电大西方行政学说郭洁.ppt

1、西方行政学说PPT,主编：丁煌 中央广播电视大学出版社 辅导教师: 郭洁,导论 西方行政学说的产生与发展,1、西方公共行政学的产生：1）孕育：安培、斯坦因2）产生：威尔逊行政学研究（1887）古德诺政治与行政（1900）3）成熟：怀特和威洛比行政学导论（1926）、公共行政原理（1927） 2、西方公共行政学的历史背景： （1）西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求。 “在1866年到1914年期间，美国联邦政府行政管理费用支出，约从4100万美元增长为1.7亿美元，即增加了3倍。联邦政府各行政管理部门的职工总数，1871年约为5.4万人，到1914年增加到48

2、.3万人左右。 （2）科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展。 泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场影响美国乃至西欧工商企业管理的科学管理运动。尽管科学管理理论最初是,针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。 （3）相关学科（政治学、行政法学等）的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础。 3、西方公共行政学的发展历程： 古典时期的公共行政理论（19世纪末至20世纪30年代）： 威尔逊、古德诺、泰勒、韦伯、古立克等 新古典时期的公共行政理论（20世纪30年代至60、70年代）： 巴纳德、西蒙、帕金森、麦格雷戈、林德布洛姆等 当代公

3、共行政理论（20世纪80年代以来）： 德鲁克、布坎南、奥斯特洛姆、诺思、奥斯本、盖布勒、罗伯特登哈特，福克斯、米勒等。,第一章 威尔逊的行政学说,考核知识点与考核要求： 1）了解行政学研究的必要性 2）了解行政学的目标与任务 3）了解行政的实质（政治与行政的关系） 4）了解行政学研究的历史渊源 5）了解行政学研究的方法论 7）掌握行政监督思想 6）掌握人事行政思想,1、行政学研究的必要性： “在本世纪度过它最初的青春年华，并开始吐放它在系统知识方面独特的花朵之前，谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。” “政府如同一个身强体壮的小伙子一样，其机能已经得到发展，身体已经

4、长大，但在动作方面却变得笨拙了。其精力和年龄的增长，都已和其所具有的生活技能不相适应。它得到了力量，却不具备相应的行动。”“我们已经面临着需要进行更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻。” 政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导，以“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美名。”行政学的根本任务就围绕怎样“促使政府管理变得合理化和高效率”而展开。 2、行政学的目标与任务： 目标：1如何合理界定政府的权限与职责：弄清楚政府能够“适当”并且成功的承担什么职责，行政学应该以行政职能,作为其研究的起点2何构建

5、一个廉价、高效、公正的政府：研究政府如何进行管理，才能提高行政效率，成功地完成任务。 3、行政的实质（政治与行政的关系）： 威尔逊认为：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。” 就行政与政治的关系而言，一方面，行政不同于政治，“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。与政治学关注社会价值、社会公正不同，行政学主要是具体化、技术性和应用性的研究。 而另一方面，行政与政治又密切相关，行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅

6、仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样。行政科学是政治科学的最新成果。 4、行政学研究的历史渊源： “行政的博士都产生在欧洲，这,门科学并不是我们所创造的，它是一门外来的科学，很 使用英国式或美国式的语言规则。它所使用的仅仅是外国腔调，是由法国和德国的教授们所发展起来的，其各个组成部分经常是与一个单一国家的需要相适应的，并且是为了适应高度集中的政府形式而建立起来的。” 5、行政学研究的方法论： 历史研究法：着重对以往的行政制度、行政思想、行政文化等进行研究。目的在于解决政府行政管理的现状及其演变趋向，但它并不是断章取义地分析行政管理的现状，而是系统地研究它们以往的发展及其变迁

7、的原因。 比较研究法：通过各国政府之间的横向比较，区别各国行政的类型和特征，鉴别优势、取长补短。“通过比较研究，我们将会以更快的速度了解我们自己管理方法中的特点，而如果采取拿我们自己跟自己比较的方式，我们就将永远无法了解我们自己的缺点和优点。” 6、人事行政思想： “为政在人”，威尔逊十分关注当时的文官制度改革。19世纪末，美国国会通过“彭德尔顿”法案对原有的政党分赃制,进行改革，实行“功绩制”的文官制度。政治家根据选举的结果决定去留，行政官僚则成为一种终身性的职业。 7、行政监督思想： 威尔逊在其论著中指出，在现代的民主国家中，公众舆论监督已是政府行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理控制的

8、重要保证。在他看来，行政集权提高了政府的效率，而公众的舆论监督则在很大程度上防止了权力的滥用，最终使人民的自由和民主权利得到根本保证。,第二章 古德诺的政治行政二分法,考核知识点与考核要求 1）了解美国走向行政和政治协调的独特道路 2）掌握行政的适度集权化 3）掌握政治对行政的适度控制,1、对政治-行政二分法的进一步阐述： 在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，他将这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。但是在实际的政治运作中，政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样，来得一清二楚。 2、政治对行政的适度控制 “一方面为了保证国家

9、意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保政府的民治性（避免沦为一个政党或社会阶层的利益）和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度。,3、行政的适度集权化 “国家意志的表达可以委托给国家中央政府的一个机关。但是，如果国家意志的实际执行委托给不受任何有效的国家控制的地方政治共同体的话，这种地方政治共同体会通过运用其执行权力，或者某种真正的非执行性的或修正的权力，改变由代表整个国家的机关表达的国家意志，以便使之适应被认为是地方政治共同体的需要。” “在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方自治政府倾向

10、于牺牲国家利益，因为它使国家意志的执行即使不是不可能，也是非常困难的。” 要改变这种状况，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调。” “我们必须坚持这种集权不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要的。”,4、美国走向行政和政治协调的独特道路 美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于政党功能的发挥。通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制割断了的立法机构对行政机构的某种有效控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被

11、法定体制所阻止的国家行政系统大一统性质，建立起一种必要的行政集权。 5、总结评价 和威尔逊一样，古德诺也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。因而，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。,第三章 韦伯的官僚制理论 考核知识点与考核要求： 1）了解三种纯粹形态的合法统治组织形态 传统型：合理化-合法化组织 神秘型 2）掌握合理化-合法化组织（法理性） 3）掌握“官僚制”的基本特征,1、传统型：最普遍的是形式是世袭制。统治者是“主子”，官员是“仆人”。这

12、种组织的合法性是建立在遗传下来的制度和习俗基础之上，统治者是依照传统遗传下来的规则确定的。A组织权力即传统权力来自于传统的固有尊严。B组织权力的集中性与行使的任意性。C组织缺乏行之有效的行政管理。 2、神秘型（个人魅力型）：维系组织的基础是领袖的个人魅力权威与组织成员的个人感情。A组织成员必须绝对服从领袖的命令。B组织内部管理的非专业化。C组织缺乏日常的、合理的经济支持，神秘型组织是一种“非经济性”的典型。 3、合理化-合法化组织（法理性）：即韦伯官僚集权理论中所特别关注的官僚集权组织。韦伯认为，法理性组织是符合现代社会与资本主义经济发展所需的组织结构形式。法理性组织必然是借助官僚体制的行政管

13、理班子进行管理与统治，在此意义上，官僚组织是法理性组织的纯粹形态。官僚集权组织被认为是理想的组织结构，意味着组织的“纯粹形式”。,4、“官僚制”的基本特征： A合理的分工B层级节制的权力体系C依照规程办事的运作机制D形式正规的决策文书E组织管理的非人格化F适应工作需要的专业培训机制G合理合法的人事行政制度 优点：a组织的严密性b管理的非人格化c技术的高效率d统治的知识化,第四章 泰勒的科学管理理论,考核知识点与考核要求： 1）掌握科学管理的中心问题是提高劳动生产率 2）掌握实行刺激性的工资报酬制度,1、建立一种管理科学，对工人操作的每个动作进行科学研究，用以代替老的单凭经验办事的办法：将科学与

14、工人结合起来，以保证一切工作都按照已确立起来的科学原则来办。随着公认生产率的提高而促使工人的实际报酬降低，因而会抵消积极性，但首先要确定正确的标准，然后坚持下去。（工作定额原理）： a向工人提供需要的工具，这些工具被恰当地安置好。 b分析任务，并将其分解成一些最小单位。 c发现并取消一些无用的动作。 d用秒表记录一个有技术的工人的操作。（发现每一基本动作的最快和最好的方法） e以适当的序列组合任务的一些基本动作，最大限度地扩大对整个任务的操作。 f描述任务操作的具体方法，记录并确定完成任务所需的时间。 g准许所有不可避免的拖延。 h应该有时间让新雇员学习。 i要有休息，以使工人消除疲劳。,2、

15、实行刺激性的工资报酬制度： A通过工时研究和分析，制定出一个定额或标准。 B采用一种叫做“差别计件制”的刺激性付酬制度。 C工资支付的对象是工人而不是职位。,生平与著述 19世纪末20世纪初美国著名管理学者和实践家，科学管理理论的创始人和现代管理科学的奠基人。 代表作：科学管理原理，1911年出版 主要内容： （1）作业管理方面 （2）组织管理方面： 提出计划与执行相分离以及管理例外原则 （3）管理哲学方面：倡导思想革命，劳资合作。 简评： 其对以调查研究为基础的科学方法的追求及其效率优化思想第一次使管理从经验上升到科学； 对公共行政学的影响： 泰勒的科学管理思想一经提出，即被广泛应用于政府管

16、理领域，并成为公共行政学的基本理论内容。,第五章 法约尔的一般管理理论,考核知识点与考核要求： 1）掌握法约尔提出的管理十四原则 2）掌握法约尔的主要观点,生平与著述： 20世纪初法国著名的管理实践家，现代管理学的创始人之一。 代表作：1918年工业管理与一般管理。 主要观点： 从企业经营活动中提炼出管理活动并给出了管理的定义。 企业活动：技术、商业、财务、安全、会计、管理； 管理：是一种有自己的知识体系，普遍性的单独的社会活动，由计划、组织、指挥、协调和控制等各种职能构成。 提炼出了普遍适用的管理十四条原则。 倡导管理教育：认为人的管理能力可以通过教育获得，故提出在学校开设管理学课程，以传授

17、和普及管理知识。,简评： 从学科发展上看，第一次提出了一套有关管理的系统性理论，从而为管理学奠定了一个整体和系统的理论构架。其对管理职能的划分和研究，成为后来的管理学研究的主流框架。 从现实意义上看，其提出的管理十四原则，不仅适用于企业组织管理，也适用于政府组织中的管理，具有普遍的适用性和指导性。 20世纪初法国著名的管理实践家 现代管理学的创始人之一。,法约尔提出的管理十四原则,劳动分工：按专业化原则 权力与责任相一致 完成组织工作必须赋予必要的权力，有权力必须伴以相应的责任，二者互为因果。 纪律： 纪律对于企业取得成功是绝对必要的。 统一指挥 一个下属只能接受而且只应接受一个上司的命令。

18、统一领导,层级控制与跳板原则： 在取得授权的情况下，不同部门的低层级管理人员越过上级权力与信息链直接进行沟通。 秩序： 凡事各有其位，各称其位； 公平： 就是要保持善良与公道，订立的协定要,法约尔提出的管理十四原则,凡是具有同一目标的合适活动，都仅应有一个领导和一套计划。 个人利益服从整体利益 薪酬制度应当公平，对工作成绩与工作效率优良者应有奖励。 适当集权与分权： 要根据本组织的实际情况，适当改变集权与分权的程度。,执行，平等和善意对等员工。 保持人员稳定 任何组织都有必要鼓励员工长期服务。 首创精神： 首创精神是创立和推行计划的动力，对组织非常重要。 人员团结 全体成员的和谐与团结是企业发

19、展的巨大力量。,第六章 怀特的系统化行政学理论框架,考核知识点与考核要求： 1）掌握怀特的主要思想 2）掌握怀特的行政组织思想 3）掌握怀特的行政协调思想 4）掌握怀特的人事行政思想 5）掌握怀特的行政伦理思想 6）掌握怀特的行政法规思想 7）掌握怀特的行政监督思想,怀特的系统化公共行政理论,生平著述： 20世纪早期美国著名行政学教授，政府官员，曾亲自组织与参与了美国的文官制度改革。 代表性著作：1926行政学导论，世界上公认的第一本行政学教材。 主要思想： 对行政学研究对象和范围的界定： 研究对象：国家政府中的市政、联邦或联邦行政； 研究范围：行政中的各种问题，如公务员才能发挥、工作胜任、廉

20、洁负责、合作，财政监督等。 提出了行政环境的思想： 给行政环境作出界定，并分析了各种具体的行政环境如何影响(作用于)行政活动,行政行为及效果; 就行政组织、人事行政、行政协调、行政伦理、行政监督以及行政法规等各种具体行政问题做出系统的分析和探讨。 评价：怀特行政学导论的贡献与意义。,怀特的行政组织思想,A、归纳了行政组织体制的几种基本类型 自治型对官僚型， 中央集权型对地方分权型， 独立型对权力汇一型; B、提出权责要适配置的原则及如何适度配置的若干具体措施； 法定权力与立法依据; 配以充足财源; 将同一目标的事务(其权力与责任)归于同一部门; 权责分配与任务相一致,与人员相一致; 按区域,工

21、作性质,方法和程序的不同进行分配; C、探讨了组织的有效监控幅度 认为监控幅度不应太大,以保证监控的有效性； D、提出了优良行政组织的标准： 能获得最优秀的人才; 组织成员应有一致的责任及适当的权力; 将行政官员区分为政务官与事务官,明确各自的权责,任务,以职务划分为原则,确实指标; 设置有专门的协调机构; 对组织的管理效率进行精确合理的测量;,怀特的行政协调思想,关于协调的含义: 行政协调：是指行政主体引导行政组织,部门,人员之间建立良好的协作和配合关系，以达到共同目标的管理行为，是行政管理的重要内容。 关于如何协调: A. 应精简机构; B. 应设置行政协调机关; C. 及时而精密的协调;

22、 D. 以首长裁定为最后决定。,怀特的人事行政思想,关于人才的选拨问题： A. 人才选拨具有非常的重要性，是当代人事管理的二大支柱之一(另一为职位分类) B. 关于人才选拨的方式，主张应： a. 设置独立的考试机构 b. 考试方法应科学化,多样化 笔试, 口试, 操作试验, 工作试验, 心理测验; 关于职位分类分级和工资制定的问题 职位分类对实行工资管理意义重大； 如何分类: 工资多少应根据所完成的工作加以确定; 同工同酬; 必须按按现代标准改进工资政策,确定生活费用,公平报酬; 关于职务晋升的问题： A. 进行考核,实行功绩晋升制度; B. 确保能干的人员得到提拔和重用; C. 应扩大晋升选

23、才的范围,内晋与外聘兼用: D. 综合运用职务晋升的依据： 工作资格、工作成绩、职务晋升考试成绩 、领导评价。,怀特的行政伦理思想,行政伦理的含义： 行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和; 是维持行政管理活动参与者之间,即行政机关与其工作人员,其他各机关,企事业单位,社会团体,以及公民之间等的合理,正当关系的原则与规范; 关于官纪的本质及其重要性： 官纪：表现于行政人员的热望,忠诚,合作竭力负责及以服务为荣的精神,有高尚和衰微之分； 高尚官纪的重要性：能激励人的积极性,保持官界纯净,培养良好素质,免除各种私利之事； 导致官纪败坏的因素: A. 缺乏奖励; B. 惩罚无度; C. 疏略社交生

24、活; D. 调资不及时; E. 取消权利; F. 损失创制权; 端正官纪的途径: 直接地:奖励工作表现突出者,倡导合作与忠诚; 间接地:善于利用外界环境影响,提供适当的工作条件,鼓励有关的社交活动. 良好官纪的标志: 行政组织中良好的人际关系,领导关心下属,重视让下属民主参与有关决策;,怀特的行政法规思想,(1) 要注意研究政策与法律法规之间的关系: 政策-(通则化) -法制-(经行政经验通则化) - 行政案例 - (通则化) - 宪法条文 (2)重点探讨了行政条例制定权的问题 A. 范围 据宪法,法律,立法来行使,必须有授予的委任立法权; B. 限度 环境情况极端复杂琐碎; 情况变化或执行中

25、发现不妥之处导致需要制定新条例; 情况极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时; 紧急情况时; C. 行政条例制定权的保障: 提出了实施行政条例制定权的七项主张; D. 行政条例制定的重要性: 可使行政管理纳入法制化轨道并具有权威性; 激励官员的负责精神与创造才能,使其胜任工作,忠实公正履行职责; 减轻立法机关的工作;,怀特的行政监督思想,(1) 行政监督的必要性与作用： A. 必要性: 存在着滥用权力,违法乱纪,侵犯公民权利,管理无力,不负责任的不良情形; B. 具体作用: a. 确保协调一致,政府高效运作; b. 维护公民利益,防止侵害宪法规定的个人自由; c. 促进社会福利。 (2)

26、 立法监督的主要职责： 确保立法与行政政策的协调; 确保政府支出适当; 确保行政监督的实施目的真正在于提高效率; 使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法。 (3) 有效的立法监督方法: A. 会计及支出上的监督; B. 款额与分配的监督; C. 行政政策的监督; D. 人员的监督; E. 调查监督; F. 诘问(质询) (4) 系统阐述了司法监督的有关问题 A. 必要性与目的:对行政过失进行补救,保障公民与公务员的权利。 B. 分析了三个方面的司法监督: a. 对公务员的司法监督; b. 对普通行政行为及特别行政行为的监督; c. 对行政自由裁量权行使的监督。,简评: 的贡献与意义,率先

27、提出了一个比较完整的公共行政科学的理论体系： 是融合了前人的行政实践的理论总结和各种政府管理的研究成果； 是西方公共行政学发展史上的第一部系统性的教科书； 将公共行政学的研究重点转向了行政管理内部,转向技术性细节,满足了公共行政管理作为一门独立学科的要求,丰富了行政学研究的内容； 标志着公共行政学的正式诞生。,第七章 古利克的一体化行政管理思想,考核知识点与考核要求： 1）掌握组织管理理论 2）掌握管理职能的系统化,1、组织管理理论 “自下而上”的任务归类：注意组织内部的分工和组合，强调了“统一性原则”，但忽视了控制和协调的必要性。 “自上而下”的协调相统一：着眼点在控制和协调。一是建立一个权

28、威结构，二是突出组织目的。 2、管理职能的系统化： 领导是通过权威进行协调的关键。古利克主张一个领导人既要受之以权，还要授之以使用权利的时间。他将行政管理人员的主要概括为POSDCORB代表行政管理人员应该执行的七项重要任务： 计划（planning）、组织（organizing）、人事（staff）、指挥（directing）、协调（coordinating）、报告（reporting）、预算（budgeting）,第八章 厄威克的系统化行政管理原则,考核知识点与考核要求： 1）掌握系统化公共行政管理原则 2）掌握厄威克的主要观点,厄威克系统化公共行政管理原则,生平与著述： 英国人，著名行政

29、管理学家，管理科学论文集的合作者，长期从事管理咨询工作；代表作：管理的要素，明日的管理 主要观点: 对古典管理理论的系统化工作及“管理是一门科学、统一的学科的思想”； 提出有关组织的八原则： 目标原则； 权责相符原则； 人员与组织结构相适应原则； 单头领导原则； 控制幅度原则； “专业参谋与一般参谋”共存原则； 授权原则； 明确性原则 简评: 主要贡献在于他对西方古典管理原则的系统化工作，统一了古典管理理论。他的研究工作促进了一个统一的古典管理理论的形成，并综合提炼出一系列具有普通适用性的行政管理原则。,第九章 巴纳德的系统行政组织学说,考核知识点与考核要求： 1）掌握巴纳德的主要思想 2）掌

30、握巴纳德关于组织本质的观点 3）了解组织三要素说与经理人员的职能 4）了解巴纳德非正式组织说 5）掌握巴纳德组织平衡论 6）掌握巴纳德权威接受论,巴纳德的系统行政组织理论,生平与著述: 美国人，实践中的管理者，自学成才的管理学家；社会系统学派的创始人. 代表性著作：1938年经理人员的职能，1948年组织与管理， 主要思想： 组织本质上是一个协作系统 提出组织三要素说与管理人员的职能 提出非正式组织说 组织平衡论、权威接受论、组织决策论。 简评： 独创性：独创了系统组织理论。 开创性：开创了许多新的专题：沟通、动机、决策、目标、组织关系等。 故被尊称为现代管理理论之父，对后人影响深远。,思考：

31、如何理解巴纳德关于组织的要素及经理人员的职能之观点？,巴纳德关于组织本质的观点,组织本质上是一个协作系统： 正式的组织实体（organization）是由物质、技术、人和社会关系等组成的协作系统。 管理学的组织理论，只研究该协作系统中人的行为和人的协作关系。 这个由人的行为构成的系统，即是管理学研究上的“组织”；它是一个更大的协作系统（组成实体）的组成部分，并且是动态的和发展的。,组织三要素说与经理人员的职能,组织的存在有三个基本条件（要素） 明确的共同目标： 为组织成员所共同接受 协作的意愿： 该意愿的强度取决于贡献与诱因间的对比，要提高协作意愿，即要多渠道增加诱因。 良好的沟通： 通过沟通

32、，将共同目标与个人的协作意愿联系起来。 经理人员的三大职能： 建立并维持一套信息传递系统： 即建立一个管理人员组织，确立阐明管理人员的职务并寻找合适的人来担任这些职务。 促使组织中的每个人都能作出重要贡献： 手段：招募选聘、合理激励、监控 阐明并确定组织目标： 以组织中各个部门的具体目标来阐明组织的共同目标，并使之相互协调,巴纳德非正式组织说,非正式组织含义： 一种无正式组织结构，无自觉的共同目标，但是有通过与工作有关的接触而产生的习惯、规范和情感等特点的集合体。 对正式组织有正反两方面的影响 正面影响： 有助于沟通，培养热诚、认同，维护团结，利于保持个人自尊，人格完整，满足其心理情感需求等；

33、 负面影响： 可能与正式组织在目标、方法上相对峙，破坏正式组织的理性原则 应正确认识和利用非正式组织。 其存在不可避免； 可以利用其正面影响，尽力避免其负责影响。,巴纳德组织平衡论,基本观点： 组织存在与发展的关键在于组织成员获得一种贡献与满足间的平衡。 贡献：来自于组织成员的付出及对组织目标的促进； 满足：来自于组织为成员所提供的诱因，即能够满足成员个人动机或需要的东西 贡献与诱因要达到平衡，组织才能生存与发展。 组织的平衡是不稳定的： 一方面，随着组织的扩展，诱因的的来源可能枯竭或不足； 另一方面，成员的需求标准也在不断提高。 所以组织需要不断开拓其诱因。,巴纳德权威接受论,基本观点： 权

34、威取决于下级人员的接受命令，只有下级同意，支持与合作，即得到下级的认可，职权才能有效； 权威被接受的条件： 命令明确：与组织目标一致，与个人利益一致，且不超出接受受者的体力精力（能力）许可。 提出无差异范围的概念： 无差异范围即服从范围，指一个人不按个人的价值观去衡量和检验指示、命令和建议的是非曲直，就直接予以承认和执行。 服从范围的大小取决于组织成员感到诱因超过自己贡献的程度以及组织成员所归属的团体态度。 管理者强化正式权威的方法： 激励：设法培养良好的团体态度，凡事出以公心，以组织目标为准，改善沟通，把职权与才能、威信结合起来。,第十章 西蒙的行为主义行政学说,考核知识点与考核要求： 1）

35、掌握西蒙的行为主义行政学说主要思想,西蒙的行为主义公共行政管理理论,生平著述： 美国人，大学教授，公职人员，管理顾问，行为主义学派的中坚力量； 研究领域：行政学，管理学，政治学，心理学，计算机科学， 代表作：行政行为行政组织决策过程的研究； 主要思想： 批判传统行政学理论是行政谚语而非真正的科学原则； 主张新的行政学研究方法来建立真正的行政原则； 区别事实与价值、采用操作定义；,行政决策论： 行政学应以决策研究作为重点； 由于理性有限，决策应以满意为原则； 决策过程有四个阶段，决策有不同类型，不同类型的决策适用不同的决策方法和技术。 简评： 开创了一种斩新的行政学研究新途径：决策研究，并日益成

36、为行政学研究的主流。,第十一章 林德布洛姆的渐进决策理论,考核知识点与考核要求： 1）掌握林德布罗姆的主要观点 2）掌握林德布罗姆的渐进决策模式,林德布罗姆的渐进决策理论,生平著述 美国当代著名政治学家经济学家，政策分析的创始人。其所提出的渐进决策模式，跳出了传统的以及西蒙的理性决策模式，较好地解释了西方国家行政决策实践。 代表作：渐进调适的科学，1959年 主要观点： 对传统的全面理性决策的特征归纳及批驳； 全面理性决策特征：问题既定、目标价值明确、考察各种可行的方案及结果，用价值比较各方案及结果以择优。 批驳：受认识能力、价值观念、决策技术、人性弱点、政治问题时间变迁等局限，全面理性决策模

37、式不可能。 提出了渐进决策模式,林德布罗姆的渐进决策模式,简评：渐进决策是一种有用的思想和决策方式。 从认识论看，其注重历史与现实条件，认识到事物的运动是一个前后衔接的不间接的过程。 从方法论看：渐进模式注重事物变化的量的积累，以量变求质变。 局限：具有保守性，只适合于某些条件下，不具有普适性。 基本观点： 在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标 渐进决策应遵循的三个原则： 按部就班，积小变为大变、稳中求变,采用渐进决策的原因： 政治上的一致性要求； 技术上的困难（能力有限、时间智慧有限等）； 对现行计划的连续性要求

38、。,第十二章 麦格雷戈的人事管理理论,考核知识点与考核要求： 1）掌握麦格雷戈的人事管理理论 2）掌握Y理论与X理论的比较,关注企业的人性面：以马斯洛的理论为基。 Y理论与X理论的比较： 管理者的世界观。 X理论：（1）人生来厌恶工作，干活越少越好；（2）人必须要有人控制、有人指挥、有人施加压力，才能做好本职工作；（3）人总是想回避责任。 Y理论：（1）工作就像休息和娱乐一样地自然；（2）人懂得自我导向、自我控制，以达到他们承诺要达到的目标；（3）只要环境合适，人就会主动承担责任，在多数情况下都能够找到解决问题的有创意的办法。 管理的方式。 X理论：专制的管理方式（“胡萝卜加大棒”），将工人们

39、的社交需求、自尊需求、自我实现需求统统置之不顾。 Y理论： “注重创造机会，发挥潜力，去除障碍，鼓励成长，提供指导”。开创出一个有人情味的环境，使人们能够通过把自己的努力和组织的目标结合起来，从而实现自己的意愿。,第十三章 沃尔多的综合折中行政观,考核知识点与考核要求： 1）掌握沃尔多综合折中行政观 2）掌握沃尔多对传统行政理论的归纳 3）掌握沃尔多对传统行政学的批判 4）掌握沃尔多对当代公共行政学的评论与看法 5）掌握沃尔多本人的公共行政研究领域,沃尔多综合折中行政观,生平著述： 德怀特沃尔多，美国著名公共行政学术史学家； 其行政思想的焦点在于对各家行政学思想的看法与评论； 代表作：行政国家

40、。 主要观点： 对传统行政学理论的归纳与批判； 对当代公共行政学的评论与看法； 沃尔多本人的行政学研究领域； 简评：评论家而非创造家： 其对传统公共行政理论的评判中肯而合乎事实，有助于大家更好地了解和理解传统和当代公共行政理论； 但其偏悲观，散布了一种对公共行政研究的怀疑情绪，建设性不够。,沃尔多对传统行政理论的归纳,传统公共行政理论的共同特点： 坚守政治-行政两分法； 一般管理取向，即假定私人企业的管理方法可以应用于公共部门管理中； 通过科学分析来寻求一般管理原则； 强调行政活动的集权化； 对民主价值的基本承诺 传统公共行政理论的思想框架和哲学基础： 传统公共行政学有共同的价值取向，包括个人

41、主义、实利主义、平等等，有效地接受并支持现存的政治秩序； 传统行政学的思想框架：包含着民主使命的概念、信赖基本规律，信奉进步论和循序渐进论，相信能够据以成立“民主统治阶级”的专门知识。 传统行政学的哲学基础：实用主义，功利主义、实证主义。,沃尔多对传统行政学的批判,四个方面： 政治行政两分法是不恰当不可取的： 两分法不能解决民主制与官僚制的冲突，不能解决价值问题； 范式批判： 传统行政学的理性主义倾向过分强调组织之间的共性或所谓的原则； 批评传统行政学家的“科学”主张： 怀疑发展一门行政科学的 可能性，但科学思想仍然是有益和必要的 反对传统行政学家过于重视效率的做法；,沃尔多对当代公共行政学的

42、评论与看法,1、分析了组织理论发展的三个阶段： 第一阶段：传统的组织理论； 第二阶段：新传统组织理论； 第三阶段：现代组织理论（决策理论、人本主义观、科学管理说）； 2、对比较公共行政的评论； 比较公共行政学所运用的理论模型与实地研究证据之间尚存在距离，其前途有待于实现； 3、对公共政策的评论； 公共政策中的案例研究方法对于研究和学习公共行政具有潜在的用途，但却不是唯一的研究和学习公共行政的手段； 4、对新公共行政学的评论； 虽然新公共行政学的反组织的态度有一定道理，但也是不公正、不合逻辑与不现实的，因为多数创新的技术与方法都是在官僚制组织中产生的，它曾经也处在一个变革的时代； 新公共行政学尚

43、未出现任何新的综合性思想可以取代传统的思想。,沃尔多本人的公共行政研究领域,1、历史与公共行政： 从历史中寻找“洞见、假设、与科学结论” 2、官僚制与民主： 官僚制与民主的冲突是我们这个时代的中心问题；（官僚制与民主确有一些相抵触的特点：等级制与平等，纪律监督与自由，等等）； 但两者并非完全不相容：两者之间应该寻求融合（如建立在能力与专长之上的普遍标准与机会） 3、公共行政与政治 政治与行政不是可以分离的领域，而是相关领域甚至统一领域； 应该将经济理性、政治理性以及社会理性的概念同正在发挥重要作用的“公共利益”概念结合起来，以免使公共行政失去道德意味并进而退化成纯粹的“政府行政”；,第十四章

44、里格斯的行政生态学理论,考核知识点与考核要求： 1）掌握里格斯的行政生态学理论主要思想与观点 2）掌握经济要素与公共行政 3）掌握社会要素与公共行政 4）掌握沟通网络与公共行政 5）掌握符号系统与公共行政 6）掌握政治构架与公共行政,里格斯的行政生态理论,生平著述： 美国人，著名行政学者， 代表作：行政生态学1961年。 主要思想与观点： 提出并分析了三大行政模形式： 融合型：对应于农业社会，基本特点：未分化。 衍射型：对应于工业社会，基本特点：高度专业化，效率导向。 棱柱型：对应于过渡社会，兼有上述两者特点： 异质性、重叠性、形式主义。 分析了五种主要的行政生态要素： 经济要素、社会要素、沟

45、通网络、符号系统、政治构架 简评： 学术上的方法创新：开创了比较研究行政和生态行政研究的分支 现实意义：对于各社会尤其是过渡社会中行政模式及问题有较强的解释性，有助于了解和理解。,讨论与思考：我国当前类似于哪种行政模式？有何特征表现？,经济要素与公共行政,工业社会中，主导性的经济结构为市场企业结构： 市场价值原则如价格机制、契约自由、专业化、职业化、择优、公开竞争、功利、理性会影响和渗入到公共行政。 农业社会，主导性经济结构为互惠重配结构： 互惠的经济交往，互惠中实现财富重配， 此为一元结构，不能清楚地划分经济与政治制度。 过渡社会为集市有限市场结构： 有市场而不够发达，“价格不可决”（价格不

46、完全取决于商品的价值，而受社会地位、家庭出身、关系、名望等影响）。 这一特征在公共行政领域同样如此，薪水，职位不完全取决于能力资力业绩表现。,社会要素与公共行政,农业社会和过渡社会中，血缘关系团体（家庭）对公共行政影响大： 表现为家族利益优先。 工业社会中，各种利益社团对公共行政影响大： 汇聚利益、表达利益， 帮助制定政策与执行政策。,沟通网络与公共行政,动员： 指全社会人口参加庞大的沟通网络的程度 同化： 指社会普通民众与精英分子共享同一符号、认同于同一基本价值与目标的程度 一元化社会： 动员与同化程度高 利于行政与公众间的沟通 易于形成强大的公共舆论 多元化社会： 动员与同化程度低 语言形

47、式多样、沟通网络不发达、无法聚集民意，不利于沟通。,符号系统与公共行政,符号系统： 指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统。 政治神话：指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利义务以及主要的关系等方面的信念（如天赋人权、人民主权等） 政治准则：指一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担的职责等的规则（如两院制、普选制、总统制） 政治法典：即对政治准则的进一步具体化规范化的各种法律制度。 符号系统对公共行政的影响： 由符号系统提供的“共同意识”是形成行政权威所不可或缺的，而共同意识的形成受符号系统诸因素尤其是政治神话的影响。 不同的符号系统，会有不同的行政目标

48、及构架，也会有不同的效率。,政治构架与公共行政,传统社会中： 政治权力、行政权力合二而一，出现“官僚政治”，独断专横。 公共权力的幅度有限，效率低，缺少专职行政机器 现代社会中： 专职化的行政从属于政治，公共权力的幅度宽，但受非官僚权力的制约和监督，效率相对较高。,第十五章 以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”,考核知识点与考核要求： 1）掌握以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”的主要观点,以弗雷德里克森为代表的“新公共行政”理论,学派简述： 1968年“密诺布鲁克会议”，代表人物，弗雷德里克森，德怀特沃尔多。 关注的问题：如何将道德价值观注入行政过程并有效地执行政策？ 主要观点： 将之前

49、的公共行政归结为传统公共行政并反思和批判共效率至上观，指出公共行政应追求包含公共利益、个人价值、平等自由等价值目标的“社会公平”，而非传统的以具体数字表示的机械效率或经济效率，经济效率绝非公共行政的核心价值和唯一准则。 倡导社会公平：主张将“社会公平”价值全面应用于公共行政实践，赋予公共行政以伦理内容，并以指导官员行为，建立新型的民主行政。,简评： 其对价值、意义的回归，给公共行政理论赋予了一种规范性基础，使其摆脱了对政治学、管理学的附庸。,第十六章 德鲁克的目标管理理论,考核知识点与考核要求： 1）掌握目标管理理论的基本思想 2）掌握德鲁克组织工具论,德鲁克的目标管理理论,生平著述： 美国当

50、代著名管理大师，留给世人近40部著作和100多篇论文，创建了目标管理理论和经验管理学派，被誉为“当代管理之父” 。 代表作：1954管理实践、管理：任务、责任、实践1973。 主观观点： 目标管理理论 组织工具论 简评：经验管理大师 德鲁克的目标管理理论“注重自我控制，促进权力下放，强调成果第一”，宗旨是用“自我控制的管理”代替“压制的管理”。从本质上说，目标管理是一种参与式管理方法，但它是那种民主集中制的参与管理。它的最大优点在于能够提供有效的内心激励。 德鲁克之于管理，有太多的第一和经得起时间考验的真知灼见。他是世界管理理论的开拓者， 60年前他就提出了组织的概念，并率先提出私有化、目标管

51、理和分权的概念。直到现在，分权、事业部、时间管理及如何决策等概念依然具有指导意义。,Peter F. Drucker,现代管理大师彼得德鲁克对世人有卓越贡献及深远影响，被尊为“大师中的大师”、“现代管理之父”。,目标管理理论的基本思想,目标管理是一种要求管理者在事先确立目标的基础上，通过层层分解、展开目标，并经过分权而使下层享有充分的自主权，以创造性地达到预定目标的一种新的管理理论和管理方法。它立足于部下的自我控制，并且以达到目标的好坏、优劣作为考核评估的标准。 组织中的目标可以分为战略性目标、策略性目标以及方案和任务。 目标管理包括制定目标、实现目标和对成果进行检查和评价三个阶段。 目标管理

52、具有以下主要特点：以目标为中心；重视成果管理；重视人的管理。 目标管理成功有六个先决条件： 高层管理人员的积极参与；下级人员的参加；有充分的情报资料；对实现目标的手段有控制权；对为实现目标而勇于承担风险的组织成员予以激励和保护；相信广大组织成员的责任心和创造性，以Y理论的观点来看待组织成员。 目标管理理论的基本出发点是，通过让下级单位及人员参与制定组织目标和组织计划，以增强他们的责任心。,德鲁克组织工具论,“组织并不是为了自己而存在的(企业是组织的一种形式)。 组织只是一种工具：每一个组织都是用以执行某种社会功能的社会机构，对于组织而言，光是求生存是不够的。这是它与生物体很大的不同。 组织的目

53、标，是对个人和社会做某种贡献。因此，其功能的考验，都是来自外部。这也是它与生物体不一样的地方。”,第十七章 奎德的政策分析理论,考核知识点与考核要求： 1）掌握奎德的政策分析理论 2）掌握奎德的主要思想,奎德的公共政策分析,生平著述： 美国著名应用数学专家和政策分析专家，长期在公共政策思想库兰德公司从事政策分析，曾任其数学部主任。 代表作：公共政策决策分析 主要思想： 强调政策分析的必要性（因缺乏政策分析导致决策失误与决策低效） 勾画了政策分析的基本要素：目标、备选方案、效果、标准、模型 描绘了政策分析的过程：总体概述、广泛探索、多方比较、说明解释、测试检验。 分析了与与政策分析密切相关的政治

54、因素：政治可行性，真正的委托人。,简评： 其所提出的政策分析理论与方法为当代政府决策的科学化奠定了重要的方法论基础，其理论中所包含的许多具体观点与思想也颇有见地。,第十八章 布坎南公共选择理论的“政府是吧说”,考核知识点与考核要求： 1）掌握公共选择理论的主要观点与内容 2）掌握公共选择理论的政府失败说 3）了解政府政策低效率 4）了解补救“政府失败”的政策建议,布坎南公共选择理论与“政府失败说”,生平著述： 当代美国著名学者，诺贝尔经济学奖获得者。公共选择理论的代表性人物。 代表作：一致同意的计算、公共选择理论：经济学的政治运用 。 公共选择理论的主要观点与内容： 应以经济学的方法去关注和研

55、究政治即公共选择过程。 经济人假设、个体分析方法、边际分析方法、交易分析方法。 对政治过程中各类角色行为动机和特征的具体分析。 投票者行为、政治家行为、官僚行为、利益集团行为。 官僚理论与政府失败说。 主张通过宪政改革即对宪政体制、规则进行再设计以更好地利用和防人性及其弱点，扼制政府失败。 简评： 在学术上掀起一场方法论上的革命，对行政学经济学意义深远。 为揭示“经济和政治决策的基础”作出了重要贡献。 对现实的政府改革有很强的启发与喻意。,公共选择理论的政府失败说,政府失败的含义： 指国家或政府的活动并不总是象应该的那样“有效”或像理论上能够做到的那样“有效”。 政府失败的主要表现形式及原因：

56、 政府政策低效率； 政府工作机构低效率。 对克治政府失败的建议 基本结论： 政府失败是各类政治角色行为共同作用的必然结果，宪政改革是克治政府失败的良方。,政府政策低效率,含义： 即指政府难以制定和实施完全符合公共利益的政策；其执行的政策不是最好的政策，并不能确保资源的最佳配置； 原因：目标偏差、决策体制偏差、信息不完备、选民与政治家的短视效应 主观原因： 政策部门的政治家们有意无意为自身的经济人动机所左右，对公共利益的理解有偏差； 由于自利动机的存在，政治家们也不倾向于为最大限度地增时共同利益而服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策； 外部原因： 缺乏一种“确保任何处于某一特权

57、地位时均不能过多牟取私利”的约束机制来制约政府行为方式。,政府机构低效率的原因,A、缺乏竞争机制； B、缺乏降低成本的激励机制； C、政府机构自我膨胀； D、监督信息不完备； E、政府的寻租行为； 寻租：指人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动。 租金：是指超过机会成本的收入。,补救“政府失败”的政策建议,从现行体制上寻找原因，从制度创新上寻找对策，重建基本的宪法规则，通过新的宪法规则来约束政府的权力： A、创立一种新的政治技术，提高社会民主程度； B、在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率； C、改革税赋制度，约束政府权力；,对我国行政改革的启发与喻意,A、承认 “经济人”倾向，通过好的制度设计来取代对“好人”政治的期求： 引入竞争机制； 政府行为法制化； 健全和完善监督机制； B、承认“经济人”倾向，对其加以合理利用与引导； C、承认政府的认知和行为能力有限，谨慎界定我国政府的职能，减少政府的干预范围以减少寻租行为的发生； 四大领域容易发生寻租行为：政府定价、政府特许权、关税与进口配额、政府