农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路.docx

农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路 一、现地农村社会养老保险制度的困境 从年民政部开始在富裕的农村地区进行农村社会养老 保险试点以来，至今已有年了。作为“民政部农村工作的 头等大事”，民政部门为这项工作的开展花费了巨大的代 价，投入了大量的人力和物力。这项政策的实施有其相当 积极的一面：农村社会养老保险制度是中国历史上第一个 针对农民的正式的社会保障制度，其意义已远远超出其对 部分农民经济上的保障，而且有鲜明的社会和政治意义。 然而，不容否认的是，农村社会养老保险制度的确面 临着诸多不容回避的难题，这里我们以“三个困境”来概 括。 第一，管理水平低。社会保障制度的管理体制是一项 技术性很强的工作，既有商业保险的技术难度，又有依法 实施的政策难度，又有依法实施的政策难度，因而对管理 水平的要求很高。但是，在农村社会养老保险实践中，却 很少有地方能够保证管理上不出问题。由于缺乏专业人才 和严格的管理制度，加之机构设置不健全，便出现了很多 漏洞，其中最严重的是养老保险基金管理上的问题。按国 际上通行的做法，社会保障基金应该遵循征缴、管理和使 用三分离的原则，三权分立，互相制衡，从而保障养老保 险基金的安全性、流动性与收益性。但是，在中国的农村 社会健康保险中却不可能完全做到这些，大多数地方的养 老保险基金是由当地的民政部门独立管理的，征缴、管理 和使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，而地方的民 政部门又受当地政府的管理，所以，当地民政部门或政府 挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险基金的情况便时 有发生，使农民的养老钱失去了保障。更严重的是，在制 度建立的初始期，参加保险以年轻人居多，等若干年后农 村老龄化高潮来临，开始向农民支付养老金的时候、贪污、 挪用用农村养老金的官员们早已高升或退休，不在当前这 个位子上了，这笔巨大的亏空已没有人来负责，兜底托盘 的只能是国家财政；如果这在全国是一种普遍现象，那么 国家财政也不可能拿出太多的钱来弥补此类漏洞，结果只 能是倒逼中央银行多印发通货，届时，可能会引起金融危 机的说法也并非危言耸听。 第二，可持续性差。农村社会养老保险在一些地方只 能持续几年时间，有些刚受表扬的典型，时隔不久却已经 解体了。这些地方农村社会养老保险制度的建立，有在上 级领导的批示下一哄而上之嫌，甚至有一些地方对基层工 作实行“养老保险票否决制”，凡要求县改市、乡改镇， 要求扶贫、济贫款和参加双拥评比的农村基层，都必须完 成社会养老保险的任务，于是，基层部门在并无立法的情 况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予 各种各样的处罚，还有的乡强调村组干部、党团员起带头 作用，并要求每人要发动一定户数的农村投保，按户计酬。 这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员 不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无法收回， 最终造成了相当恶劣的影响。 第三，保障水平低。由于农村的经济发展水平低，农 民可支配的收入更低，所以在大多数地方现行的农村社会 养老保险中，农民投保的保费很低，这样，农民老年时得 到的保险金就少，少到无法满足农民老年的基本生活需要。 比如我们在山东省平阴县调查时就发现，农民多数都选择 了保费最低的元月的投保档次，按民政部农村社会养老 保险交费领取计算表计算，农民缴费年后，每月可以领 取养老金元，年后每月可以领取元，若再考虑管理费增加 和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领取的钱可能会 更少。这点钱对农民养老来说，杯水车薪也不为过。平阴 县的情况在全国开展农村社会养老保险的地方具有普遍性， 按年全国历年累计的万农民投保的亿养老金计算，人均是 元，而这乃至是十几年的累计结果。由此，农村社会养老 保险所能起多大的作用也就比较明晰了。 二、现行农村社会养老保险制度的本质缺陷 我们从社会保障的数理基础和经济理论上进行分析， 可以得出结论，农村社会养老保险制度具有以下本质缺陷： 第一，覆盖面小、共济性差。现行的农村社会养老保 险的覆盖面一般是一个县，这与保险的大数法则的数量要 求存在差距。从保险单位上说，一个县的人口也不少了， 如果是商业性意外伤害保险，在县内分散风险就已足够， 但是对于养老保险，尤其是社会养老保险来说，想在一个 县的范围内把养老负担在不同年龄层的人口中分摊开来的 就颇有难度，因为县域内的人口指标差别很小，同一年龄 层人口的余命指标、老龄系数、疾病谱以及家庭结构和收 入水平等基本趋同，这就使保险系统内的互补和互济性很 差。此外，当社会保险的覆盖面太小时，不变成本只能在 较小的范围内分摊，边际成本在较小的数值上移动，规模 不经济在此时就非常明显。在当地的经济发展水平比较低 的时候，管理者就面临着一种两难选择：为堵塞漏洞、使 管理规范化，使征缴、管理和使用三权分离，就得花更多 的成本来进行机构调协和加强监督；而为了节约成本，减 轻保险系统的负担，不让保险基金大部分成为管理费用， 让收入不高的农民交得起保费，就得删繁就简，精简机构 和管理程序。在县域内，农村社会养老保险在两难选择的 夹缝中是难以健康地发展起来的。 把农村社会养老保险的覆盖范围扩大到相邻的几个县 是不是一条出路呢？一些地方试过，但在地方利益错综复 杂、管理水平普遍较低的情况下，这种努力最终都浅尝辄 止。 第二，制度上的不稳定性。制度上的不稳定性是农村 社会养老保险制度的另一个致命伤。农村社会养老保险制 度的建立、撤消、费用的筹集、运用以及保险金的发放， 不是按照严格的法律程序，而是按地方政府部门制定的一 些规章制度执行的，不是农民与政府的一种持久性契约。 养老保险缴费是一个持续十几年甚至几十年的过程，当农 村身强力壮收入高的时候，他们缴纳保险费，而当他们年 老收入低又需要照顾的时候，他们再用养老保险机构支付 的养老金来安度晚年。这一过程的顺利完成起码需要三个 条件，首先，农民的收入水平较高且稳定，能够保证他们 可以按时足额缴费；其次，他们对保险基金的管理者充满 信心，知道自己缴纳的钱能够在自己年老需要时得到更多 的回报；最后，养老保险制度能够持续到农民老年获得回 报之后，而不是中途解体。但是就这三个条件来看，目前 农村各地区的社会养老保险几乎都无法满足，这是因为： 农民的收入与自然气候和农产品市场行情的相关性很大， 收入时高时低，无法按时足额缴费应该是一种常态；农民 对现在交钱若干年后才能获得的回报并没有太多的信心， 而养老保险说不上哪一天就被某领导或哪一级政府下令停 办了也未可知，农村社会养老保险的稳定性特别令人怀疑， 不用说缴纳养老钱的农民心存疑惧，就是问一下一些管理 农村社会养老保险的地方官员，他们也是说，那得看事情 的发展情况。而实际上，有些地方的农村社会养老保险已 经真的停办了。这样一个十分不稳定的保险制度不但不能 保障农村的稳定，反而会给农村的社会和经济稳定留下隐 患！ 第三，保费筹集原则与参加自愿性原则的矛盾。这个 矛盾虽然不是“致命”的，但它却会使集体经济力量弱地 方从理论上退出农村社会养老保险制度。农村社会养老保 险的基本方案规定：农村社会养老保险在资金筹集上 要坚持“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策 扶持”的原则。这是由中国经济特别是农村经济发展的具 体情况决定的；国家的财力有限，城市的社会保障尚且受 困于资金紧张的局面，农村就更不能顾及太多了，因而资 金筹集只能依赖集体和个人。当然这种筹资原则造成的结 果也就很显然了；在乡镇企业发展比较好的地方，也就是 说，农村工业能够使农村集体经济有一定的实力支撑农村 养老保险的地方，或者农民家庭收入由于经营特色农业而 比较高并且集体的经济力也因之而较强的地方，社会保障 的开展就不会遇到太多的障碍，而对于一般的经济水平不 太高，集体的经济实力又不强的中西部农村，就有很多难 以解决的问题。 首先，当集体经济实力不强时，农村社会保障资金的 来源主要是农民个人，有时是由个人全部缴纳。比如山东 省平阴县农村社会养老保险暂行办法中就明文规定： 集体确无力补助保险费的，由个人全部缴纳。这就使这种 农村“社会”保障失去了意义，农民为什么非要把钱交给 那么一个并不值得自己信赖的政府机构去管理，而且还要 为他们支付一大笔管理费用呢？农村的钱为什么不能自己 存入银行等需要的时候支取或干脆到当地的商业保险公司 投保呢？而同时商业保险公司必然也会和社会保险争夺市 场，因为这时的社会保险与商业保险已没有什么区别，实 际上是社会保险的经办者不合法地抢占了商业保险的市场。 年代初，一些地方就发生过商业保险公司和县的民政部门 为争夺保户而一度闹得不可开交，最终得由上级政府来协 调，划分势力范围的情况。两种保障水平不同，层次不同， 保障性质各异，理应优势互补的保险竟然会“打起架”来， 令当时的一些外国专家大惑不解。而只要加以分析就不难 发现，问题的症结在于中国的这种完全由农民自己缴费的 保险已经不再具备“社会”保险的含义，它已经就是商业 保险了。因为，世界上的任何社会保险都要求国家或雇主 为参加者缴纳一定比例的保险费，即使在采取完全积累制 的新加坡，雇工的社会保险费也都是由雇佣双方共同缴纳 的。没有任何补贴的社会保险如果可能延续下去的话，从 逆选择和中国农村经费筹集的角度分析，唯一的出路就是 采取强制性的缴费办法。 然而，农村社会保险的建立强调的是自愿性原则，没 有国家和集体对保费的相应补贴，即在对缴费没有任何经 济刺激的情况下，保费收缴成为农村社会保险最难解决的 问题，高昂的收缴成本，没有法律依据的收缴，一年一度 的筹集，经费管理上可能存在的漏洞等使任何人都望而却 步，按国际惯例，强制性应该是社会保险所具有的本质属 性之一，没有这一条作为基础，逆选择将会使社会保险最 终陷入困境，因为不论是完全由被保险人个人缴费也好， 还是由雇主与雇工共同缴纳也好，只要是自愿缴费的，风 险小的人就不会有太多的积极性，他们从保险中退出，将 可能引发使保险崩溃的恶性循环。 三、农村社会养老保险制度改革的思路 养老并非一个单纯的经济抚养的概念，而具有包括至 少三个方面的更丰富的内容：一是老年人生活必需品的供 给，二是老年人生活照料所需劳务的供给，三是老年期所 需精神慰藉的提供。所谓养老保障就是老年人所需要的这 些商品和劳务由谁提供、提供多少以及如何提供，等等。 养老、爱老、敬老是中华民族几千年的传统美德，家 庭养老一直是农村最主要的养老形式。在土地上劳作一生 的老人与满堂子孙共享天伦之乐，这本身就是一种轻松自 然的社会理想，与一些生活在水泥丛林中的空巢家庭的城 市老人们相比，农村老人独有其悠然自在、幸福陶然的一 面。然而，社会在前进，经济在发展，效率低下的农村自 然经济正在一步步地被高效率的新的生产方式所摧毁。市 场经济浸染农村，农民观念也在发生变化，农村家庭规模 逐渐对中国农业形成更为强烈的冲击，农村几千年的家庭 养老传统正在经受经济发展与观念变更的双重挑战。 农村传统的家庭养老体制已经不再适应社会经济的发 展，农村社会养老保障的不足已经构成了制约经济发展的 重要因素，而现行的农村社会养老保险又无法担当农民养 老的重任，那么寻找新的出路便成了农村发展与改革的当 务之急。 研究农村社会养老保险的思路如果仍局限于农村和城 市社会保障制度改革和建设的两个独立的小圈子里，问题 的答案也许终究会陷入一个死循环。但假如综合考试城市 和农村的养老保障制度建设，眼界便会豁然开朗。笔者曾 对中国城乡社会保障制度改革提出过“从城乡二元到 基本保障、补充保障和附加保险三维的城乡有机衔接 的社会保障制度”的思路。就农村养老保险制度而言，农 村养老保障与城市养老体系衔接的“三维”式思路如下： 在基本保障中，农业劳动者通过税收这种最简单的方 式，向全国统一社会养老保障机构缴纳社会养老保障税， 社会养老保障税率应按各地农民的收入水平、物价指数和 人口预期寿命而分别制定。社会保障管理机构按一定的比 例把社会养老保障税收分成两部分，一部分记入农民保管， 当农民超过一定年龄而且退出自己耕种的土地之后，国家 开始根据农民个人帐户上的贡献，向其个人帐户按年或按 月注入可提取的养老金，养老金数额除了农民个人帐户上 的金额外，还要按当地的生活消费指数、人口的预期寿命， 在一定的全国基数上进行加权计算，把社会统筹帐户中的 一部分资金加入进来，以保证条件不同的各个地区的老年 人的基本生活费用。社会保障费用中基本养老保障的部分 收支应保持均衡，取之于民，用之于民，全国统筹，专款 专用。 在补充保险中，如果农民受雇于人，比如在城市或其 他地方打工或工作，超过一定时间后，雇主和雇工必须按 雇工工资的法定比例向社会保障管理机构缴纳社会补充保 障费，社会保障管理机构按一定的比例把缴来的资金分别 记入雇工的个人帐户和社会统筹帐户，与城市的养老补充 养老保障系统一样，在农民年老时，社会保障机构按农民 个人帐户中的贡献发放养老金。 在附加保障中，农民可以以参加商业养老保险的形式 或个人储蓄的形式获得附加保障。 为使在城市工作的农民乐于退出其耕种的土地，可以 在国家新一轮土地承包期政策的约束内找到一个合适的办 法。比如，规定到年，本轮的承包期结束的时候，如果农 民在城市里工作的补充保障的帐户中已经累积了年的工龄， 那么农民就可以获得其工作超过年以上的城市的户口，同 时，不再拥有农村土地的承包权。因为他已经有了年以上 的附加保障，再加上其本身的基本保障，养老应该不成问 题了。 “三维”养老保障的制度安排直接针对现行农村社会 养老保险制度中的本质缺陷，基本可以解决它所面对的三 个难题。而且，这种城乡衔接的养老保障制度对于打破城 乡壁垒，替代土地所承担的农民最基本的生活保障功能。 促进农村剩余劳动力城市化，早日实现农业的规模化经营 和农村经济的再次飞跃，加快城市化进程，最终取消城乡 隔离的户籍制度，建立城乡统一的劳动力市场，稳定农民 生活，刺激农村市场的需求等，都有其积极的意义。 如果以上设计能够成立，那么，农民养老中生活必需 品等物质保障的供给就已经解决了一部分，剩下的还应发 挥家庭养老的功能和老年农民自养的功能。 由于有国家给定的基本养老保险，老年农民在家庭中 的经济地位将有很大的提高，这将有利于农民家庭代际关 系的融洽，同时也为家庭乐于提供老年人生活照料所需的 劳务和老年人所需的精神慰籍打下了一定的物质基础，劳 务与尉籍这两个保障层次在家庭内就可基本得到解决。对 农村的孤寡老人则通过农村其他的社会保障形式来解决。 此外，与城市养老保障体制改革遇到的问题相似，有 一个问题就是目前接近养老年龄的人如何保障？城市里可 以在国有企业股份制改造和中小企业拍卖的过程中，把国 有资产划出一块来充实“老人”的个人帐户，使之与“新 人”享有基本相同的保障，但对农村的“老人”该如何处 理呢？这的确是一个难题。但农村的情况毕竟与城市不同， 家庭养老这么多年都过来了，而且农村的老龄危机并非产 生于当前，而是出现在目前多岁的年轻人成为老年人的 时候，中国农村目前的养老压力并不太重，因而，把“老 人”这一代排除在新的社会保障制度之外，似乎是不得已 而为之的明智选择。当然，乡镇企业发展好的地方还可以 通过以工补农的方式代农村“老人”补缴社会保险税费， 从而保证他们进入新的养老保险制度。 四、“三维”养老保障制度的可行性分析 民意可行性。三维养老保障制度兼顾了社会发展 “公平”与“效率”的原则，把长期被排斥于基本保障之 外的农民划入社会保障范围，既缩小了城乡的不平等，又 有利于城乡经济的发展。在原来“二元”结构下，占全国 人口的农村人口的社会保障费用仅为全国的，而的城镇居 民却占有的社会保障费。按人口平均，到年代初城市人均 享受的社会保障费是农村人的倍之多，降低这一极端不公 平的巨大反差有利于缓和城乡矛盾。农村福利水平的提高 有利于社会的安宁和稳定，能得到绝大多数人的支持。 而且，“三维”中三个层次的保障都不会直接降低城 市人口现有的养老保障水平，不会加大城市社会养老保障 制度建设的压力，丝毫不影响其改革与发展模式。相反， 由于保障覆盖面的加大，反而会使整个养老保障制度的稳 定性增强，使之有更强的内部调剂和互补功能。 人口学意义上的可行性。中国的人口老龄化所带来 的白发浪朝不但会在下世纪席卷城市，同样会影响农村。 随着改革开放后农村青壮年的劳动力向城市的大量转移， “空巢家庭”的增多，“部队成为农村主力”的情况将日 益突出，因此，农村的养老压力将比预期的更为沉重。现 在中国农村每个劳动力供养一个老人，以年，每两个半劳 动力就要供养一个老人，：的倒金字塔形家庭结构将给 没有社会保障的农村带来巨大的养老和医疗压力。而“三 维”的社会养老保障制度则可以使这种压力在全国范围内 得到很大程度的缓解。因为中国城乡老龄化具有一个时间 差，同时，与中国东、中、西部经济发展的三级梯度相一 致，中国老龄化的速度与阶段也呈东中西三级梯度排列， 形成了一个时间差。见表 由上表可知，中国各地城乡老龄负担系数平均相差个 百分点，而四川、云南、浙江等省则相差以上。利用老城 乡老龄化的时间差应该成为中国迎接老龄化挑战的一个基 本策略，而如何利用这一时差则又有两种选择：一种是让 青壮年的农村人口流入城市，以冲淡城市的老龄化危机； 另一种是建立城乡有机衔接的社会养老保障制度，使中国 养老的压力在更广阔的时间和空间上得到转移、分散和缓 解。前一种选择仍就是站在城市发展的狭隘角度解决问题， 城市老龄化压力的缓解以乡村老龄化压力的增大为代价， 而更严重的问题是即使人口比例小的城市可以藉此度过老 龄危机，那么当白发浪潮席卷整个农村的时候怎么办？自 然不可能期望让青壮年的城市人口转移到农村。因此，在 我们看来，后一种选择更具社会发展的战略眼光，能够更 科学地利用城乡老龄化的这一时间差。 因此，在当前城乡抚养比例都较低的黄金时期，就着 手逐步打破城乡二元的社会保障制度，建立城乡有机衔接 的社会养老保障制度，是一种必须做出的明智选择。这样 做，可以起到削峰填谷，城乡一体共同迎接人口老龄化的 作用，使城镇在下世纪的养老压力都可得到极大的缓解。 同时，东中西部农村人口进入老龄社会在时间上依次 约相差年。这个时间差也使三维社会保障的构想更具现实 意义。人口老化程度和速度较快的东部地区经济发展也较 快，农村收入较高，所以有条件首先建立水平较高的社会 保障，而经济比较落后的西部地区的农民收入较低，这就 为社会保障民经济发展之间留出了很大的相容和互补空间。 由此，三个层次的社会保障都可