农村自建房流转问题现状探析

1、摘要：建设用地中农村村民住宅的宅基地占有一定的比重，它是农民建造住宅的物质保障，可以说是农民最重要的生产生活资料。然而长期以来，我国有关农村宅基地的法律法规严重滞后，更谈不上能够对自建房流转进行有效的法律规制，使得大量有关自建房流转的问题亟待解决。本文旨在调研的基础上探究当前农村自建房流转的情况及其中存在问题的法律分析和解决办法。关键词：农村宅基地；自建房；流转当前我国城市房地产法律的体系中最基本的有两部法是：1998年修改过的土地管理法和1994年的城市房地产管理法，城市房地产由城市房地产管理法进行管理，对城市房地产的买卖相对能够进行有效的规制。然而，农村的土地流转只得通过土地管理法笼而统之

2、地进行规范，而随着农村经济的迅速发展，土地流转的多样化，该法规定的滞后性决定了其已无法适应社会的发展。为了深入了解当前常州地区农村的住房状况，本文在实证调研农村自建房流转的基础上，通过数据分析来探究其中存在的问题，并找出相应的解决办法。一、常州农村地区的现状概述本次调查选取了位于常州武进区以及茅山脚下的县级市金坛的农村作为调查地。武进属于常州的郊区，周边农村经济环境较好，外来务工人员较多，农村自建房的流转比较频繁且呈现多样化趋势。而金坛市位于常州市的西部，相对于武进而言，周边农村比较闭塞，经济稍欠发达，外来务工人员比较少，手工业主要依靠雇佣当地村民进行发展，因而农村自建房流转的现象比较少，存在

3、可比较之处。调查中，我选取了具有代表性的两个村：武进的楼村位于市郊，拥有718余亩耕地，92家农户，该村位于国道沪宜公路与省道232交汇的金三角地区，交通极为便利，以第三产业发达闻名于常武地区；金坛的周家塘是个未被开发的处女地，地处偏僻，交通等条件相对落后，外来投资相对较少，当地企业近年的经济效益不景气，全村人均收入只有上万元。二、农村村民自建房流转情况（一）农村村民出卖自有房屋的现象农村的自建房是农民进行农耕活动、生产作业的外在保障，也是祖辈在这个村庄世世代代生活的一个象征。一般来说，农村村民宁愿空置或者出租也不会轻易买卖自己的住房。经调查，武进的楼村92家农户中仅有极其少数的村民会将自有的

4、房屋进行出卖，所占比例不足全体农户的3%，大部分的村屋都是卖给自己的亲戚朋友，或者是集体经济组织内部的成员。但其中有一自建房，房主将其卖给了非集体经济组织的成员，期间因个人原因发生纠纷，待纠纷解决之后，房主又将该房屋卖给了第三人。而金坛的123家农户中，不仅没有出卖自建房的现象发生，反而由于建设新农村的需要，近期将进行政府拆迁工作，不少农户偷偷占用耕地进行多处建房，或者在既有房屋基础上进行超面积建房。对此，村民委员会成员也试图走进每家每户进行教育阻止，但无济于事。有关部门对这种现象的听之任之，也是造成占地现象难以扼制的原因之一。（二）农村村民对自己在宅基地上所建房屋设定抵押的现象随着社会的快速

5、发展，城市郊区正逐步纳入城市化的进程。在这种城市快速扩张的大背景下，土地、房屋的增值成为客观事实，农民的融资愿望也十分强烈，额度相对较高，小额农贷等传统的信用融资方式已经难以满足其需求。不少金融机构和个人利用一部分农民梦想快速发家致富又苦于没有充足的流动资金的现实难题，私自给该部分有条件的农民的自建房办理抵押贷款。经调查，武进的楼村有不少乡镇企业在创业之初，都曾用自己在农村的房屋办理过抵押贷款，所占比例超过全村农户的5%。有些农户为了能够重复贷款，甚至将自己的房屋进行反复抵押。在调查时，我了解到，村上有三家大型的化工企业，由于需要大量的流动资金，厂长自己及一部分亲属的自建房仍处于被抵押的状态。

6、自我调查结束之时，尚未发生任何纠纷与矛盾。金坛的农户把自建房看得非常重要，加之该村村民思想封建保守，基本没有为了创业将自家房屋抵押的现象。但是，据村民叙述，该村有三户村民因为某些自身原因将房屋抵押给了个人，是否曾经发生过纠纷也不得而知，但能够肯定的是，在现实生活中，农村村民基于各种原因对自建房设定抵押的状况是十分混乱和复杂的。而在这方面，现行法律未作明确禁止性规定，导致不少金融机构和个人私自为农村村民自建房设定抵押，扰乱市场秩序。（三）农村村民出租自有房屋的现象如今城市的房价越来越高，紧接着随之上扬的是房租。发展乡镇企业需要许多廉价劳动力，而乡镇企业主们往往是小规模经营，出于成本的考虑，不会提

7、供住宿，使得外来务工人员在面对开发区周边昂贵的房租时，只能“望房兴叹”。为了有个简易而廉价的安身之处，他们通常会选择远离工作地的偏远农村租一间房子，解决住房难题。经调查，在武进楼村，超过85%村民都会把自家后面使用不到的屋子给外来务工人员居住。但是，农村的农民普遍缺乏文化知识，意识不到出租房屋需要签订书面的房屋租赁合同，80%的村民只与外来人订立了口头协议，没有约定租期，想租就租、想走就走的现象比比皆是。有些在当地生活了几十年的外地人，一开始与农民订立的就是长期或者随时可以无期限续订的租赁合同，这种行为从表面上看仿佛是在出租房屋，实际上却是在进行房屋买卖。由于乡镇企业不是特别发达，主要雇佣的劳

8、动力还是本村的村民，在金坛的周家塘，外来务工人员租赁农民自建房的现象不是特别多，大概只有不到30%的农户家有出租或曾经有过出租自家房屋给外来人的经历。究其原因有三：1、在金坛一个村庄中，耕地面积在土地总面积中占的比重要比宅基地大得多，除了一些年轻力壮的青年，当地大多数年迈的农民还是完全依赖耕地上产出的经济作物生活。所以，分配给每家每户的宅基地的面积是有限的，他们的房屋并不像武进的农村一样，有多余的空间能够容纳外来务工人员居住。 2、在我调查的周家塘，周围被农田包围，只能通过一条长达三公里的乡间小道与外界接触，地理位置偏僻，交通极为不便。3、在农村或者在开发区周边租房子，在房价上并没有很大的区别

9、，为了工作和生活的便利，外来务工人员一般还是愿意选择在市郊租住。（四）非集体经济组织成员因法定原因取得农村村民房屋所有权的现象现实生活中，非本集体经济组织成员通过继承、受遗赠取得农村自建房的现象比比皆是。非农村集体经济组织成员因法定原因取得农村自建房过程中遭遇的最大的阻碍有两个：一是农村集体经济组织成员资格的法律界定模糊；二是有关农村宅基地的法律规定严重滞后于当前农村经济的发展。经调查，在武进的楼村，年轻一代大多受过良好的教育，完成学业之后多愿意留在自己毕业的城市打拼，再不济也想留在市区工作而不愿回到农村务农，他们中的大部分在大城市中站稳脚跟后，都取得了非农业户口。所以，据统计，在楼村，大概有

10、38%的青壮年已属于集体经济组织范围以外的人员。不过由于这个现象出现的时间并不长，出现非集体经济组织成员因法定原因取得农村村民房屋所有权的案例也不是特别多。再者，若不是独生子女的家庭，一般会由与父母生活在一起照顾父母的子女（属本集体经济组织内部成员）取得房屋的继承权，其他子女取得财产的继承权。这是村民约定俗成的做法，也很好的避免了非集体经济组织成员因法定原因取得农村村民房屋所有权的现象的发生。不过，据我调查，在金坛河头镇的周家塘，却发生过两个由非集体经济组织成员因法定原因取得农村村民房屋所有权的案例。两户老人都是村上的孤寡老人，无儿无女，平时的生活起居都是由租住他们房屋的外来务工人员负责，以抵

11、消房租。在老人过世之前，都将房屋遗赠给他们，从而取得房屋的所有权。三、农村村民自建房流转中存在问题的法律分析及其解决办法中华人民共和国土地管理法第六十二条第四款规定：农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。该条款说明，现行法律政策并没有限制农民处分其房屋，只是其无法在出卖、出租其自建房后再申请宅基地，法律如此规定也是以防止其对自有权利进行滥用，更好地保护本村集体经济组织的其他成员的合法权益。（一）农村村民出卖房屋的效力问题及其解决办法我国现在尚没有专门调整农村房屋流转关系的法律，国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知（1999年5月6日发布）规定：农民的住宅不得向城市居

12、民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。根据地随房走原则，法律对于农村宅基地使用权的转让是明令禁止的，只有同一集体经济组织成员才能成为该村自建房的受让方，也就是说农村自建房只能在同一集体经济组织的成员间买卖，而不得任意延伸至该集体以外的成员间进行交易。同时，中华人民共和国土地管理法第六十二条第一款规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。即对村民享有宅基地的面积也作了限制性规定，集体经济组织内部的成员在本村必须没有宅基地，才能购买本集体经济组织内部成员转让的房屋，只有符合这两个条

13、件，双方关于农村自建房的买卖才具有法律效力。在现实实践中，农村村民将自建房出售给非集体经济组织成员后，因自建房买卖的效力问题产生了大量纠纷，影响农村和谐社会的建设。根据我国现行的法律规定，非集体经济组织成员不能参与农村村民自建房的买卖，国家政策也明确禁止城镇居民购买农村村民房屋，故对农村村民向非本集体经济组织成员及城镇居民出售房屋的合同，应一律认定为无效，以规范农村宅基地管理和城市房地产市场秩序，保障农民安居乐业，有了安定的居所，农民才会在农业生产和生活中投入更多的精力，才能促进新农村建设的合法有效进行。（二）农村村民对自已在宅基地上所建房屋能否设定抵押的问题及其解决办法现行法律并没有作出规定

14、禁止农村村民对其自建房设定抵押，以至于在民间，一些乡镇企业主为了迅速融资，私自将自建房设定抵押的现象大量存在，严重扰乱了市场经济的秩序。同时，根据中华人民共和国担保法的规定：宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押。房屋是宅基地的附属物，严格看来，宅基地之上的自建房也是不可设定抵押的。并且，农村村民住房不像城市房地产市场一样已形成完整规范的体系，债权人的房屋抵押权并没有得到法律的明确认可，故为了保障农民的基本生活，应当不准许农村村民为自有房屋私自设定抵押。但是，农业增效、农民增收、农村稳定，是“三农”工作的导向性目标，随着新农村建设步伐的加快，农民创业致富的趋势良好，对资金的需求量与日俱增，但因缺

15、乏有效担保，融资受到一定制约。而住房是普通农户最主要的资产，若无法抵押，其大量资产就会被固化，制约农村经济的发展。我认为，为解决现实中的矛盾，开展农村合作银行办理集体土地农民自建房抵押贷款的试点活动迫在眉睫。相关职能部门应对集体土地上的农民住房抵押政策性问题作出相关决定；房管部门应做好对集体土地农民自建房房产登记工作；国土部门对集体土地上农民自建房房产住居权在本乡（镇）居民之间有偿转让，准许办理过户；人民法院对办理抵押登记手续的集体土地上农民自建房房产发生的债务纠纷，做好法律服务。（三）农村村民出租自有房屋的效力问题及其解决办法由于房屋租赁中承租人并非房屋所有权人，他仅从房屋所有权人处取得有限

16、的的使用权。房屋所有权人出租自有房屋，只是转移房屋的使用权，并未改变房屋的权属，当然也不涉及宅基地使用权人的变更问题，故农村村民出租自有房屋的行为，不违反现行法律规定，应认定为有效行为。但是根据上述调查发现，农村村民在出租自有房屋的过程中还存在着大量问题，例如：出租人在出租自建房屋的时候并未经过申请，也未报房屋租赁主管机关的审批；当事人双方并不严格按照法律规定定立书面的租赁合同，也没有明确约定房屋租赁的期限、租金的给付方式；出租人对承租人在租房中的生活或生产经营活动不闻不问；私房出租人没有按照税法规定向主管地方税务机关纳税，也没有按规定向房屋租赁主管机关缴纳房屋租赁管理费等等。当事人双方对自身

17、的法律保护意识并不强，若在租赁房屋的过程中发生纠纷，很难通过法律途径维护自己的合法权益。 我认为，对于上述问题的解决，一是需要依靠法治观念、法律知识的宣传，使村民不断提高自身的法律意识，依法办事；二是需要各政府职能部门依法在自己的职能范围内办事，尤其注重农村村民自建房方面的政府管理工作；三是需要加快农村自建房流转方面的立法工作，弥补法律随着社会的发展所呈现出的不足与缺陷。（四）非集体经济组织成员因法定原因取得农村村民房屋所有权的权利限制及其中存在的问题我认为在现实的司法实践中，应认定非集体经济组织成员有权因法定原因取得农村村民房屋所有权，而不能仅以继承人或受遗赠人是否属于农村集体经济组织成员之

18、一作为唯一的判断标准。但是，宅基地使用权是一项特定的权利，仅归属于本集体经济组织内的成员享有。公民基于身份关系而通过其他方式取得的房屋所有权只能在房屋实体存在期间行使，一旦房屋灭失，其所有权就归于消灭，也不能再在原宅基地上重建房屋。若在其占有房屋期间出现拆迁等事由，房屋所有权人所得补偿款应仅限于房屋自身价值，即地上部分价值，而不应当包括针对土地使用权丧失的补偿。建设部在房屋登记管理办法第87条单独规定禁止非农村集体经济组织成员办理农村房屋所有权转移登记手续，但是近二十年来，我国农村的发展日新月异，人口流动的加快必然导致财产的流转和人口身份的变动，因而，在立法上对农村宅基地的使用的规定过疏、过少且过于死板已与农村各方面的快速发