对加强重点税源管理的思考

对加强重点税源管理的思考 日期：2008-11-21 【选择字号：大 中 小】 税源是指税收收入的来源。经济决定税源，但税源不等于税收。在税源一定、税法不变 的前提下，税源转化为税收的多少，主要取决于税务人员的征管能力和征管水平，所以，税 收征管过程就是把现实税源转化为现实税收的过程，而征管能力和征管水平首先表现出来的， 其实就是税源管理水平。 一、加强重点税源管理的重要性和必要性 税源管理是税收管理的首要环节，也是税收管理的难点。随着社会主义市场经济的发展， 税源分布的领域越来越广，税源的流动性和隐蔽性也越来越强，一定程度上也造成了税收的 流失。因此，加强税源管理既是税收管理的基础和税收职能实现的前提，也是推进税收工作 整体发展的重要措施和保证。国家税务总局局长谢旭人日前强调，要以强化税源管理为重点， 实施税收科学化、精细化管理，税源管理的重要性由此可见一斑。 税源管理既然这么重要，重点税源管理的重要性自是不言而喻。 重点税源管理是税务机关通过各种方式，调查、分析重点税源变化，及时、准确掌握应 征税款的规模与分布的一项贯穿税收征管全过程的综合性业务工作。 重点税源是税务部门监控的重点。实施重点税源管理是促进收入增长的最重要的途径， 是适应税收精细化管理的要求，是规范征管、建立新型征纳关系的前提，是打造服务型税务 机关的需要。此外，由于重点税源企业在安置就业、拉动经济等方面的巨大作用，实施重点 税源管理还是建设和谐社会的重要保障。 重点税源提供的税收收入一般超过当地国税收入的60%，有的甚至达到90%。以石首 市局为例，2006 年，重点税源企业 (年纳税100万元以上)入库税收13053万元，占当年度 石首市国税收入完成数16731万元的78%。截至2006年底，石首市局登记在册的纳税人共 3865户，重点税源企业仅 36户，不足总户数的1% 。 重点税源企业所带来的社会效益更是不可估量。据石首统计年鉴统计，仅石首市吉 象公司和楚源集团这两家企业，就已直接安置就业人员近万人，直接、间接带动了农业、运 输、电力、服务等十多个相关产业的快速发展，每年直接、间接带来经济效益近20个亿。 鉴于此，对重点税源的管理应采取有别于一般企业的管理和服务模式。 二、当前重点税源管理存在的问题 （一）治税思想认识的误区导致了税源管理的弱化。长期以来，在税收工作中，无论是 各级政府，还是各级税务机关，都已形成了“收入第一”、 “一俊遮百丑”的主观思想，简单片 面地将收入任务等同于政治任务，将主要精力集中于税收任务指标的实现上，缺乏对税收工 作内容规律及税源管理发展规律的分析和研究，缺乏对国家经济政策和现行税收政策的学习 研究。随着社会主义市场经济的不断健全和完善，税源的结构、规模、方式、存在的特点都 在随时发生着变化，税收征管的方式和手段亦应随之变化，以与之相适应。而我们上述治税 思想认识的误区直接导致了对重点税源企业缺少必要的分析与监控，对已制定的各项管理制 度落实力度不够，税源管理的全面性、规范性、实用性不强，对重点税源在日常检查、税源 调查、数据采集、预测分析、纳税服务等诸环节上，还处在粗放型、轻责任、低标准的层面 上，个别地方在个别方面甚至还处于空白状态。这样就使组织收入工作陷于被动和疲于应付 的局面，不仅弱化了税源管理，也影响了正常的税收工作秩序。 （二）税源管理环节的脱链造成了税收收入的流失。经济体制改革的纵深推进，使企业 在社会主义市场经济发展中更具有其主动性和灵活性，这就给我们的税源管理提出了新的课 题和目标要求。新的征管模式中，纳税人申报的方式、优化服务的水平、计算机网络的发展、 集中征收的程度、重点检查的力度、强化管理的深度，将形成一个齐头并进、环环相扣、相 互联系的新的税收管理链。而我们在税源管理某些环节力度的弱化，对税源管理的系统性、 科学性带来了负面影响，造成了税收收入的流失，结果是“重点税源管不了，普通税源管不 住”，直接影响了税源管理和监控的质量和效率。 （三）信息利用水平的不足制约了税收分析的质量。尽管近年来各级税务系统不断加大 了对计算机硬件的投入，实现了从纳税登记、税款征收到税款划解过程的信息化管理。但由 于软件开发的相对滞后，使我们目前重点税源仍无法实现信息化管理，对税源发展状况无法 运用大量的信息数据库进行调研、分析和预测，对重点税源的管理缺乏与之相配套的制度支 撑，使得管理缺章少序、各施其法，管理的规范化、标准化无法统一，到不了一定的高度。 再者，重点税源管理存在报表繁多、数据重复、口径不统一等问题，影响了企业申报数据的 不准确，失去了数据的应用价值。例如企业在依法按期进行纳税申报的同时，还要填报重点 税源报表，由于是重复填报，不仅增加了企业财务人员的工作负担，同时也极易造成申报数 据的不准确。加之部分企业对重点税源管理的重视程度不够，税务机关又缺乏相应的制约和 评价机制，且过分注重数据分析，忽视了对数据质量的考证。同时，税收管理员制度的出台， 又在客观上使得税收管理员和企业的联系大大减少，无法及时、准确地掌握税源信息及经营 动向，而只是进行案头分析和事后分析，使重点税源监控工作出现较长的时滞，最终导致了 重点税源管理中信息数据的失控和监控效率的低下。 （四）税源管理力量的薄弱影响了税源管理水平的提升。目前国税税源管理的点多、面 广、任务重，而相应配备的管理人员较少。虽然目前税源在源泉控管上已基本做到了税务登 记、催报催缴、发票管理等方面的管理，但在深入企业了解情况，掌握纳税人生产经营、财 务核算等涉税信息的动态管理上缺乏深入，对重点税源也只是心存关注、实缺监控，无法达 到真正意义上的重点税源监控。以石首市局东升分局为例：该分局现有管户590 户，一线 税收管理员6人，人均管户98户。随着征管模式的转变和税收管理员制度的实施，管事制度 代替了管户制度，征纳双方直接接触的机会相对减少；伴随着机构的调整，人员的变动过于 频繁，岗责体系尚未完善，考评力度不够，管理责任相对淡化，影响了税源管理水平的提升， 也造成了税源的流失。 （五）干部队伍素质的偏低难以适应重点税源管理的需要。重点税源企业一般有如下特 点：一是经济影响力大，多为当地经济发展的重要支柱和财力的主要来源；二是政治影响力 强，企业领导往往具有人大代表或政协委员身份；三是业务繁多，涉及的税收政策也比较多， 需要税务部门给予更多的关注；四是企业信息化程度较高，电子商务应用广泛，要求征管人 员具备较高的专业素质；五是办税人员的财务和税政素质较高，企业的维权意识强，要求税 务人员在工作中必须依法办事，规范执法行为。在管理与服务并重的今天，重点税源管理对 我们的干部队伍提出了非常高的要求，它需要的是复合型人才。而当前我们国税干部队伍的 整体素质普遍偏低，极少数综合素质较高的，不是进了机关，就是担任了领导，总之是远离 了一线税源管理。我们平常总是强调“内强素质，外树形象”，其实，对重点税源的管理就是 “内强素质，外树形象” 的最好诠释。 （六）税收协调机制的欠缺削弱了税源监控的能力。社会各部门多方位的税收协调机制 尚未建立完善，无法实现经济、税收信息共享，从而无法及时、全面、准确地掌握税源的信 息，加之部门工作的不协调，客观上削弱了税源监控的能力，造成了采集信息难、收集证据 难、税收执法难、税款征收难的局面。 三、结合重点税源的特质，确定重点税源管理思路 （一）统一思想，加强重点税源管理的组织领导。各级国税机关应按照国家税务总局制 定的“以纳税申报和优化纳税服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查，强 化管理”的征管模式，切实强化税源的管理及税收征管的基础性地位。树立“抓住税源管理即 抓住了税收工作的主要矛盾，分析解决税源监控存在的问题即解决了税收工作的主要问题” 的思想觉悟。本着解放思想、开拓创新，切实把税源管理工作提高到新的水平。对重点税源 管理坚决实行“一把手” 工程，实行局领导挂点走访制，明确局领导要做到“三个必”，即重点 税源户必跑，重点税源台帐必看，重点税源分析必晓。 （二）结合实际，建立明晰的重点税源管理制度。近年来，上级国税机关对重点税源管 理的重视程度越来越高，也提出过一些具体要求，但总体来讲，操作性、实用性都不是太强。 为加强重点税源的管理与监控，保证税收收入任务的完成，县（市）局相关部门和管理分局 应分别结合各自的实际，制定一系列重点税源管理与监控的制度，明确各自的职责范围和目 标任务，并且要尽可能地予以细化、量化。另外，考核机制也要进一步健全和规范。制定明 晰、严密的重点税源管理制度的目的，是解决各部门“做什么，怎么做，什么时候做，做到 什么程度，做不好怎么办”的问题，保证管理工作各环节之间的高效运转。 （三）开拓创新，形成“塔式”重点税源管理模式。 “塔式 ”重点税源监控体系的核心作用 是对重点行业和重点税源户实施长效管理、动态监控。合理使用征管力量和资源，对重点税 源实行梯级式的监控，形成县（市）局、分局、税收管理员三级“塔式”管理，将重点税源层 层管住，全面监控，并相应建立配套的税收管理员监控点、股（分局）监控组、市（县）重 点税源监控办公室等组织措施，构成“塔式”管理的体系核心。以岗位目标责任考核制度、税 收执法过错追究制度对税源监控的结合实施考评与监督，提高税源管理与监控的质量与效率。 （四）依托信息，构建完备的重点税源管理体系。目前，信息化管理已成为税收征管不 可或缺的有效手段。鉴于重点税源管理的重要性和迫切性，各级国税机关应集中人力、物力、 财力，通力协作，尽快探索、总结、开发出“重点税源税收分析软件”，以其科学性指导全市 重点税源管理工作。在此基础上，应完善与各部门尤其是地税、工商、银行、海关、外汇、 等部门数据的共享与交换。企业征期申报后，重点税源管理系统可通过权限设置、数据采集 等功能，从相关数据库中任意采集，生成重点税源报表，实行企业一次申报，数据多次利用。 进而健全重点税源管理系统，实行重点税源的确认、分析以及查询等功能的灵活运用。既可 以保证数据的准确性、完整性、可比性和及时性，同时也减轻了企业的负担，从而有效地避 免了信息失控现象的出现。 （五）明确机构，打造专职的重点税源管理队伍。在目前税务机构不做调整的情况下， 重点税源企业最终的直接管理者是管理分局，说到底，就是税收管理员。在现有条件下，实 行重点税源的精细化管理，必须执行“四个明确”，即实施“精兵管重点，重兵管难点”战略。 1、明确专门人员，建设专职队伍。确定专门人员的原则有三条：一是政治上坚定，有 强烈的事业心和工作责任心；二是必须是复合型人才，工作中能独挡一面，能灵活应对企业 各种实际情况，采取有效的征管措施；三是有较强的人际交往能力，能与重点税源企业的领 导和财务人员保持良好的沟通。此外，为改变过去管理不完整、重点不突出、管理不规范的 问题，应保持重点税源管理队伍的相对稳定，即成立专门的机构，实行专业管理。对重点税 源管理人员实施轮岗交流要有计划、有步骤，要坚持以老带新，以利于新充实进来的人员逐 步积累工作经验，保证业务工作的连续性。同时，优先对他们进行培训，不定期地组织他们 走出去学习兄弟单位先进的管理经验。 2、明确工作职责，主动开展工作。重点税源管理人员必须履行以下四项工作：一是加 强税企联系，每月深入重点税源企业不少于两次，及时掌握企业的生产经营和税源变化情况， 建立重点税源企业重大事项报告和跟踪服务制度，明确税收管理员下户必须做到“五管”，即 管到户、管到帐、管到票、管到货、管到税；二是建立重点税源企业管理台帐。重点税源企 业管理台帐有别于一般的台帐，其内容要全面，尽可能地涵盖企业主要财务指标、税收指标 和各类优惠政策；三是落实上级重点税源工作任务，负责重点税源企业数据指标的采集、审 核、汇总和上报工作；四是按月对本单位监控的重点税源企业进行分析和预测，撰写调查分 析报告，并根据上级下发的行业税负标准和预警区间值，对税负异常和财务指标异常的，及 时发出预警，并组织开展纳税评估；五是建立网上周记制度。税收管理员每周在办公网上要 做好重点税源管理的工作计划、开展工作小结，全面记录重点税源管理的轨迹。 3、明确管理程序，夯实管理基础。采取以旬为单位，开展各有侧重的管理工作。上旬 主要监控企业申报情况，保证按期申报率。中旬侧重监控税款入库，同时对企业申报情况进 行分析。对照行业税负、标差和预警区间值，发现异常的，及时展开纳税评估。下旬一般深 入企业了解情况，对下期税收开展预测。 4、明确工作考核，完善激励机制。着重从纳税服务质量和对税源掌握的准确程度两个 方面加强工作考核。一是每季召开一次重点税源企业的负责人和财务人员座谈会，采用问卷 调查的形式，了解纳税人满意率和纳税辅导到位率；二是结合绩效考核，考核企业财务指标 掌握率、税收预测准确率、行业分析准确率；三是创造性地开展“服务星”、 “管理星”活动， 开展工作竞赛，提高工作热情，将税收管理员的工作业绩与干部晋升、能级管理、年度评先 评优等工作进行挂钩。