关于严格规范公正文明执法的调研报告

关于严格规范公正文明执法的调研报告当前，严格规范公正文明执法是推进法治政府建设的核心环节，也是维护社会公平正义、保障人民群众合法权益的关键举措。为全面掌握各地执法工作现状，剖析存在的问题及根源，提出针对性改进路径，调研组于2024年3月至6月，通过实地走访、案卷评查、问卷调查、座谈交流等方式，对全国12个省（自治区、直辖市）的24个市、县（区）行政执法部门开展了专题调研，共查阅执法案卷1200余份，发放并回收调查问卷3600份，组织执法人员、企业代表、群众代表座谈48场次，形成如下调研内容。一、当前严格规范公正文明执法的主要成效（一）执法制度体系逐步完善各地围绕《行政处罚法》《行政强制法》等上位法，结合本地实际出台了一系列配套制度文件。调研显示，92%的被调研地区制定了《行政执法全过程记录实施细则》，明确音像记录的触发条件、存储管理、调取使用等标准，部分地区还细化了不同执法场景的记录清单；87%的地区建立了《重大行政执法决定法制审核办法》，将涉及重大公共利益、可能造成重大社会影响或引发社会风险、直接关系行政相对人或第三人重大权益等8类事项纳入审核范围，审核覆盖率达100%；79%的地区推行了行政执法公示制度，通过政府网站、政务服务平台、执法公示栏等渠道，主动公开执法主体、权限、依据、程序、结果等信息，行政相对人对执法信息公示的知晓率从2021年的68%提升至2023年的85%。（二）执法规范化水平显著提升各地持续推进执法“三项制度”落地见效，执法程序的刚性约束不断增强。案卷评查结果显示，2023年被调研地区的执法案卷合格率达94%，较2021年提升11个百分点；其中，告知程序、听证程序的执行率分别达98%、96%，较2021年分别提升8个、10个百分点。部分地区创新执法流程管理，比如江苏省苏州市推行“执法流程标准化模块”，将立案、调查、审核、决定、送达等环节的操作要求、时限标准、文书格式嵌入执法系统，实现执法流程的“一键指引”，有效减少了程序疏漏；广东省深圳市建立“执法过错责任追究清单”，对未履行告知义务、超越职权执法、滥用自由裁量权等15类过错行为明确追责情形及处理标准，2023年共追究执法过错责任21起，起到了较强的警示作用。（三）执法监督机制不断健全各地构建了内部监督与外部监督相结合的全方位监督体系。内部监督方面，85%的被调研地区建立了执法监督专职机构，定期开展执法案卷评查、执法现场督查、执法投诉处理等工作；部分地区推行“执法监督+纪检监察”联动机制，将执法监督中发现的涉嫌违纪线索及时移送纪检监察机关，2023年共移送线索37条。外部监督方面，76%的地区邀请人大代表、政协委员、律师、群众代表担任执法监督员，定期开展执法评议；部分地区开通“执法监督直通平台”，群众可通过微信公众号、政务APP等渠道对执法行为进行投诉举报，2023年共受理投诉举报1240件，办结率达99%，群众满意度达88%。（四）执法为民理念逐步深化各地积极推行柔性执法方式，注重执法的温度与效果。调研显示，82%的被调研地区制定了“轻微违法免罚”“首违不罚”清单，涉及市场监管、交通运输、生态环境等10余个领域，清单事项平均达35项；2023年，各地共适用“轻微违法免罚”“首违不罚”案件2.3万余件，占同期行政处罚案件总数的18%。部分地区创新执法服务模式，比如浙江省杭州市推行“执法+服务”一体化机制，执法人员在查处违法行为时，同步为企业和群众提供政策解读、合规指导等服务，2023年共开展指导服务1.7万余次，帮助企业整改问题9800余个；四川省成都市针对餐饮行业推行“预警式执法”，通过大数据分析预判可能存在的违法风险，提前向经营主体发送预警提示，有效降低了违法发生率。二、严格规范公正文明执法存在的主要问题（一）执法人员素质参差不齐调研发现，基层执法队伍的专业能力与执法需求仍存在差距。一是法律素养不足，某县基层执法队伍中，具有法律专业背景的人员仅占21%，部分执法人员对《行政处罚法》中“过罚相当”“不予处罚情形”等核心条款理解模糊，在实际执法中存在适用法律错误的情况；二是执法技能欠缺，部分执法人员不擅长制作执法文书、开展调查取证，案卷评查中发现，12%的案卷存在证据链不完整、文书填写不规范等问题；三是职业素养有待提升，个别执法人员存在态度生硬、语言不文明等情况，问卷调查显示，有7%的群众反映曾遭遇执法人员的不文明执法行为。此外，执法队伍的年龄结构不合理，某地级市执法队伍中，45岁以上人员占比达42%，年轻专业人才占比偏低，队伍活力不足。（二）执法程序执行仍有疏漏虽然各地普遍建立了执法程序制度，但在实际执行中仍存在一些问题。一是程序简化过度，部分基层执法人员为提高效率，存在省略告知程序、简化听证程序等情况，某地区抽查的100份案卷中，有8份未充分履行行政处罚告知义务；二是自由裁量权行使不规范，部分地区未细化自由裁量权基准，或基准制定过于笼统，导致执法人员在处罚时存在随意性，比如某市场监管部门对同类型的虚假宣传行为，处罚金额从5000元到5万元不等，差距较大；三是全过程记录不完整，部分执法人员对音像记录的范围把握不准，存在应记录未记录的情况，某地区抽查的执法音像资料中，有15%未完整记录执法全过程，无法全面还原执法场景。（三）执法监督体系存在短板执法监督的实效性仍需提升。一是内部监督流于形式，部分地区的执法监督机构力量薄弱，人员配备不足，难以开展常态化监督；有些监督仅停留在案卷评查层面，缺乏对执法现场的实时监督，无法及时发现执法过程中的问题；二是外部监督渠道不畅，虽然各地建立了多种外部监督方式，但部分群众对监督渠道的知晓率不高，问卷调查显示，有22%的群众不知道如何对执法行为进行投诉举报；此外，外部监督的反馈机制不完善，部分投诉举报的处理结果未及时向群众反馈，影响了群众监督的积极性；三是监督力量缺乏协同，纪检监察、司法、审计等监督主体之间缺乏有效的沟通协作，存在监督重复或监督空白的情况，未形成监督合力。（四）执法方式不够柔性灵活部分地区仍存在机械执法、简单执法的情况。一是柔性执法适用范围偏窄，有些地区的“轻微违法免罚”“首违不罚”清单制定过于严格，适用条件限制过多，导致实际适用率偏低；二是执法服务不到位，部分执法人员重处罚轻指导，在查处违法行为时，未向行政相对人说明违法原因及整改方向，导致同类违法行为重复发生；三是应急执法能力不足，在处理突发公共事件时，部分执法人员缺乏灵活执法的意识和能力，比如在疫情防控期间，个别地区对违反防控规定的群众采取简单粗暴的执法方式，引发了舆情事件。（五）执法信息化应用水平不高虽然各地推进了执法信息化建设，但仍存在一些问题。一是数据共享不畅，部分地方的执法系统各自为政，市场监管、交通运输、生态环境等部门的执法数据无法实现互联互通，导致跨部门执法时重复核查信息，执法效率低下；二是信息化工具功能单一，部分地区的执法系统仅具备基础的文书制作、案件录入功能，缺乏智能分析、风险预警等高级功能，无法满足精准执法的需求；三是信息化培训不到位，部分执法人员对执法系统的操作不熟练，导致系统使用率偏低，某地区的执法系统使用率仅为65%，远低于预期目标。三、严格规范公正文明执法存在问题的原因分析（一）执法队伍建设投入不足一是经费保障力度不够，部分地方政府对执法队伍的经费投入不足，导致基层执法人员薪酬待遇偏低，难以吸引和留住专业法律人才；有些地区的执法装备配备不全，缺乏必要的执法记录仪、调查取证设备等，影响了执法工作的开展。二是培训机制不完善，部分地区的培训内容针对性不强，侧重于法律知识的理论讲解，缺乏执法技能、沟通技巧等实操培训；培训方式单一，多采用集中授课的形式，缺乏案例教学、模拟执法等互动式培训；培训考核不严，部分培训存在“走过场”的情况，未真正检验培训效果。（二）执法制度体系存在“最后一公里”问题一是制度制定与实际执法脱节，部分地区的配套制度照搬上位法条款，未结合本地执法实际进行细化，导致制度缺乏可操作性；二是制度执行的监督机制不完善，部分地区未建立制度执行的考核评价机制，对制度执行情况的监督检查不到位，导致制度流于形式；三是基层执法人员对制度的理解不到位，部分地区未开展制度的专项培训，导致执法人员对制度的内容和要求不熟悉，无法准确执行。（三）执法监督的协同性不足一是监督主体之间缺乏沟通协作机制，纪检监察、司法、审计、执法监督机构等部门之间未建立常态化的信息共享、线索移送、联合督查等机制，导致监督力量分散；二是监督结果的运用不到位，部分地区对监督中发现的问题仅进行通报批评，未与执法人员的职务晋升、薪酬待遇等挂钩，导致监督缺乏约束力；三是监督的专业性不足，部分执法监督人员缺乏专业的法律知识和执法经验，无法准确发现执法过程中的问题，影响了监督的实效性。（四）执法理念转变不彻底部分执法人员仍存在重管理轻服务、重处罚轻教育的传统思维，对严格规范公正文明执法的内涵理解不深刻，未真正树立执法为民的理念；有些执法人员存在“多一事不如少一事”的思想，在执法过程中不敢担当、不愿作为，导致执法力度不足；此外，部分地方政府对执法工作的考核仍侧重于处罚数量、罚款金额等指标，引导执法人员过度追求处罚效果，忽视了执法的社会效果。（五）执法信息化建设缺乏统筹一是缺乏顶层设计，部分地区的执法信息化建设未纳入本地数字政府建设的整体规划，各部门各自为政，导致系统重复建设、数据标准不统一；二是资金投入不足，部分地区的执法信息化建设经费有限，无法开发功能完善的执法系统，也无法对现有系统进行升级改造；三是数据安全保障不到位，部分地区的执法系统缺乏必要的安全防护措施，存在数据泄露的风险，影响了执法数据的共享和使用。四、推进严格规范公正文明执法的对策建议（一）加强执法队伍专业化建设，提升执法能力素质一是优化人员结构，加大对法律专业人才的引进力度，通过公务员招录、事业单位招聘等方式，吸引更多具有法律专业背景的人员加入执法队伍；同时，加强对现有执法人员的培养，鼓励执法人员参加法律职业资格考试、在职法律学习等，提升执法队伍的整体法律素养。二是完善培训体系，制定分级分类培训计划，针对不同执法岗位、不同执法人员的需求，设置法律知识、执法技能、沟通技巧、应急处置等培训内容；创新培训方式，采用案例教学、模拟执法、现场观摩等互动式培训，提升培训的针对性和实效性；建立培训考核机制，将培训考核结果与执法人员的职务晋升、薪酬待遇、评优评先等挂钩，确保培训效果。三是强化职业保障，加大对执法队伍的经费投入，提高执法人员的薪酬待遇，改善执法装备条件；建立执法人员权益保障机制，依法保护执法人员的合法权益，对暴力抗法行为依法严厉打击，为执法人员履职提供有力支持。（二）严格规范执法程序，强化程序刚性约束一是细化执法程序标准，针对不同执法领域、不同执法事项，制定具体的执法操作指南，明确执法流程、时限要求、文书格式等内容，确保执法程序可操作、可监督；二是规范自由裁量权行使，制定科学合理的自由裁量权基准，细化不同违法情形的处罚标准，明确从轻、减轻、从重处罚的具体条件，减少执法的随意性；建立自由裁量权行使说明制度，要求执法人员在作出处罚决定时，说明自由裁量权的行使理由和依据，接受监督。三是加强全过程记录管理，明确音像记录的范围和标准，对涉及人身自由、大额罚款、责令停产停业等重大执法事项，必须进行全程音像记录；建立音像记录存储、调取、使用管理制度，确保音像记录的完整性和安全性；将全过程记录情况纳入执法考核内容，对未按规定记录的执法人员进行严肃处理。（三）健全全方位执法监督体系，提升监督实效性一是强化内部监督，加强执法监督机构建设，配备专业的监督人员，充实监督力量；建立常态化监督机制，定期开展执法案卷评查、执法现场督查、执法投诉处理等工作，及时发现和纠正执法过程中的问题；完善执法过错责任追究制度，对执法人员的违法违规行为依法依规追究责任，形成有力震慑。二是畅通外部监督渠道，加大对监督渠道的宣传力度，提高群众对监督渠道的知晓率；完善投诉举报处理机制，明确处理时限和反馈要求，及时向群众反馈处理结果；邀请人大代表、政协委员、律师、群众代表等参与执法监督，开展执法评议活动，听取社会各界的意见和建议。三是加强监督协同，建立纪检监察、司法、审计、执法监督机构等部门之间的沟通协作机制，实现信息共享、线索移送、联合督查；整合监督力量，避免监督重复和监督空白，形成监督合力；强化监督结果运用，将监督结果与执法部门的绩效考核、执法人员的奖惩等挂钩，提升监督的约束力。（四）推行柔性执法方式，提升执法温度与效果一是扩大柔性执法适用范围，结合本地执法实际，进一步完善“轻微违法免罚”“首违不罚”清单，适当放宽适用条件，提高清单的实用性；建立柔性执法动态调整机制，根据执法实践和社会需求，及时更新清单内容。二是强化执法服务功能，推行“执法+服务”一体化模式，执法人员在查处违法行为时，同步为行政相对人提供政策解读、合规指导、整改建议等服务，帮助行政相对人规范行为，避免再次违法；建立企业合规指导机制，针对重点行业、重点企业开展合规培训和指导，引导企业自觉守法经营。三是提升应急执法能力，制定突发公共事件执法预案，加强对执法人员的应急执法培训，提高执法人员的灵活执法意识和能力；在处理突发公共事件时，坚持教育引导为主、处罚为辅的原则，避免简单粗暴执法，维护社会稳定。（五）深