铜梁县人民公园二期工程建设项目可行性研究报告

1 铜梁县人民公园二期工程建设项目 第一章 总 论 一、项目概况 （一）项目名称：铜梁县人民公园二期工程建设项目 （二）项目业主：重庆市铜梁县建设委员会 （三）项目地址：重庆市铜梁县巴川镇 （四）项目性质：新建 （五）项目建设工期： 12个月（ 2010年 10月至 2011年 10月） （六）项目建设内容及规模： 本项目为铜梁县人民公园二期工程项目，是整个铜梁县人民公园整体开发的后期建设部分。主要是建设特色植物景区、滨湖走廊景区、露营休闲活动区和生态湿地花田。包括建设月廊、风亭等建筑物1000平方米；水景、湿 地花田、跌水等水体工程 9500平方米；广场，特色活动园区，景观道路、次级、三级园路总面积 6500 平方米；并设置多处观景点、凉亭和风景园林雕塑，种植特色景观林和景观植物，完善公园相关配套设置（包括道路、登山便道、路灯、垃圾桶、休息座椅、景点石、雕塑、室外管网、电信设施等）。总绿化面积达 103000平方米，绿化覆盖率 95%。 （七）项目总投资： 4900万元。 （八）资金来源：本项目总投资 4900万元全部由政府财政出资。 2 二、业主简介 铜梁县建设委员会办公所在地：重庆市铜梁县巴川镇白龙大道138 号，单位负责人姓名 ：张斌，单位性质：行政单位，职能范围：（一）承担规范城乡建设管理次序的责任。贯彻执行城乡建设法律、法规、规章和方针政策；起草城乡建设地方性法规、规章；拟订城乡建设发展战略、改革方案、政策、中长期发展规划和年度计划并监督实施；负责城乡建设综合执法工作。（二）负责推进统筹城乡建设。拟订统筹城乡建设政策并监督实施；拟订统筹城乡基础设施建设规划并监督实施；组织城乡建设重大问题研究；指导城乡建设工作；牵头负责“宜居铜梁”建设。（三）负责培育和规范城乡建设投融资市场。负责城市建设配套费等的征收和管理；会同财政部门筹集城 市建设维护资金，编制收支年度计划，经政府批准后安排下达；监督管理城市建设维护资金及其他专项资金的使用；负责城市基础设施项目概预算的监督管理。（四）承担监督管理勘察、设计市场的责任。拟订规范勘察、设计活动的政策并监督实施；监督管理建设工程勘察、设计及从业资质和资格；负责工业和民用建筑的抗震设防和城市地下空间的综合开发利用；监督管理城市雕塑工作。（五）承担监督管理建筑市场的责任。拟订规范建筑活动的政策并监督实施；管理建筑活动从业资质和资格；监督管理建设工程施工许可、质量、安全、工程监理、工程保险、工程担保、竣工 验收等工作；监督管理建筑材料、建筑机械与设备的施工准入；指导新型建材和建筑机械与设备的推广；制定地方工程造价定额并监督实施。（六）监督管理建设工程招标投标活 3 动。拟订建设工程招标政策并监督实施；管理建设工程招标代理机构资质；（七）负责市重点工程建设监督管理。拟订重点工程建设政策并监督实施；会同有关部门确定重点工程项目；参与重点工程项目前期工作和资金平衡工作；负责或参与重点工程施工管理和突发事件的处理；负责重点工程的统计和信息发布工作。（八）负责城市基础设施建设管理。拟订城市基础设施建设政策并组织实施；负责城市 基础设施项目储备和前期工作；组织实施城市基础设施项目建设；指导历史文化名城保护建筑修复建设；（九）负责住房建设和房地产开发建设的监督管理。拟订住房建设和房地产开发建设政策并监督实施；负责组织实施城镇住宅区建设；负责房地产开发企业资质、项目转让和项目资本金管理。（十）负责规范和指导村镇建设。拟订村镇建设政策并监督实施；指导村镇人居环境改善工作；指导农村基础设施和公共服务设施建设；组织村镇建设试点，指导市级中心镇和重点示范镇建设和管理；指导农村住房建设和高危房改造工作；指导历史文化名镇名村、特色景观旅游名镇名村 管理工作。（十一）负责城市轨道交通建设管理。拟订城市轨道交通建设规划、专业规划和年度建设计划并监督实施；负责城市轨道交通建设的监督协调；监督管理城市轨道交通控制保护区范围内项目建设；协调城市轨道交通和其他交通方式的衔接；指导城市轨道交通物业开发，协调城市轨道交通建设资金的筹集。（十二）承担推进城乡建设科技进步的责任。拟订科技发展政策并监督实施；组织重大科研项目攻关和科技成果鉴定；负责建设领域新科技推广应用；负责行业信息化、建筑智能化等管理工作；负责 4 推进成品住宅建设和住宅产业化工作；制定地方城乡建设标准。（十三）承担推进建设节能的责任。拟订建筑节能政策并监督实施；承担建筑节能技术认定；负责建筑节能审查；管理建筑能效测评标识；指导公共建筑节能监管体系建设；指导既有建筑节能改造和可再生能源建筑应用；负责推进绿色建筑工作；指导新型建材、环保建材和建筑机械与设备等的认证、研发，指导墙体材料革新工作。（十四）负责城建档案管理工作；承担城乡建设系统培训和引进人才工作；承担建筑工程专业技术资格评审工作；开展城乡建设国际国内交流与合作。（十五）承办政府及上级主管部门交办的其他事项。 三、编制内容 研究范围涉及项目建设的必要性、 可行性、建设条件、规划设计方案、环境保护、项目进度及招投标、投资估算及资金筹措等。可行性研究报告对项目的可行性进行综合分析、论证，得出合理、正确的结论，为项目业主及审批部门提供决策依据，并作为开展下阶段工作的基础。 四、编制依据 重庆市国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要 铜梁县经济和社会发展十一五规划 铜梁县“十一五”旅游业发展规划 铜梁县绿色空间建设规划 国家森林城市评价指标 全国造林技术规程（ 15776 5 业主提供的相关基础资料 国家发改委、建设部颁发的 建设项目经济评价方法与参数（第三版）、投资项目可行性研究指南 五、简要结论 铜梁县人民公园二期工程建设项目 的建设完全符合重庆市颁布的 重庆十一五旅游业规划 ，同时也符合铜梁县区颁布的 铜梁县区经济和社会发展十一五规划 和铜梁县区“十一五”旅游业发展规划。 铜梁县人民公园二期工程建设项目 的实施对促进当地市政建设，改善铜梁县区生态环境，提高人民居住环境，促进当地社会和谐发展具有重要的意义。 项目总投资 4900万元，建设工期 12个月。改造工程完工后，将增加市民休闲娱乐场所，提升市民休闲娱乐的档次。本项 目实施后将向社会直接和间接带动新增一批就业岗位，提高本地区居民收入，促进区域经济发展，提高本地城市形象，带动本地区生态旅游业，建设方案合理可行，社会效益显著。 表 1要经济技术指标表 总用地面积 120000平方米 总建筑占地面积 1000平方米 水体面积 9500平方米 道路广场面积 6500平方米 总绿化用地面积 103000平方米 6 绿地率 绿化覆盖率 95% 7 第二章 项目背景 一、铜梁县简介 铜梁县是国际主义战士邱少云烈士和蜚声中外的当代纸扎彩龙的故乡，介于北纬 29度 31分 5分，东经 105度 46分 6分之间，地处四川盆地东南部，重庆市西北部，唐代长安四年 公元 704年 建县，以境内 小铜梁山 得名。 全县辖 3个街道、 22 个镇、 3个乡：巴川街道、东城街道、南城街道、土桥镇、旧县镇、二坪镇、水口镇、安居镇、白羊镇、平滩镇、虎峰镇、石鱼镇、福果镇、少云镇、维新镇、高楼镇、大庙镇、围龙镇、华兴镇、蒲吕镇、永嘉镇、安溪镇、西河镇、侣俸镇、太平镇、小林乡、双山乡、庆隆乡。县政府驻巴川街道，距重庆市 64千米。 境内地势东南高西北低。境内河流众多，涪江、琼江 、小安溪河流经境北部和南部。雨水充沛，年均降水量 1074 毫米，日照充足，年均气温 319国道贯境。有煤、铁、锶、硅石等矿藏及使君子、白芍等药材。国家农村综合能源试点县和优质柑橘基地县。 有巴岳山、西温泉、黄桷门等风景区。铜梁龙彩扎工艺精湛、舞龙艺术闻名中外。邱少云烈士纪念馆为全国烈士纪念建筑物重点保护单位和全国爱国主义教育基地。 二、铜梁县人民公园建设背景 “十一五”是全面建设小康社会承前启后的关键时期，“十一五”规划是贯彻落实科学发展观、谋划推进全面建设小康社会的第一个五 8 年规划。认真贯彻落实科学 发展观，建设生态文明，进一步改善城市生态和人居环境，努力提升城市形象，促进全市经济、社会又快又好发展，建设山水园林城市，改善城市生态环境质量、提高城市品味、提升城市形象、增强城市凝聚力、吸引力和综合竞争力，时限“ 体部署。城市公园作为改善城市生态环境的重要手段，是“十一五”规划的主要内容，对“十一五”期间经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。是建设“宜居城市”，深入贯彻科学发展观，全面落实“ 314”总体部署的重要实践，是立足当前、着眼长远的一项重大战略决策。使人们生活质量得到提高，适应全面建设小 康社会总体要求。 城市公园是城市中具有一定用地范围、供市民休憩的公共绿地场所，是城市公共户外活动场所，其起源可追溯到古代城市公共园林。作为城市公园发展的里程碑，奥姆斯特德（ 计的美国中央果园（ 1858 年）标志着公园走入普通人的生活，满足普通人的渴求，掀起了影响深远的“城市公园运动”（ 公园运动的开展为现代城市公园建设开拓了一片新天地。中国是一个具有悠久园林历史的国家，从传统的古典园林到近代城市公园，再到现代城市开放空间， 每一个阶段都产生了具有时代特征的作品。随着城市化进程的加快和城市建设的大规模展开，作为城市重要组成部分的城市公园面临着前所未有的机遇和挑战，城市公园是城市发展建设的组成部分，是城市文明和繁荣的象征，人们精神文明生活的重要载体，也是城市生态系统、城市景观的重要组成部分。它以丰富市民文化生活、创建城市景观、改善生态环境为 9 目标，在园林绿地系统中起着重要作用。随着中国城市的建设发展，人们休闲娱乐方式的增加，城市公园的功能与规划模式发生了相应的变化，如何协调城市公园与现代城市生活需求之间的平衡关系，进行城市公园建设， 已成为城市改造的一项重要内容。铜梁县城区一直以来只有凤山公园等少数公园，无法满足群众日益提高的精神文明的需要，对群众的生活、健康造成严重影响。 为适应国民经济与社会发展，构建“山川秀美，结构优化、民富安康、和谐文明”的社会主义新铜梁。根据城市公园现状、存在的问题及其所面临的形势，结合铜梁县“十一五”规划方针（强化健康、绿色、和谐），需要进行此项目的建设。为了不断加快铜梁县经济发展，推进城镇化进程，为全面建设小康社会创造良好的交通条件，加快该项目的建设已势在必行。 三、铜梁县“十一五”期间关于城市化与生态保护 的规划 铜梁县十一五期间坚持以邓小平理论和 三个代表 重要思想为指导，以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持以经济建设为中心不动摇，紧紧抓住发展这一执政兴国的第一要务不放松，用发展和改革的办法解决前进中的问题。坚持以人为本，认真落实“五个统筹” 和“六个必须”，紧紧围绕“两个率先”，切实加大“三个力度”（经济结构调整力度、基础设施建设力度和城市开发建设力度），努力实现经济社会更快更好地发展，为加快建设新型工业发达区、现代物流发展区、文化休闲功能区、生态和谐宜居区奠定坚实基础。 10 十一五期间，铜梁县将树立城市建 设百年大计理念，全面贯彻落实科学发展观，正确处理人 自然 城市的关系，突出山、水、林三大自然特色，落实规划、建设、管理三大基本任务，做好圈、线、园三篇文章，将地域文化和现代文明融入城市整体发展过程。遵循节约用地、紧凑发展、保护环境、合理布局的原则，按照组团规划、分块发展、强化中部、拓展两翼的构想全面推进城市建设和区域城市化。正确处理建设开发与生态环境保护、适度扩大人口规模与安居乐业的关系，实现城市与农村、人与自然环境和谐相处、协调发展。遵循市场经济和城市发展规律，依托基础设施建设和产业发展，以地增值，以房地 产带动城建，以城建带动社会发展，从而带动城市功能的提升和环境的改善。 以巴川镇为中心、建制镇为重点的市政基础设施得到较大改善。县城巴川镇获得“中国人居环境范例奖”、“重庆市山水园林城市”和“重庆市卫生县城”称号，建成区面积由“九五”期末的 9 平方公里发展到 13平方公里。建成了金龙大道、金龙体育馆 、县城步行街等城市标志性建筑；动工建设了城市污水处理厂、垃圾卫生填埋场，实施了巴川河淮远河综合整治工程；城市供水、供电、供气、宽带及有线电视网络等设施进一步完善。 农业基础设施建设全面启动。兴建了渝西第一蛋禽交 易市场等一批农副产品交易市场，建成了玄天湖水库，结束了铜梁无中型水库的历史，完成了一、二期农网改造、濑溪河灌区整治工程、蒲吕等 17个场镇饮水工程、退耕还林工程等农业基础设施建设工程。 11 交通建设步伐加快。渝遂高速公路建设工程顺利推进；完成了各乡镇至县城的水泥路、沥青路面改造工程，完成了“ 50分钟铜梁”通达工程，全县骨干公路网基本建成。新建乡村公路 56条 410公里，村、 社实现了通公路，全县公路总里程达到 2600公里，县城公共交通网络初步形成。 邮政电信事业蓬勃发展。加强了固定电话系统网络 建设，完善了农村光纤通信电话网络，大力发展移动电话用户，全县电话普及率达到 50%，实现村村社社通电话， 60%的农户拥有通讯工具。邮件处理自动化程度不断提高。 能源供需矛盾得到缓解。地方电网并入了国家大电网运行，城乡用电质量得到提高，建成了大庙、计都寺两个 110千伏变电站、少云35千伏变电站，改造高低压电网线路 5700公里，动工建设了 220千伏变电站；天然气管道和配气站设施进一步完善。 金龙工业园区建成面积达到 5平方公里，骨干道路、水电气管网等各项基础设施建设日趋完善，已处于重庆特色工业园区领先地位。 四、铜 梁县“十一五”期间关于加快发展旅游业的规划 铜梁县政府提出，在“十一五”期间，充分发挥人文、生态兼有的旅游资源优势，“背靠大集团、规划大气魄、开发大市场、投入大手笔”，把铜梁建设成集旅游、观光、休闲、度假、娱乐、会议等多功能复合型的区域旅游目的地，逐步形成“大旅游、大市场、大产业”新格局。努力完善指挥协调、产品开发、接待服务、市场监管四大体 12 系，切实推进铜梁旅游的提档升级。 高起点做好旅游规划。把规划编制作为旅游发展的龙头。全面完成铜梁县旅游整体开发建设规划等重大规划编制审批工作。同时，高度重视项目策 划工作，积极搞好不同层次、不同类型的项目储备，为新一轮发展打下坚实基础。 高标准打造旅游景区。坚持合理开发、永续利用的原则，加大投入，加快实施旅游基础设施建设，不断提高旅游业发展能力和水平。充分发挥旅游资源的优势作用，完善景区功能，优化景点布局，全方位、高水平、高效益开发一批旅游景点。科学确定旅游线路，完善旅游线路配套设施，逐步形成“大旅游、大环线”格局。采取切实有效的措施，加快推进铜梁旅游资源整体开发、基础设施建设工程等项目前期和建设工作。加强旅游资源保护工作，提升文物保护水平。 高质量加强宣传促 销。加强与长江三峡、山城都市和重庆各大景区景点的互动合作；加强与周边旅游资源富集的省、市联合，尽快形成一批跨地区、跨省市的旅游线路，联手构建跨区域旅游线路。瞄准国内、国外市场，在巩固发展国内市场的同时，加大国际市场促销力度。在继续搞好对欧、美、日本市场促销的基础上，注重对东南亚佛教国家和大洋洲及其周边国家、地区的市场开发。集合旅游企事业单位和社会各界的促销力量，采取政府主导、企业合唱、各方支持的方式宣传铜梁旅游。采取代理、代办、合作等方式，在周边城市、口岸城市和海外建立促销窗口和网络。加快旅游电子商务平台建 设，加强区域合作，积极开展与各大旅行社、宾馆、饭店、旅游经销商的 13 联手促销，形成旅游业全方位、多层次、宽领域的对外促销新格局。 高水平搞好旅游服务。坚持旅游服务标准化，不断提高旅游服务质量和水平。规范旅游景区导游解说词，加强景区导游的文化素质和职业道德培养，不断提高导游服务水平。围绕“吃、住、行、游、购、娱”六大环节，完善接待程序和服务制度，加强对饭店、宾馆、旅行社，商店、歌舞厅等服务场所的规范管理。采取“请进来、送出去”的办法，有计划地选派旅游管理人员和专业人员到各地学习培训，积极开展旅游从业人员的教育 培训工作，全面提高管理人员和从业人员的管理、服务水平。大力发展生态观光旅游，不断满足旅游业发展需要。 高效益优化经营管理。进一步完善旅游管理机制，建立“统一领导、部门配合、责任明确、运转协调、权威高效”的旅游领导体制。按照国家所有、部门监管的原则，确立旅游企业的投资主体地位，充分调动旅游资源经营主体的积极性。坚持标本兼治的原则，积极开展旅游服务环境综合整治，加强对旅行社和旅游运输企业的等级资质审核，规范旅游业竞争服务市场和旅游景区秩序。挖掘宗教文化，积极探索宗教文化的利用形式，力求在发展宗教旅游上有新突 破。 五、我国城市公园发展简介及趋势 （一）我国城市公园发展概况 按照我国标准的城市绿地系统分类，公园相当于城市绿地系统的公共绿地这一大类。具体包括综合公园、专类公园、带状公园、街旁游园等类型。其中综合公园又可分为市级公园、区级公园和居住区级 14 公园 ;专类公园又可分为儿童公园、动物园、植物园、历史名园、风景名胜公园、游乐公园等。城市公园是公益性的娱乐休闲场所，主要面向本地居民，但有些公园也接待外地游客，甚至成为城市旅游重要的吸引物。城市公园是现代城市不可或缺的组成部分，其功能一直在发展当中。按照北京市公园条例 ，公园的功能包括改善生态、美化城市、游览观赏、休憩娱乐和防灾避险等。除此之外 ,我们还可以举出强身健体、社交场所、教育启智、资源保护、旅游中心等功能。 我国城市公园的由来可追溯至古代皇家园林，官宦、富商和士人的私家园林。现代意义的公园则是帝国主义侵略的结果，当时殖民者在我国开设租界，为了满足殖民者少数人的游乐活动，把欧洲式的公园传到了我国。最早的就是 1868 年在上海建造的“公花园 (黄浦公园 )。辛亥革命后，我国广州、南京、昆明、汉口、北平、长沙、厦门等主要大城市出现了一批公园，进入自主建设公园的第一个较快 发展时期。这一时期的公园大多数是在原有风景名胜的基础上整理改建而成的，有的本来就是原有的古典园林。少数是在空地或农地上，参照欧洲公园特点建造的。这都为以后公园的发展建设打下了基础。中华人民共和国成立以后，我国政府除了以古代园林、古建筑或历史纪念地为基础建设了一批公园外，也建设了一批以绿化为主，辅以建筑，布置于城市或市郊的新型公园。这些公园意味着广大人民第一次有了娱乐和游憩的场所。 改革开放以来，特别是 1992 年随着创建园林城市的活动在全国普遍开展以来，配合城市建设的大发展，我国城市公园也经历了一个 15 高速发展 的阶段。从 1997 年到 2002 年，国家每年投入城市绿化的资金都在 100 亿元以上，约占城市建设资金的 10。城市绿化覆盖率平均每年以一个百分点的速度递增。到“九五”最后一年，全国城市人均公共绿地面积达 方米，绿化覆盖率达 全国公园总数由 20世纪 80年代将近 1000 个发展到 2002年的 4000 多个。在数量增长的同时，我国城市公园的质量也有了很大提高。公园加强了绿化美化工作，局部生态环境得到显著改善；增添了大量娱乐和服务设施，极大地丰富了市民游玩内容；许多历史文化遗址、遗迹和古树名木通过公园 的建设得到了较好保护，成为市民了解和欣赏自然文化遗产的重要场所；城市公园类型日趋多样化，除了历史园林以外，在城市中心、街道两旁、河道两旁、居民社区、新建小区甚至荒地、废弃地和垃圾填埋场上也建设了各种类型的城市公园。城市公园对于满足广大市民日益增长的闲暇生活需要起到了不可替代的作用，在城市发展中占据越来越重要的地位。 （二）当前影响我国城市公园发展的三大问题 1、体制：欲说市场好艰难 目前 ,我国城市公园从总体上说实行的是政府生产并供给的事业体制。和所有其他公用事业体制一样，这种体制最大的问题就是缺乏效率和公 正。第一 ,在人事制度上，公园机构臃肿，冗员众多，公园负担过重，并且人无所用、人浮于事的现象非常严重；第二 ,在分配制度上，平均主义盛行，多干少干一个样，员工工作积极性不高；第三 ,在管理制度上，缺乏规范和透明度，造成公园资产的浪费和流失； 16 第四 ,在外部机制上，公园缺乏竞争，建设质量低下；第五 ,在资金来源上，投融资渠道单一，主要靠财政拨款，经费紧张。上述问题归结到一点，就是公园经营管理的旧体制已经不能适应市场经济发展的需要。 城市公园的发展面临事业体制与市场经济机制的矛盾，解决这一矛盾成为城市公园继续发展的前提， 实践中出现的体制创新迹象则是在现有体制框架下为解决矛盾所做的努力。 很多公园尝试将公园内的部分项目、场所 ,如小卖部，游乐场等，承包或租赁给私人经营，这是在事业体制框架下发挥市场功能的一种做法。公园通过出让经营权可以获得收入，并且可以借助私人筹资弥补公园建设经费的不足，利用私人工作积极性提高公园服务质量。但不管是承包还是租赁，都存在损害公益性的问题。首先 ,受利益刺激，公园建设了很多不必要的经营项目，挤占了公共空间；其次 ,公园内部项目由私人经营，可能制定较高的垄断价格，对社会福利是一种损失；再次 ,由于缺乏相应的 规范和监督管理机制，承包和租赁过程中出现了“暗箱”操作等不正当的行为，承包或租赁之后这些私人经营者行为也没有得到应有的约束；最后，这些项目或场所都是营利性质的，承包出去了，剩下的都是非营利性质的，公园还是要面临怎样提高效率的问题，毕竟非营利性质的项目和设施是公园的主体。 相比之下，事业单位企业化管理的改革在市场化方面则走得更远。珠海市于 2002年开始改革公园管理体制。改革后 ,珠海市属公园按事业编制，实行企业化管理，将公园的管理层与作业层分离，管理层事业 17 编制，作业层企业化运作，隶属市园林处管理。精简后 ,个市属公园的人员由原来的 247人减为 185人。公园实行企业化管理后，市里不再按公园编制人数计拨经费，只按公园养护管理的种类、面积和标准计拨经费，变以费养人为以费养事。改革后，各公园只需财政计拨养护管理经费 980万元，较 2002年减少开支约 533万元，减幅达 33。珠海市的经验是较为成功的，对于其他城市有一定借鉴意义，但是我们也要看到，很多城市的公园数量和公园从业人员数量大大超过了珠海，公园性质也不尽相同，改革面临的问题要复杂得多，也困难得多。比如 ,文物保护问题、下岗职工再就业问题，都在影响着改革的进行和 成效。而且按照珠海的经验，虽然将作业层从管理层中分离出来，但公园作业还是独家垄断，隶属市园林处管理，并没有引入竞争机制，效率的提高较为有限。 从城市公园的发展实践来看，城市公园体制改革势在必行，并且对现有体制进行细枝末节的修补已经意义不大，为适应市场经济形势的发展，必须对城市公园体制进行整体性的、根本性的变革。建设部在 2002年 12月颁布了关于加快市政公用行业市场化进程的意见，提出鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营 性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体；对市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施通过招标或发包方式选择日常维护作业单位或承包单位；市政公用行业的工程设计、施工和监理、设备生产和供应等必须从主业中剥离出来，纳入建设市场统 18 一管理，实行公开招标和投标。上述意见指出了城市公园改革的方向，但是在具体操作中间还存在很多困难。 首先，上述改革要求对目前公园管理机构做出根本性的调整，这个过程涉及各方面的利益纷争，不可能一蹴而就；其次，上述改革必然伴随人员的精简，公园人员已经习惯了伸手拿工资，现在要求走向市 场，也必须有个适应过程；再次，政府供给和市场生产如何协调，也是体制改革的难题。 2、价格：品尝免费午餐的滋味 多数带状公园、街旁游园本来就是开放空间，不存在价格问题，如北京市已经宣布将全部带状公园和街旁游园免费开放。价格问题主要针对目前收费的综合公园和专类公园而言。 这几年全国各城市掀起了一股公园免费热潮。自 2000 年 5 月 1日起，长沙市对包括年门票收入 500 万元的烈士公园在内的 10 大公园实行了免费开放；自 2001 年起，沈阳市除少数国家重点保护文物景点外，所有公园一律免费开放，而且拆除公园围墙，还绿于城 ，使公园真正同城市融为一体；自 2002 年 4 月起，珠海市将 5 个市属公园全部免费开放，成为全国首个将市属公园全部免费开放的城市；自2002 年 10 月起，杭州西湖环湖两线的公园向市民和游客免费开放 ;其他如上海市计划在 2 3 年内，除个别专类公园、古园林、历史纪念性公园外，全市 100多座综合性公园和住宅配套公园的大门都将免费向社会敞开，武汉、信阳、成都、西安等城市多数公园也都实行免费开放。 19 在西方发达国家，城市公园被认为是“优效物品”，所有人都有到城市公园进行游憩活动的权利，因此 ,西方发达国家的城市公园一般被作为公众基 本福利提供，实行免费开放，只有实行免费开放，才能保障穷人的上述权利。作为公益性的城市基础设施，我国城市公园长期实行较低的价格，但近年由于财政压力 ,以及需求扩张等因素导致的建设压力，公园价格有了不同程度的提高。 为什么又会出现免费开放热潮呢？从公众方面看 ,一是对城市公园需求的增加使得人们更加关心城市公园的供给问题。一方面随着人们收入的增加和生活水平的提高，人们需要更多的休闲娱乐场所；另一方面城市建筑物密集，交通拥挤，生存环境恶化，人们更加认识到城市公共空间的重要性。二是在自利原则驱使下，人们希望到城市公园消 费能够不用付费。公园免费并不是真的就不要钱了，只不过是不直接交钱买票，改为纳税间接交钱罢了，因为公园的建设维护总是需要钱的。公众呼吁免费开放，部分可归结为短视行为，看不到税收可能因此增加；另一方面可能是认为税收不会增加，只是转移了财政的用途；还有一个原因是认为即使税收增加，也主要转嫁在富人头上，多数普通公众增加的税收低于购买费用。三是发达国家城市公园模式的影响。发达国家城市公园多数不收取费用，成为人们要求我国城市公园免费开放的一个理由。从政府方面看，之所以热心于将公园免费开放，除了顺应民意以外，还有其他一些 考虑，比如 ,提高城市形象，延长游客逗留时间，吸引游客和投资商等。甚至有的城市将公园是否免费开放作为衡量城市素质的一个标准。 20 公园免费开放主要带来两个方面的问题：一是资金来源减少。如 ,长沙十大公园免费开放，门票收入减少 2000 余万元，但增加的财政投入才 1000 万元，虽然可以采取增加娱乐项目，减轻公园负担等措施，但实施起来并不容易，而且增加娱乐项目对公园功能也会造成一定影响。另外 ,为节约开支，公园在免费开放的同时往往也对人员进行精简，这些人员的安置就成了免费开放的伴随问题。二是管理难度增大。随着公园的免费开放 ，这些公园的围墙往往也被推倒。这样做的目的是将公园融入城市之中，增加城市的开放空间，方便市民和游客游玩。但同时也加剧了免费开放的矛盾，加大了游客管理的难度。免费开放造成游客数量剧增，人员复杂，带来游客管理的不便和公园设施环境的严重破坏。本来公园免费开放的目的是为了更好地满足公众游憩的需要，但实行免费开放之后，很多人进入公园并不是为了进行游憩活动，而是为了其他目的，如 ,有研究者提到的两侧居民穿行、路人上厕所等。有些公园甚至又不得不重新封闭售票，例如南京乌龙潭公园。 免费开放带来的上述问题在西方发达国家中并不存 在，或者说不如我国这样严重。经济发达，资金方面的困难就少一些；具有市场经济传统，人员安置方面的困难就少一些；同时人口较少、公共意识水准较高，使得管理难度也小一些。随着我国经济的发展和市场体制改革的深入，资金和人员安置问题可以得到解决，但是由人口数量和人口素质决定的管理难度问题，要想解决恐怕得采取新的措施。就在多数城市公园免费开放的同时，也有部分城市公园，主要是历史名园和 21 风景名胜公园，依然实行收费开放，甚至还提高了价格，或者正在酝酿提价。这类公园的特点是具有较高价值的历史文化资源或风景资源，维护费用更高，对容 量有更为严格的要求，市场范围也更为广泛。如果实行免费开放，可能导致公园人满为患，资源破坏严重。当然 ,如果单纯考虑控制游客量的问题，也可以采取预约机制和排队机制。但是由于免费开放带来收入的减少，在公园维护费用较高而财政约束严格的情况下，这类公园恐怕短时期内不宜免费开放。 3、建设：公园不是任人装扮的“小姑娘” 公园是公益性设施，公园的建设应该从公众的利益出发，向公众负责，接受公众监督。但是目前公园建设缺乏严格规范和科学决策机制，缺乏市场适应性和功能适应性，成了任人装扮的“小姑娘”。 建设缺乏规范。在事 业经营机制下，城市公园不管是否免费开放，一般实行收支两条线，门票及其他收入上缴，建设资金主要由财政支出。即使门票收入不上缴，管理者也不能据为己有。这样 ,管理者的收益主要就是从公园支出特别是建设项目中获得。如果管理者的行为缺乏约束，建设没有规范，无须对建设项目承担责任，则管理者从自身利益出发，就有建设过多项目的倾向。由于上述原因，某种程度上导致公园兴建了很多不必要的、华而不实的、重复性的甚至破坏性的项目，这些项目不仅占用了大量资金，对公园的环境和功能也造成一些不利影响。 建设缺乏科学性。建设的科学性和决策 机制有关，在决策机制不健全的前提下 ,领导可能进行拍脑袋决策；另外和管理人员的专业 22 素质也有关，素质低可能好心办坏事。如 ,近年城市公园，特别是和历史文化沾点边的公园，出现了所谓“重建”风，在没有只砖片瓦的情况下，通过建设不伦不类的仿古建筑，试图恢复了某朝某代的盛况。因为打着弘扬传统文化，促进文物保护的幌子，“重建”得到了一些人的支持，因而在公园建设中颇有市场。但问题是这些“现代文物”，耗巨资修建的仿古建筑，有多大的价值呢？重建文物符合文物保护法吗？重建真正是广大人们的需要吗？还是只是满足部分人好大喜功或者猎奇的 心理？这些问题恐怕都值得深思。 建设缺乏市场适应性。虽然城市公园是公益性设施，不参与市场竞争，但是公众就是公园的消费者，公园建设也应该以消费者的需要为依据。现实中很多建设项目是攀比和模仿的结果，根本谈不上对市场和消费者需要的真正了解。如 ,很多公园都有雕塑，其中不乏精品，但毕竟平庸之作居多，有些所谓抽象派作品，在普通公众眼中就是视觉污染，还有一些纯粹是应景之作，甚至是垃圾。一些城市公园的建设热衷于紧跟潮流，却忽略了公众真正需要的设施。如 ,国家体育总局的一个调查表明，在我国城市晨、晚练的居民中，绝大部分都是 在公园参加体育锻炼的。然而他们只利用公园空地参加体育活动，主要参加者是老年人。我国公园由于缺少必备的体育场地设施 ,从而对中青年缺乏足够的吸引力。 建设缺乏功能适应性。前面已经提到，城市公园具有很多方面的功能。但问题是对于具体的公园，究竟哪一种功能应占主导地位？比如 ,现在的公园特别是带状公园、街旁游园，喜欢培植大面积的草 23 坪，绿莹莹的一片，在满足视觉欣赏和美化城市方面确实不错，但有专家指出，这么一大片草坪，养护需要大量成本，而在隔绝噪音、净化空气、改善生态等方面还不如几棵树。这样我们就需要考虑，花很多钱搞“ 面子工程”值不值得？又如，现在很多公园都提供娱乐项目，甚至娱乐项目成了公园的主体内容，这就值得考虑，因为公园不是游乐园，公园的功能应该与游乐园区分开来。最近的一个例子很有意思：丽都公园位于将台路上，是一个由中旅集团投资的小型社区公园。因为要改成“养鸟园 ，在附近居民中引起很大反响。另外“门票将改为 10元，月票取消”，这个消息对这些习惯了每月花 3元钱买月票在此晨练的老人们来说 ,也是难以接受的。北京市公园条例第 11 条规定，任何单位和个人不得擅自改变公园的功能。对此有关部门解释说，由普通社区公园改为“养鸟园” ，不算改变公园功能。但不管算不算，老百姓对公园的使用确确实实是受到了影响。 （三） 我国城市公园改革与发展建议 1、三分开：城市公园改革与发展的前提 供给与生产分开。从理论上说，城市公园由于其具有较强的外部性，如果由私人提供将出现供给少于社会最优的状态。这是因为从社会角度看，消费者到公园游览休息，除了给他自身带来效用以外，也给社会带来正的外部效应，比如 ,有利于提高公民身心健康和素质等；另外城市公园对美化城市、改善环境、预防灾害等方面的作用也是私人提供者没有考虑的，这样私人提供者单从利润方面去进行决策，就 会导致供给数量过低。正因为上述原因，所以世界上各国城市 24 公园一般采用政府供给体制。但政府供给和政府生产是两码事，政府供给也可以采取市场生产的方式。所谓事业单位企业化管理或承包、租赁经营遵循的都是这条思路，但是不够彻底。市场经营不能局限于原来公园转型的企业，而应该鼓励社会参与，实行公开招标，这样才能最大发挥市场竞争的作用。由于政府不再承担经营职能，员工人数肯定要大为减少 ,公园应采取分割转型的办法解决减员问题。公园从事管理的部分保留事业性质，其余部分改为企业性质，政府给予创业优惠，并通过培训等办法促进再就业。 投资建设和管理使用分开。将投资建设和管理使用分开，可以使投资、建设、管理、使用等各项工作更加专业化，并从源头上避免旧体制滋生的某些腐败现象。城市公园的投资建设统一到市政建设中去，由专门的市政投资建设公司负责。园林管理部门主要负责组织招投标、监督管理公园的日常维护工作、管理游客行为和其他使用行为、编制公园发展规划等。 普通城市公园和历史公园、风景名胜公园分开。历史公园、风景名胜公园主要是提供一个保护和了解历史文化遗产的场所，不提供一般的日常休闲、娱乐、锻炼等功能。由于中国人口数量庞大和人口素质较低，历史公园 、风景名胜公园宜收费开放，但不应大幅调价，提价容易将游园变成富人的特权。建议加强游客管理，采取价格杠杆、增加项目、宣传引导等措施分流，必要时实行预约和排队制度以控制容量；减少不必要的建设项目，以缓解资金压力；另外作为弥补措施，对特殊群体实行优惠是较为现实的选择，考虑到容量问题，可将优惠 25 限制在非热点时期。 而普通公园则应免费开放。缓解免费带来的资金压力的措施包括：压缩不必要的建设项目，增加税收，开展适当的商业经营活动等。缓解游客量压力的一个选择是透绿工程，将围墙改为栏杆，而不是推倒围墙，如 ,成都市园林部门的做 法。 2、三化：城市公园改革与发展的关键 管理规范化。管理规范包括总体发展的规范、投资建设的规范、日常管理的规范和行业管理的规范。园林管理部门、投资建设部门、公园和行业协会分别依据相关规范开展自己的工作。加强整体规划，促进公园发展 ,对城市公园的选址、规模、功能、性质等做出统一安排，包括非国家投资的城市公园在内，必须服从整体规划，不得任意更改 ;加强科学论证，严格项目审批制度 ,建立规范程序，项目建设循序进行，对重大项目应广泛征求意见，必要时召开由利益各方组成的听证会 ;加强公园使用规范和工作规范，做好日常维护 工作和游客管理工作，做好园内商业经营行为的管理工作。建议将公园周围地段的管理权利交给公园，公园有权阻止影响公园功能的建设项目，并有权对无偿占用公园环境的行为进行收费。加强行业管理工作，提高行业服务水平。 作业市场化。公园实行竞争上岗，将管理层和作业层分开，作业层走向市场，平等参与市场竞争。给予公园下岗职工一定优惠政策，鼓励成立公园作业企业或其他企业，参与本公园或其他公园的日常维护工作承包。 26 人员专业化。随着我国公园事业的发展，公园行业需要更多素质较高的从业人员。应着重加大公园管理、维护、建设等各类人才的培养力度，完善执证上岗制度，提高公园从业人员专业技能。 3、三充分：城市公园改革与发展的保证 充分利用社会资金。鼓励外资、社会资金特别是民间或企业资本参与公园建设。民间或企业资本参与城市公园建设，目前主要停留在小范围的社区公园建设方面，其动机主要是提高房地产的价值。如 ,多数新建小区都提供了社区级公园。这些社区公园不仅是本社区居民休闲娱乐的场所，而且也起到了与其他城市公园同样的美化环境、改善生态等作用。目前多数小区公园位于小区内部，不对外开放。城市公园的发展一方面要考虑如何利用民间和企业资本参与建设的积极性 ，提高城市绿地面积和城市公园数量 ;另一方面要通过恰当的引导和规划，将民间或企业资本建设的社区公园纳入城市公园系统当中。建议出台适当的鼓励或优惠措施，吸引更多的民间资本和企业资本参与到公益事业的建设和经营中来。这样的措施包括适当的回报措施，如 ,商业经营权、广告、活动场所等。 充分拓展公园功能。城市公园的传统功能主要就是满足城市居民的休闲需要，提供休息、游览、锻炼、交往，以及举办各种集体文化活动的场所。近年来也强调了城市公园在改善生态和预防灾害方面的功能。城市公园是城市绿化美化、改善生态环境的重要载体，特别是 大批园林绿地的建设，不仅在视觉上给人以美的享受，而且对局部小气候的改造有明显效果，工业粉尘、汽车尾气等得到有效抑制；现 27 代城市充斥着各种建筑物，过于拥挤 ,存在缺乏隔离空间、救援通道等问题，城市公园的建设则是一个一举多得的解决办法。另外，近年来随着城市旅游的兴起，许多知名的大型综合公园以其独特的品位率先成为都市重要的旅游吸引物，城市公园也起到了城市旅游中心的功能。根据公园环境较好的特点，一些公园允许公司、企业等各种单位在公园举办商业性质的活动，然后收取场地租金等费用，城市公园因此也具备了一定商业功能。 充分提 高公众意识。除了依靠有关法规对游客进行管理外，更重要的是加强宣传，提高公众的公共意识，提升公民素质，在全社会形成爱护公园草木、设施和环境的良好风气。这也是保证公园免费开放得以顺利进行的一个因素。 （四）我国城市公园发展展望 1、城市公园数量和质量将进一步提高 今后一段时间内，我国城市公园将保持高速发展，城市公园数量和质量将进一步提高。城市公园高速发展是全面建设小康社会的要求，是进一步满足人们休闲娱乐需要的要求，快速健康发展的经济则为此提供了条件。如 ,北京市提出 ,到 2005 年，人均公共绿地面积达到 10 平 方米以上，力争达到 12 平方米 ,城市中心区人均公共绿地达到 4 平方米以上，力争达到 5 平方米；到 2007 年，人均公共绿地面积达到 13 平方米以上，力争达到 15 平方米 ,城市中心区人均公共绿地达到 5 平方米，力争达到 6 平方米以上。“十五”期间，在绿化隔离地区建设各类公园 39 个，面积 5227 公顷。在工作要求中提出 ,公 28 园建设要有新突破，要突出科技含量，体现“文化建园”，创造“三优”水平，实现“三个效益”。 2、免费开放继续扩张 尽管免费公园存在一些问题，但是免费开放的理由依然存在，甚至更为充分。我国经济持续快速发展，人们生 活水平不断提高，对休闲、锻炼、游憩、交往的需要日益增长，同时随着民主意识的提高，人们更加关注基本福利的增加，为了满足人们的需要和愿望，作为公益事业的公园之门必将向公众敞开。正如上海市绿化管理局局长胡运骅表示的：“公园的免费开放和少数公园的不适于免费开放，最终的目的只有一个，让市民更好地享受高质量的公共服务。在全面建设小康社会的进程中，市民越来越需要政府提供高质量的公共服务。免费公园就是一种探索。” 3、城市公园体制创新加速 在体制创新方面 ,应努力实现资金来源多样化，管理体制现代化，市场功能得到进一步发挥 ，民间资本和企业资本进一步介入城市公园建设和经营当中。 4、城市公园在人们生活中占越来越重要的地位 城市公园的发展将导致人们生活方式的变革，城市公园不仅是重要的休闲娱乐和强身健体的场所，而且是重要的社会交往和群体活动的场所，人们将在城市公园里花费更多时间。 29 第三章 项目建设的必要性及可行性 一、项目建设的必要性 （一）铜梁县区经济社会发展的需要 根据铜梁县区十一五规划的发展目标，在基础设施建设和城市发展方面将取得重大突破。城区市政设施达到主城区先进水平。在环境保护和生态建设方面得到明显改善。控制排 污总量，提高工业废水排放达标率、二氧化硫排放达标率和工业固体废物综合利用率，二级以上空气质量天数达到 71。 将着力加强生态文明建设，打造和谐宜居环境。实施铜梁县区绿色空间建设规划，推进园林绿化建设。着力发展循环经济，充分利用重庆市节能减排试点区的政策，加大资金、项目争取力度，落实节能减排责任制，支持重点耗能企业实施节能技改，加快资源节约型、环境友好型社会建设。按照城乡管理一体化的要求，创新城市管理体制，实施城市精细化管理。规范占道经营和非交通占道停车，继续整治摩托车非法营运，加强城市广告规划、沿街建筑 立面的容貌管理。深入推进数字化城管和智能交通体系建设。加强新城片区和老城片区之间的交通组织，完善次支道路营运线路，保障城乡交通畅通有序。到 2020 年基本实现现代化，全面实现新型工业发达区、现代物流发展区、文化休闲功能区、生态和谐宜居区的目标。 （二）创建优美人居环境和提高人民生活质量的需要 全面建设小康社会，走的是生产发展、生活富裕、生态良好的文 30 明发展道路，而“森林覆盖率”则是小康社会的重要指标之一。随着物质生活的改善和社会文明程度的提高，绿化事业已成为保障经济社会可持续发展的基础，成为每个人生活环境质量和 身体健康的重要公益事业，山清水秀已成为人们的共同追求和向往。优美的居住环境，还可创造和谐融洽的邻里交往气氛，给予人们提供一个优美、舒适、有亲密归宿感的情感场所，满足居住者生理、精神双重需要。因此，我们必须大力开展植树造林绿化，造就优美的环境景观，增加人们的“绿视率”，不断提高人民生活质量，努力创造优美人居环境。 （三）能加大第三产业开发力度，改善产业结构 铜梁县人民公园的建设，将大大改善区域的生态环境，加大第三产业开发力度，同时对于改善产业结构，都具有重要的显示意义和长远意义。 （四）为城市居民提供新的观光 、休闲旅游地的需要 随着铜梁县区城市化进程的快速发展，更多的城镇城市居民向往到大自然中放松身心，呼吸新鲜的空气。在这种背景下，生态风景资源的相对价值有所提升，潜藏着巨大的利用价值。铜梁县人民公园的二期工程建设将形成健康、稳定、完整的生态系统，将以其优美的生态环境和人文景观，为人们提供