河北部分乡镇财政困难现状、成因及对策分析

本科生毕业论文（设计）题目： 河北部分乡镇财政困难的现状、成因与对策分析 学部 ： 经济学部学科门类 ： 经济学专业 ： 财政学学号 ： 2009484007姓名 ： 马家冀指导教师 ： 谷彦芳2013 年 4 月 6 日河北大学工商学院河北大学工商学院 2013 届本科生毕业论文（设计）河北部分乡镇财政困难现状、成因与对策分析2013 年 4 月 6 日河北大学工商学院 2013 届本科生毕业论文（设计）- 1 -河北部分乡镇财政困难的现状、成因与对策分析摘 要乡镇财政是我国五级财政体系的最基础环节，是为新农村建设和实现小康社会提供服务的财源保证。但是，随着税费改革的实施及农业税的免除，加上部分乡镇刚性支出增长较快、财政体制不健全等因素综合影响下，我国部分乡镇的财政处境较为困难，并逐渐成为制约地方经济发展。河北省作为华北农业大省，同样面临着较为严重的部分乡镇财政困难问题。当前已经有许多学者针对乡镇财政困难这一主题进行了研究，并提出了一些理论。如公共财政理论、公共选择理论、社会公共需求理论、财政分权理论等。本文的部分观点借鉴了这些理论，尤其是在原因分析和发展对策构想方面。本文以河北部分乡镇财政现状为出发点，并辅以相关数据，详细分析了河北部分乡镇财政困难现状，剖析了造成其困难的深层次原因，讨论了解决河北省部分乡镇财政困难的一些实用性和科学性的对策，并就其提出了个人的一些看法。关键词：乡镇财政；财政分权；制度；困难分析河北大学工商学院 2013 届本科生毕业论文（设计）- 2 -Status, Causes and Countermeasures of part of the township financial difficulties in HebeiAbstractTownship finance is the most basic aspects of Chinas five financial system，which is to provide financial resources to ensure the new rural construction and well-off society.However，with the implementation of the tax reform and agricultural tax exemption， together with part of the township rigid expenditure growth, the financial system is not perfect factors under the influence, part of the township in Chinas financial situation is more difficult, and gradually as a constraint to local economic development. Hebei Province in North China as a major agricultural province, is also facing the more serious part of the township financial difficulties.Many scholars have studied the subject for the township financial difficulties, and put forward a number of theories current. Such as the theory of public finance, public choice theory, the theory of public demand, fiscal decentralization theory. Partial view of this article draws on these theories, especially in the analysis and development of countermeasures about.In this paper,Hebei, part of the township financial situation as a starting point, and supplemented by relevant data, a detailed analysis of the status of Hebei township financial difficulties, analysis caused by the difficulties of the deep-seated reasons discussed some practical approach to solve part of the township financial difficulties andscientific countermeasures, and made some personal views.Key words: Township Finance；Fiscal Decentralization；System；Analysis of Difficulties- 1 -目 录1.前言11.1 选题的目的与意义 11.2 文献综述22.乡镇财政相关概念及理论础 32.1 公共财政与乡镇财政 32.2 公共财政32.3 财权与事权对理 33.河北省部分乡镇财政困难现状分析 43.1 乡镇财政收支缺口较大43.2 部分乡镇债务负担沉重，乡镇可用财力有限53.3 乡镇经济基础薄弱，财力保障失衡63.4 乡镇财政管理比较混乱64.河北省部分乡镇财政困难成因分析 64.1 经济发展水平的制约 64.2 制度性缺陷84.3 乡镇债务繁重，机关运行困难重重94.4 财政管理不规范，财政支出不断膨胀95.河北省部分乡镇摆脱财政困难成的对策建议95.1 大力发展乡镇经济，努力培植支柱财源 9- 2 -5.2 完善乡镇财政体制，精简乡镇机构，规范乡镇财权与事权105.3 大力规范和消化乡镇财政债务，加大财政转移支付力度10参考文献11我国财政体制分为五级，乡镇财政是我国最基层的财政部门，是保障实现乡镇政权的工具，担负着当地党委和政府的正常运转、农村基础设施建设、个人经费的支出等重要方面的支出责任。但是，进入新时期以来，我国各地区的乡镇财政收不抵支、运转艰难的情况普遍存在，所以，研究缓解乡镇财政困难的办法势在必行，对于确保乡镇正常运转、推进社会主义新农村建设、维护社会稳定及建设小康社会和和谐社会等方面都有极为重要的理论和现实意义。到 2011 年底，河北省财政总收入为 3017.59 亿元，地方一般预算收入为 1737.77 亿元，其中，地方一般预算收入的 80%以上是乡镇财政收入贡献的。由此可见，研究河北省乡镇财政现状及其所存在的问题，并提出一些具有现实可行的对策加以实施，对于统筹城乡发展、发展地方经济及改善民生具有重要意义，它有助于河北省加快解决“三农问题”的步骤，有助于贫困地区脱贫，建设和谐社会。1河北省部分乡镇财政困难现状分析河北省位于华北地区，全省现设石家庄、唐山、秦皇岛、邯郸、邢台、保定、张家口、承德、沧州、廊坊、衡水等 11 个地级市，37 个市辖区、22 个县级市、107 个县、6个自治县。据最新数据显示，全省现共有 1970 个乡镇。乡镇是我国最基层的政权组织，乡镇财政也是我国最基层的一级财政，对我国的新农村建设及小康社会的目标达成具有重要作用，是为其提供各项配套公共服务的财源保证。进入新世纪以来，河北省部分乡镇财政困难问题逐渐显露出来。尽管近年来，中央政府和省市级财政较大幅度的提高了对乡镇财政的转移支付力度，但是一些经济基础薄弱的乡镇财政困难问题仍进一步显现。1.1 乡镇财政收支缺口较大- 3 -税费改革之前，河北省乡镇财政就普遍存在收支缺口问题，但是这些乡镇可以通过税外收费、举债或者不规范操作来勉强维持。据资料显示，当时乡镇财政收入除了税收收入外，还有“三提五统” ，三提是指提取公益金、公积金及行管费，五统是指教育费附加、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。三提五统收费标准以乡镇为单位，这在一定程度上缓解了乡镇财政困境。但是，我国于 2000 年开始逐步开展农村税费改革，并 2006 年正式取消了农业税、屠宰税等税费，这一方面大大减轻了农民负担，另一方面造成乡镇财政收入大幅度减少，乡镇财政收支缺口开始逐步显现。根据国家统计局和审计署网站数据整理，我们可以比较直观的了解河北省乡镇财政收支缺口的状况。表 1-1 和表 1-2 就反映了河北省地方财政收支状况，从表 1-1 中可以看到，从“九五”时期开始，河北省地方财政收支缺口就呈现逐步扩大的趋势，虽然中间略有曲折。从表 1-2中，可以发现近三年来，河北省地方财政缺口从 2009 年的 1280.47 亿元快速增加到 2011年的 1799.62 亿元。河北省地方财政收支缺口比较好的反映了河北省乡镇财政收支总体状况。表 1-1：河北省各时期地方财政收支情况 1时期（年份）地方财政收入（万元）平均增长率（%）地方财政支出（万元）平均增长率（%）“九五”时期 10066483 15.71 15702429 16.80“十五”时期 18451644 15.70 35022310 18.70“十一五”时期 47562174 20.90 97365101 23.55“十二五”时期 17377664 30.48 35373920 25.4319792011 104922738 11.29 195848361 15.1219912011 98970096 15.23 190329832 19.2220012011 83391482 18.68 167761331 21.59数据来源：根据河北省 2012 年统计年鉴及国家统计局网站数据整理所得表 1-2：河北省近三年地方财政缺口情况 2（单位：亿元）年份 地方财政收入 地方财政支出 地方财政缺口1 数据来源：根据 河北省 2012 年统计年鉴及国家统计局网站数据整理所得2 数据来源：根据 河北省 2012 年统计年鉴数据整理所得- 4 -2009 1067.12 2347.59 1280.472010 1331.85 2820.38 1488.382011 1737.77 3537.39 1799.62数据来源：根据河北省 2012 年统计年鉴数据整理所得1.2 部分乡镇债务负担沉重，乡镇可用财力有限根据 2012 年预算法修正案草案，国务院确定的地方政府举债的债务限额，经全国人民代表大会批准，省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，作为赤字列入本级预算调整方案，而乡镇级基层政府没经省级以上政府允许不得举债。但是，现实情况是几乎所有的乡镇以各种理由大肆举债。河北省作为一个经济并不发达的省份，有约三分之二以上的乡镇为了发展经济而债务负担沉重。据估计，河北省乡镇的债务超过 GDP 的30%，部分贫困地区乡镇负债达到 50%以上。据相关资料显示，在河北省有一个 20 万人口的小县，全县 7 个乡镇都存在历史欠账，其中一个债务规模中等的乡镇累计负债超过一千万元，还有两个乡镇甚至因为长期欠债不还而被告上法庭。另外，河北省沙河市有15 个地方乡镇办，其中白塔镇、褡裢办是其为数不多的经济财政实力较强的乡镇，虽然人均财政收入相对较高，但是人均可用财力有限；经济较差的柴关乡人均收入甚至不足200 元，与全市相比相差 1500 元左右。而整个河北省像柴关这样经济困难的乡镇比重超过 20%，乡镇发展困难重重。1.3 乡镇经济基础薄弱，财力保障失衡河北省共 1970 个乡镇中，约有 80%左右属于“农业大乡，工业小乡，财政穷乡” 。这些经济基础薄弱的乡镇普遍存在第一产业比重高，第二产业比重较低，第三产业发展相当滞后的现象，基本属于农业经济乡镇，其农业生产的工具较落后，农业机械运用水平较低，农产品市场价值较低，缺乏高附加值的农业产品。同时，这些乡镇只有少量的规模较小的乡镇企业和村办企业，生产规模较小，生产率水平较低，大多没有税源较大的骨干企业，而农业所能提供的财力十分有限，加上乡镇财政支出不断膨胀，这就极易造成乡镇财力保障失衡。1.4 乡镇财政管理比较混乱自我国分税制改革实施后，河北省大部分乡镇实行了综合财政预算和零户统管试点，并于 2012 年初开始大力实施推广乡镇财政所标准化规范，但是传统的粗放式财政管理观- 5 -念没有得到根本改变。比如，很多乡镇财政所虽然人员所编，但是许多人员素质较低，加上管理制度不完善，执行不到位，造成乡镇财政管理比较混乱。另外，由于实在施农村税费改革和分税制改革时没有在乡镇推行配套的财政制度改革，同时新型农村合作医疗配套资金、农村环境治理经费、低保费等快速增长，乡镇财政的负担变得愈加严重。因此，在财政管理比较混乱、财力减少而支出不断增加的背景下，乡镇财政困境矛盾予愈以显著。2河北省部分乡镇财政困难成因分析目前部分乡镇财政困难问题已经成为制约河北经济持续发展的一个重要因素，在很大程度上影响了河北省的社会主义新农村建设，因此，分析河北省部分乡镇财政困难的成因就极为必要。笔者认为，成因分析应从乡镇运行内部部机理以及外部相关制度两个层面进行分析。2.1 经济发展水平的制约目前，河北大部分地区受各种条件限制而造成乡镇经济基础薄弱，市场化程度较低，基本上仍以农业为主导，但农产品加工业尚处于初级阶段，没有形成高附加值、高税利的农产品生产加工体系。而农业发展的相对落后自然难以构成乡镇财政的坚实来源。同时，由于大部分乡镇的业结构调整过程缓慢，加之有限的农产品价格上涨空间，使得经济基础薄弱地区的乡镇财政状况更为困难。2.1.1 乡镇经济基础薄弱，财源难以保障地方财政总收入来自国税、地税和财政三个部门，对于乡镇来说，地方财政可用财力才是真正衡量地方财政收入的指标，而地方财政可用财力是其地方财政总收入加上税收返还和各种补助，并扣除上缴中央、省收入和各种上解收入之后的实际可支配收入。河北省大部分乡镇经济基础较差，基本上以农业为主导，工业较为落后，第三产业发展则更为迟滞，抗风险能力较弱。其次，乡镇财政普遍存在收入结构不合理的现象（详情请见表 2-1） ，主要表现为预算外收入膨胀，而预算内资金缺口较大。同时，乡镇财政也被称为“吃饭财政” ，由于资金不足难以改善农村基础设施和发展支持龙头企业，就无从谈起财源建设。表 2-1：河北省乡镇财政情况（单位：%）- 6 -项目 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011财政总收入 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00预算内收入 83.3 82.7 80.0 75.9 74.6 72.0 71.5 73.8预算外收入 5.0 4.7 5.6 6.0 6.4 6.9 7.1 6.5自筹资金收入 11.7 12.6 14.4 18.1 19.0 21.1 21.5 19.8财政总支出 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00预算内支出 77.5 76.5 74.3 69.4 69.0 66.3 65.9 62.5预算外支出 6.4