三分三改：让城乡发展更协调

三分三改：让城乡发展更协调解读市委十届十次全会报告之三(2011-01-09 00:27:38) 三分三改：让城乡发展更协调解读市委十届十次全会报告之三2011-01-06本报记者 陆剑于陈蜜有数字表明，农业在温州全市 GDP中仅占 3.1%，农业户籍人口却占 70%以上。但是，这些农村人口大部分都从事非农产业，而生活方式还处在农村的层面。这一现状就造成了温州存在大量的城中村、城郊村、城边村，并给老百姓民生改善和社会管理带来了一系列问题，这就是城市化不彻底带来的“半城市化”。为破解这个问题，市委十届十次全会上明确提出，以“三分三改”为核心，以中心镇建设为平台，以农房集聚改造为切入点，加快推进新型城市化，着力构建 1个主中心、6 个副中心和 50个区域性中心镇的“1650”网络型组团式城镇体系。“1650”大都市发展新格局，将促进农民转变为市民、农村转变为社区、传统农业转变为现代农业。所谓“三分三改”，就是指政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改。政经分开，指把村“两委”组织与村级集体经济组织分开，确保二次分配的公平；资地分开，指把土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常自由流动；户产分开，指把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变；股改，指对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革，实行股改以后，农民对自己拥有的股权享有自由处置权，这些股权不会因农民居住地的变化而丧失；地改，主要是三句话：农用地“三不变”流转，即农用地在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转；宅基地助农民进城，即宅基地的用益物权可以变现，也应该允许农民跨行政村(镇)异地置换城镇房产或异地建房；建设用地同国有入市，即农村集体建设用地进入市场。农村集体土地分为农用地、宅基地和建设用地，分类进行用益物权改革，可以提高资源配置效率。实行农用地“三个不变”流转，可以促进土地相对集中，实行规模化、产业化经营，提高生产效益；户改，指户籍制度改革，即户口以实有人口、实有住所为依据，按居住地登记，剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务、社会保障等附属功能，还原户口本来的社会管理功能。长期以来，农村土地、产权、户籍等城乡二元制度安排，严重阻碍了温州的城乡一体化进程。通过“三分三改”的联动推进，能够切实保护农民权益，实现农民资产增值，加快农民进镇入城；能够盘活提高存量土地使用效率，进一步拓展发展空间；能够解决半城市化问题，提升城市档次、品位和功能，为集聚高端要素营造良好环境，从而促进转型发展。如今，我市以乡镇撤扩并为突破口，确定 11个乡镇（街道）为城乡统筹综合改革试点，辅之以乡镇管理体制改革，加快中心镇人口集聚与产业发展，做大做强做优中心镇，实行“一镇一政策、一镇一规划、一镇一平台、一镇一试点”。通过试点改革和“三分三改”，改变小而散的乡镇布局，解决各个乡镇在各自行政区域内自我服务、自我发展的封闭式结构，规避基础设施和公用设施的低水平重复建设，让城乡一体化发展具有战略节点支撑，促进各类要素向城镇集聚，构建“1 个中心镇+X 个中心社区”的城镇发展模式。相关报道详见 4版统筹城乡，破除“二元”障碍 报告摘要以实施“三分三改”为核心，着力统筹城乡发展，加快推进新型城市化。统筹城乡发展，促进城乡一体化，是坚持以人为本、落实科学发展观、建设全面小康社会的重中之重和最大课题。要围绕建设“三生融合”的现代化国际性大都市区，认真贯彻落实全市统筹城乡发展推进新型城市化会议的部署，以统筹城乡综合改革为动力，以“三分三改”为核心，以中心镇建设为平台，以农房集聚改造为切入点，加快推进新型城市化，着力构建“1650”大都市发展新格局，促进农民转变为市民、农村转变为社区、传统农业转变为现代农业。加快推进乡镇管理体制改革。按照沿海地区每个县（市、区）建设若干个区镇合一的功能区、中西部地区的每个县建设若干个区域性中心镇的总体布局，尽快启动并完成新一轮乡镇撤扩并。积极稳妥地推进“三分三改”。实行政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改，是打破城乡二元结构、实现要素自由流动优化配置、推进城市化和城乡一体化的根本之举，必须作为各级党委政府工作的重点，全力以赴抓推进抓落实。全面启动试点镇工作。在乡镇撤扩并基础上，各县（市、区）要以中心镇为单位，及时启动统筹城乡改革，特别要精心抓好中心镇建设和农房集聚改造综合试点，构建“1 个中心镇+X 个中心社区”的城镇发展模式，力求早见成效、早出经验。依托山区优势对接大都市区访鹿城区藤桥镇党委书记钱素文本报记者缪小霞报道组陈显英离市区不远，但又拥有山区生态资源，这是鹿城区藤桥镇独有的镇域优势。如何依托山区优势，对接大都市区，是藤桥镇在此次城乡统筹综合改革中要寻找的突破口。对于广大农民来说，这是一次意义重大的改革。这首先是一项民生工程，随着城市快速发展，农民如何得到幸福、有尊严的生活，是破除城乡二元结构要克服的难题之一。在改革中，要使农民在失去土地等要素之后，经济利益不被损害。低产低效，是藤桥镇大部分农民当前共同的尴尬，通过改革，发展高效高产的经济农业，使农民经济利益得到保障，这是实实在在惠及农民的事；其次，这是一项社会工程。目前农村存在大量剩余劳动力，因为社会保障、户口、土地等因素，他们不敢、不愿离开农村。市委、市政府推出此项改革，是解决这一尴尬局面的重大突破；此外，这还是一项经济工程。如何拉动内需，是各级政府都要考虑的问题。在这一块，农村还有广阔市场，但广大农民却因为社会保障等问题不敢消费，也不能消费。城乡统筹综合改革，有利于农村经济得到良性平稳发展。与其他 10个试点乡镇（街道）相比，藤桥镇离城区更近一些。结合实际，镇里将以农房改造作为切入点，以“公共对待、合理引导、完善管理、搞好服务”为指导思想，形成“城乡规划一体化、产业布局一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化”的总体思路，通过“1+2”即“一心两翼”的布局规划，引导农户向一个中心镇和两个农村新社区集聚。同时通过美化设计，协助完成镇域总体规划、镇中心区块控制性规划和安居小区建设性详细规划等编制，制定基础设施、公共服务一体化等整体规划，突出规划科学性和百姓的满意度。最关键的问题就是把谁移下来，怎么移，移下来后干什么这些问题解决好。对于移谁的问题，藤桥镇依据自愿的原则，不强制，不逼迫。至于怎么移，主要通过农村股份经济合作社的建立，把股份细化到个人，同时配套以教育、卫生等公共服务，吸引农民。农民离开自己的土地后，还要有事可干。对此，该镇将补助当地企业吸收农村劳动力，同时，引进项目构建生产片区、工业片区，打造良好的就业平台，使农民真正得到实惠。集聚人口产业统筹城乡跨越访乐清市虹桥镇党委书记谢明荣本报记者张睿报道组陈晖作为城乡统筹综合改革试点乡镇，虹桥具有自身的特点。其中之一，就是当地已初步实现人口和产业集聚的规模效应。在该镇近日出台的加快城乡统筹综合改革的初步实施方案送审稿中，这一特点也将继续成为各项改革中的重要内容。在人口集聚上，虹桥周边接壤的 7镇 4乡，发展程度和虹桥有一定的差距，有利于通过整合吸引人口向虹桥集中。如今，虹桥周边的淡溪、四都、岭底、南岳等乡镇，已有近 2万人口集聚到虹桥。这些人口，今后将逐渐被引导向农村新社区集中居住。该镇为此提出“一心五区、一环八片”的社区建设布局。该镇将今后产业集聚的布局，划分成 3个功能区。在镇东南片和溪西村，建设工业功能区；在镇南片，对接乐清湾港区，构建商业（物流）功能区；在镇北片，建设万亩粮食现代化功能区。其中，工业功能区将主要做好省级工业园区建设，推进合兴、大丰工业园和信岙山坡地、溪西山坡地工业园区建设。信岙山坡地产业功能区，在今年底前，必须要有 80%以上的企业进场。科技孵化器基地，必须在今年底前进场施工。溪西山坡地工业园区规划建设工作，必须在今年底前启动。商业功能区将推进虹桥商业发展，重塑虹桥商贸重镇地位。规划建设虹桥商贸城，加快西工业区“退二进三”步伐，加快对木材市场、小商品市场等老市场进行改造提升，启动占地 50亩四星级酒店建设，启动占地 100亩的大丰农业综合市场建设。农业功能区将加强农业基础设施建设，推进农业规模化、产业化经营，提升农业效益。下步主要是在北片建设万亩粮食生产功能区，要在 2012年底前完成。此外，该镇还将在今年开展农房集聚改造、户籍管理制度改革、农村金融体制改革、城乡公共服务均等化建设等 11项涉及城乡统筹的改革。人口集聚先行配套设施跟进访文成县巨屿镇党委书记孟晓豪本报记者杨世朋这次统筹城乡的改革，符合文成等山区县的实际情况，让我们有信心更有干劲。这次改革，将打破城乡二元结构的界限，不断缩小城乡差距，这就是真正为基层百姓办好事、办实事。巨屿这几年一直在抓城镇化建设，按照县里思路，就是让政府搭好城镇建设这个平台，通过下山搬迁实现“人口集中、产业集聚、用地集约、功能集成”。这次统筹城乡的“三分三改”，既是机遇，也是挑战。作为试点镇之一的巨屿镇，正根据市、县两级的安排部署，启动五项改革工作。按照“沿着一江建两岸”的空间布局，巨屿镇正在编制“1+X”村庄社区规划。其中“1”指的是一个试点镇即巨屿镇，“X”指的是镇里的村庄社区布局。目前，巨屿镇已初步选定方前村、稠泛村及垟地边村作为新社区建设，并将通过宅基地置换工作，让下山村民住上新社区里的公寓房。在人口集聚的同时，与之相对应的城镇主体框架也在进一步拉开。巨屿镇已征用 127亩“经营城镇”土地，原规划 674亩的巨屿工业园二期也已转变功能，用于城镇开发建设，为城镇化提供更多发展空间。目前，投资 890多万元的镇幼儿园本月就要启动招投标工程，巨屿中学的 3栋教学楼也将开建，投资 1500多万元的防洪堤工程前期工作进展顺利，预计将于明年开工。随着村庄社区的规划完成，水、电、道路等城镇配套设施也将跟进，越来越好的城镇配套设施，将吸引更多百姓搬到城镇居住。农民进城之后，必然要面临土地、村集体资产、户口等要素的后续处理问题。按照县里要求，相关部门将根据具体情况，做好城乡统筹配套改革，解决农民进城入镇的后顾之忧。在户籍改革方面，县公安部门已开展专题座谈，调研解决从云湖乡下山搬迁至巨屿镇的 1800多名村民的户籍问题。针对征地、项目建设等方面面临的启动资金不足，巨屿镇已在该县财政局指导下，办理组建新农村建设投资有限公司的相关手续，以确保各项目资金及早到位。城乡统筹综合改革试点乡镇（街道）：鹿城区藤桥镇龙湾区永中街道瓯海区丽岙镇乐清市虹桥镇瑞安市塘下镇永嘉县桥下镇洞头县霓屿乡文成县巨屿镇平阳县万全镇泰顺县罗阳镇苍南县马站镇让蓝图从纸上“走”下来市委党校教授金勇兴从我市情况看，在推进现代化过程中，当前最突出的问题是城市化和城乡一体化进程滞后，特别是城乡二元结构带来的深层次矛盾问题尤为突出。作为“十一五”收官，谋划“十二五”开局的市委十届十次全会报告，已明确将统筹城乡发展，促进城乡一体化，作为坚持以人为本、落实科学发展观、建设全面小康社会的最大课题。目前，城乡差距随着工业化进程的不断推进而加大，现有的城乡二元结构，给城乡之间各类资源的整合与协调发展带来了更多的限制和难度。其中土地、户籍、教育、卫生、社会保障等方面的差异十分突出，比如城乡土地，一方面，农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系。另一方面，只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地，也形成土地市场城乡分割、政府主导的独特格局。因此，在这种情况下，政府作为公共管理核心主体的主导，其作用的发挥就显得十分重要。制度供给是政府的职责和优势所在。目前，农村土地、资产、户籍等制度和经济社会管理体制的制约，各类要素不能在城乡之间自由流动，已严重阻碍了农村发展和温州现代化进程，因而在推进城乡区域协调发展过程中，必须坚决改革不合时宜的各种具体制度，构建与城乡和谐发展相适应的体制与机制。令我们欣喜的是，全会报告提出了打破城乡二元机构、实现要素自由流动优化的“亮招”“三分三改”、“1650”大都市发展格局把村“两委”组织和村级集体经济组织分开，确保二次分配公平的“政经分开”、把土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常自由流动的“资地分开”、把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变的“户产分开”、让土地真正成为农民的财富，让农民分享土地增值收益的“地改”、恢复户籍登记的本来面目，把附加在户籍上不合理的各种政策规定全部剥离出去，让农民享有自由迁徙和选择职业权利的“户改”、村民不仅能成为村集体经济中非土地资产的股东，而且将享有所持股份自由处置权的“股改”，是温州统筹城乡发展的一大突破口。“1”个主中心，“6”个副中心，“50”个左右区域性中心镇，则给温州市民描绘了一张美好的发展蓝图。尽管这一愿景带着原有行政区域痕迹，但毕竟迈出了具有统筹城乡发展的重要意义的一大步。一旦这一切从纸上“走”下来，实现这一发展蓝图，势必会给温州城乡发展带来巨大变化。统筹城乡发展中，不可忽视的还有人的因素，即农民本身。温州农民不同于其他地方，具有其特殊性。从十万大军跑供销到百万温商闯天下，这些人中不少是祖祖辈辈面朝黄土背朝天的农民或农民的孩子。通过早前的资本积累，他们已具备了一定的“进城”条件。而一些普通的进城务工者，也已经融入了都市生活。目前，在温州，完全依附于土地生存的农民相对少数。因而，各项统筹城乡发展措施的落实，将趋于“软着陆”。只是这其中，需要政府更为贴心的引导。我们不能回避的是，在加快提速温州城市化进程中，会出现这样或那样的不确定因素，这就要求以“三分三改”为核心的统筹城乡发展各项措施，具有更为细致、可操作性的细则、办法，为其“保驾护航”。本报记者 陈蜜整理专家读报告本报记者沙默今年召开的市统筹城乡推进城镇化改革发展动员大会上，市委、市政府提出要以要素市场化“三分三改”为核心，通过政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改，切实破除城乡二元结构，促进各类要素向城镇集聚，加快推进城镇化，以城镇化统筹城乡发展、推动转型发展，为提前基本实现现代化打下坚实基础。那么，“三分三改”怎么进行？为什么要“分”，为什么要“改”？政经分开，是通过把村“两委”组织和村级集体经济组织分开，以确保二次分配的公平。目前在我市农村中存在这样一个弊病：村“两委”和村经济组织都从集体经济这个口袋里掏钱，导致村“两委”权力过大而缺乏监督，村干部易出现以权谋私等贪腐现象。政经分开，是针对这一问题进行彻底的改革，经过改革后的村“两委”将不直接掌握村集体资产，成为单纯的村民政治自治组织，其运行成本参照城镇社区基层组织，由公共财政来承担。农村经济合作社将作为村级集体经济组织，直接掌握村集体资产中的非土地资产。资地分开，是通过把土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常自由流动。近年来，在山区农村实行的下山移民计划，让原先一穷二白的村集体，开始依靠土地租金壮大集体收入。但是，村“两委”仍是集体土地和土地租金共同的掌管者。在这些村庄的一个普遍现象就是，村集体资产产权不明晰，这样不仅限制了土地资产的流动，也同时限制了非土地资产的流动。而我国宪法规定，农村土地集体所有，不能搞私有化。因此，在资地分开的改革中，保持土地资产的集体性质不变，由新成立的土地合作社，代表村民进行掌握、流转、处置。而剥离后的非土地资产，则由村股份经济合作社，代表社员股东进行掌握、处置，从而实现自由流动。户产分开，是通过把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。现在，许多从农村移居城市的农民，户口一转成“非农”，随之而来的就是孩子入学难，购置住房难等诸多困境。实际上，就像城里居民买了某家银行的股票，但并不需要住到银行的隔壁。村级集体经济组织成员为什么非要住在村里，才认这个账？通过户产分开，农民作为农村集体经济组织成员，享有土地承包权、宅基地用益物权、集体经济权益，这些权益不会因农民户口转换、居住地变化而改变，成了农民个人的权益，可以由农民自由处置。而入城农民在享有城镇公共服务和社会保障等方面待遇的同时，也不会以放弃原来在农村所享有的权益为前提条件。股改，是将村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革。长期以来，村级集