02煤矿承包经营中存在的法律问题及防范对策

随着市场经济的发展和资源经济的搞活利用，现有煤炭 资源企业通过各种形式拥有了其它煤炭企业一定期限的经 营权，比如签订承包合同、租赁合同、合作协议等。那么，什 么是煤矿承包经营合同呢？煤矿承包经营合同就是指煤矿 企业的主管部门或国家授权单位与经营承包者之间，在保持 企业所有制不变的基础上，按照所有权与经营权分离的原则， 确定国家或集体与承包方责权利关系，使承包者做到自主经 营、自负盈亏的协议。它的一个比较明显特征就是合同的标 的是企业的经营权，实行承包的企业所有权并不发生转移， 仍然属于国家或集体，经营承包的也并非是承包企业本身， 而是它的经营权，也就是说承包者是通过使用生产资料、组 织生产经营、完成技术改造等来创造经济效益的。 不容置疑，这种灵活的经营方式在一定程度上加快了煤 炭资源的开发和利用，进一步促进了地方经济发展的步伐， 同时带动了一批相关行业如钢铁和炼焦等企业的稳步前进。 但是，实践操作过程中存在着许多不合法和不规范之处，导 致大量潜在的法律风险和责任风险。下面我们着重来谈谈煤 矿承包经营中存在的法律问题，以及如何来防范这些问题。 一、煤矿承包经营中的法律问题 （一）、法人结构混乱，产权不清。根据国务院关于预防 煤矿生产安全事故的特别规定（国务院令第 446 号），煤矿 实行整体承包生产经营后，应当重新取得安全生产许可证和 煤炭生产许可证，方可从事生产。但在实践操作中，由于承 包经营是在一定程度上将所有权和经营权分开，且具有期限 性，因此，一些煤炭资源企业虽采取承包经营形式，但并未 重新取得安全生产许可证和煤炭生产许可证，这就造成各资 源企业法人结构混乱，新旧许可权限不清，其结果对新投资 人非常不利：一是导致大量投资没有法律保障；二是导致投 资效率低，投资人的投资不能得到国内和国际资本市场的认 可；三是因为缺乏采矿权所以融资功能弱化，使得资金利用 率降低。 （二）、承包行为无效，经营权不受法律保护。煤炭资源企 业通常会采取形式承包、实质买卖的形式来经营。但是根据 合同法、矿业权出让转让管理暂行规定和探矿权采矿 权转让管理办法关于采矿权人不得将采矿权以承包等方式 转让给他人开采经营的规定，该承包行为可能导致以下法律 后果：一是承包合同无效，只要发包人愿意，就可以通过主张 合同无效，来收回煤矿经营权；二是承包费税后列支，加大投 资成本；三是由于承包合同无效，导致以后的一系列行为无 效。这样，无论承包人是谁，拥有多少股份，均无法得到法律 保护。 （三）、承包后掠夺性经营，双方的权利无法保障。在合法 承包经营合同的履行期间经常容易发生的事情是，承包经营 人为了在短期内收回成本，并且获得盈利，经常对承包煤矿 进行掠夺性开采，使得企业的经营缺乏长期效益。如果双方 已订立合法公平的承包合同，那自当别论；但是如果合同缺 乏有效的约束，承包经营人在承包期间内又急功近利，对承 包企业进行掠夺性、破坏性经营，发包人的权利自然难以保 障。另外，发包人也有义务保证在承包经营期限内，承包人 能够对承包的企业进行正当的经营，如果发包人在订立承包 经营合同的时候，故意隐瞒企业的重大债务，致使承包人在 承包经营期限内无法继续履行承包合同的，承包人的权利也 同样存在威胁。 （四）、“投资人”交叉投资，法律责任相互 牵连。经过承包 经营形式向煤矿投资的人，不是法律规定的投资者，只是经 营者。他们在经营中的关系是合伙关系。根据民法通则的 规定以及合同约定，经营者相互间对其债务承担无限连带责 任。由于经营者交叉投资现象严重，形成风险共同体。在经 营中，如果某个煤矿发生问题，要承担责任，投资人必须承 担无限连带责任，其他相关投资人和他所投资的其他几个煤 矿势必受到牵连，风险很大。 （五）、承包后采矿权主体不变，发包人责任加重。在实践 中经常会发生承包方与发包方约定，在承包期间内，承包企 业的一切债务均有承包人负担，发包人对该债务不承担任何 责任。因此，在承包经营期间内，承包企业债权人向发包人 主张权利时，发包人经常以此为由，拒绝承担民事责任。其 实，简单的企业承包合同只是一种内部合同关系，对外不发 生法律效力，即使当事人双方约定，承包人对承包经营期间 的一切债务承担责任，也只对当事人双方发生法律效力。在 承包经营期间内，承包人以承包企业的名义对外发生的债务， 其债务人是该承包企业，而不是承包人，所以，作为发包方 的煤矿，其对外风险是用一纸合同无法回避的。 （六）、租赁行为不具备法定要件，采矿权、经营权没有保 障。一方面，煤炭资源企业采取租赁经营方式，双方签定的 合同属于租赁性质，而租赁合同一定程度上依赖于原有采矿 权证上记载的有效期限和允许开采的范围。这样，作为承包 方因为不能清楚或不愿清楚自己的权利范围，所以无法保障 资源的合理开采和利用，或者很可能引发煤矿企业越界、越 层等违法采矿行为，对采矿权构成威胁；另一方面，根据矿 业权出让转让管理暂行规定和合同法的规定，矿业权出 租必须具备以下条件： （1）承租人应当具备相应的资质条件； （2）矿业权出租应当符合国务院规定的矿业权转让的条 件； （3）由原发证机关审查批准； （4）矿业权人在矿业权出租期间继续履行矿业权人法定 的义务并承担法律责任； （5）承租人转租的，必须经出租人同意。 如果不符合法律、行政法规的规定就签定合同，事实上 形成承包、租赁关系，那经营权更无法保障。 （七）、以其他方式擅自转让采矿权，不受法律保护。目前， 有些煤矿企业为加快生产，进行招聘经营，实质上属于以其 他方式擅自转让采矿权行为。根据矿产资源法、探矿权采 矿权转让管理办法和矿业权出让转让管理暂行规定中“采 矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采”的规定， 导致“ 招聘 ”转让行为 无效，“招聘”者有 权随时收回煤矿，现 有“ 股 东” 的 “股权”不受法律保 护，很可能 发生投资无法收回 的情况，不利于市场的稳定 （八）、合同条款疏漏较多，容易导致无效或产生纠纷。如 前所说，如果合同中存在合同条款疏漏、不严密等现象，则 双方或其中一方的权利很难保障，其结果很可能导致合同无 效或者产生纠纷，给当事人造成经济损失。 从以上分析不难看出，煤炭资源企业在迅速的发展过程 中堆积了大量的潜在风险，这些风险中既有法律上的风险， 又有责任承担上的风险，还有合同条款疏漏可能带来的经济 损失。另外，各煤炭资源企业和股东之间还存在借款关系、 购销关系等，若加入这些因素，关系会更复杂，存在的问题 将会更多。因此，我们有必要从法律的角度研究对策，尽快 加以规范。 二、防范承包经营风险的对策。 （一）、加强政府核查和监管，严格规范了煤炭生产许可证 管理制度。从近期发生的煤矿特大生产安全事故的原因来看， 导致煤矿生产安全事故发生的隐患主要有两大类：一类是， 煤矿在安全设备、设施和条件等方面存在的事故隐患。另一 类是，煤矿安全生产制度不健全，管理混乱产生的事故隐患。 因此，国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定（国 务院令第 446 号）在分析总结近年来发生的煤矿生产安全事 故教训的基础上，明确规定了最容易引发煤矿生产安全事故 的十五项重大隐患，其中第八条第（十三）款指出：“煤矿实行 整体承包生产经营后，未重新取得安全生产许可证和煤炭生 产许可证，从事生产的，或者承包方再次转包的，以及煤矿 将井下采掘工作面和井巷维修作业进行劳务承包的”的情形 属于重大隐患，应当立即停止生产，排除隐患。 （二）、权义明确，构建科学的法人结构。法人治理结构是 企业组织结构设计中的大问题，真正完善的法人治理结构是 企业所有权和经营权的分离。煤矿企业在承包经营的过程中， 只有建立现代企业法人治理结构，才能确保股东方（投资者） 的合法权益和经营者充分的经营自主权。在签定承包、委托 经营合同后，出现较多的问题在于责任的承担上，比如合同 双方的责任、煤矿整体的对外责任等。事实上，煤矿承包经 营并不改变企业的法律地位。企业承包后，对外签订合同的 主体并不是由企业变为企业经营者。因此无论是承包前的债 权债务，还是承包后的债权债务，它的承受者都是企业。承 包方特别是企业经营者不能借口这些债务是承包以前的，而 拒绝接受或承担责任。如果能够明确这一点，那么在责任的 承担上问题就变的简单了许多。这就进一步要求承包方与发 包方在合同中规范约定双方的责、权、利。 （三）、增强法律意识，规范合同内容。众所周知，订立合 同是民商法交易过程中不可缺少的环节，合同中约定的内容 真实、具体、切合实际是交易双方达成意思表示一致的前提， 也是双方得以实现目的的保障。承包经营合同除应具备中 华人民共和国合同法中规定的合同必须具备的八要素外， 还应该注意：（1）在签订合同时，当事人双方必须兼顾国家或 集体、企业、经营者和生产者利益，调动企业经营者和生产 者积极性，挖掘企业内部潜力，确保上交国家或集体的利润， 增强企业自我发展能力，逐步改善职工生活。（2）承包经营