公租房主要面向本地户籍居民，外来流动人口难以享受同等保障待遇。据2023年全国总工会对农民工群体的专项调研，农民工群体中能够享受到各类住房保障的比例仅为3.9%，其中90%以上的保障资源集中在本地户籍农民工手中，外来农民工的住房保障需求难以得到有效满足，与户籍制度改革推进公共服务均等化的目标不匹配。（二）与住房公积金制度衔接不充分。住房公积金作为住房保障体系的重要组成部分，其覆盖范围与保障房需求群体存在明显错位。住建部2023年住房公积金年报显示，全国住房公积金实缴职工为2.21亿人，仅占城镇就业人员总量的47.8%，新市民、灵活就业人员的公积金缴存比例不足20%，导致这部分最需要住房保障的群体无法享受公积金提取支付房租、公积金低息贷款等政策支持，制度普惠性不足。（三）与公共服务配套制度衔接不足。保障性住房小区的教育、医疗、养老等公共服务配套普遍滞后，难以满足租住群体的基本公共服务需求。住建部2023年调研数据显示，全国已建成的保障性住房小区中，配套建设公办幼儿园的比例仅为41.2%，配套社区卫生服务站的比例为35.7%，配套养老服务设施的比例仅为28.9%，远低于商品住宅小区的平均配套