行政事业单位内部控制工作的经验

行政事业单位内部控制工作的经验 为进一步提高内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设，财政部于 2012 年 11 月正式发布了行政事业单位内部控制规范 (试行 )。为确保内控规范从 2014 年 1 月 1 日起，在我国行政事业单位范围内全面有效实施。行政事业单位应当在全面了解内部控制现状基础上，分析存在的问题，并提出解决方案，形成符合求本单位实际的操作手册。北京国家会计学院审计与风险管理研究所承接中直管理局试点单位内部控制体系建设，在实施过程中感悟颇多。 一、内部控制建设是大势所趋，也是单位内在要求 国家相关部委在党中央的领 导下，提出了“不愿腐、不敢腐、不能腐”的要求，发布了一系列的行政事业单位内部控制法规，以防止各类腐败的发生，提高国家资金的使用效率，提高行政事业单位的绩效水平。这些法规要求行政事业单位在原有管理基础上，重新梳理和优化内部管理。虽然有人对内部能够发挥多大作用还持怀疑态度，但通过内部控制体系加强国家治理的趋势已经势不可挡。 行政事业单位不能要求实施内部控制问题就可以解决全部问题，至少有内部控制比没有内部控制要强，几乎所有的管理体系都会经历一个“从无到有、假戏真做、弄假成真、习惯成自然”的过程。内部控制是行政事业 单位内部管理中的必备要素，行政事业单位加强内部自身管理，制定一套严格的制度和有效的控制，来加强廉政风险防控机制的建设，抑制乃至消除腐败现象。内部控制是“未病先防”，及时堵塞制度漏洞、消除管理隐患，不给极个别的违法违规违纪人员以可乘之机。在防止国有资产流失、提升资源使用绩效的同时，也有利于保护我们自己的干部。 二、领导重视与全员参与的重要性 无论是企业内部控制建设还是行政事业单位内部控制建设，都是对权利的约束，都是把老虎关到笼子里的具体举措，是对原有利益格局的重新配置，因此内部控制建设遇到阻力是很正常的现象。 个别部门和个人以某领导交办为理由，总是强调事情的特殊性而不按既有制度和流程办事。不少人抱怨搞内部控制降低工作效率，甚至抱怨搞内部控制体系建设就是“夺权”，很多情况下不是内部控制真的降低了效率，而是因为内部控制影响了自由裁量权。越是有这种反对声音，越说明应该推进内部控制建设，同时还说明这可能是风险高发的点。 还有就是不少行政事业单位的同志们对业务本身非常敬业，但是忽视财务相关内部控制体系建设，总是把内部控制建设当作旁门左道，这也是和国家加强行政事业单位绩效评价的大方向相违背的。因此，领导，特别是一把手重视是内 部控制体系建设的核心要素，仅仅依靠财务部门牵头搞内部控制体系难度极大，内部控制体系建设就很可能流于形式。内部控制体系建设的总体组织方案，应当是单位财务部门牵头，引入外部专家。这绝对不是因为我们是外部专家给自己脸上贴金，因为内部控制建设是对利益的重新调整，财务部门作为内部部门，其独立性和中立性容易受到质疑，如果真的损害了部分人的利益，今后做工作也会有矛盾，财务部门是把自己和老虎都关在了笼子里，会被老虎吃掉的。 内部控制对于大部分行政事业单位工作人员来讲都是新鲜事物，从问卷调查数据分析中也能得到检验。不少人对内 部控制建设有误解，其实内部控制建设是管理优化。如何降低职工的误解 ?建议在项目开始前，组织全体员工参加的内部控制体系建设动员大会，单位一把手和副职，部门负责人和副职，以及下属公司和事业单位负责人和副职必须参加，各部门和下属单位骨干工作人员必须参加。动员大会主要解决思想认识问题，理解内部控制对管理优化的重要性，消除对内部控制的若干理解误区。另外，在访谈过程中，也可以与相关被访谈人员进行沟通，消除误区。 三、内部控制体系建设的组织 为了顺利实施内部控制体系建设，要求对项目组织加强管理。要建立内部控制体系建设领导小 组，成员包括单位一把手，相关副职，各部门和下属事业单位一把手 ;同时形成财会部门牵头的工作小组，成员包括财会部门负责人和相关工作人员，各相关部门和下属单位指派具有 3 年以上工作经验的业务骨干人员 (最好是部门副职或下属单位副职 )。动员会议要求一把手必须参加，否则其他领导和职工会以各种借口不参加，对今后工作开展极为不利。 四、内部控制现状分析及访谈 了解内部控制现状的形式主要有：观察、资料搜集和查阅、问卷、访谈等。一般来说，项目组在实施现场访谈之前，应当和委托单位提出需要的文件清单，并仔细阅读，了解委托单位概况。从 实施内部控制的经验来看，访谈过程中经常会了解到新的制度和流程。项目组应当向实施内部控制体系的单位提出访谈的具体时间安排，以及需要访谈的对象，最好请单位主要负责人对名单签字确认。访谈先从各部门和下属单位的负责人以及副职开始，主要从比较宏观的角度了解各部门内部控制以及管理中存在的突出问题，以及与财务部门之间的接口，与其他业务部门之间的接口，影响本部门工作效率的主要因素，以及其它部门对本部门工作效率的影响。对各部门和下属单位骨干人员的访谈主要侧重于微观的流程，访谈制度与流程设计与执行中存在的问题。访谈的最后环节是 与领导班子成员进行访谈，交流分析存在的问题与成因。访谈过程中要注意每天对发现的问题进行归类整理，以提高工作效率。 五、内部控制体系建设目标与成果 通过内部控制体系建设一期工程的主要目标是实现管理优化需要做的工作重点是制度建设、流程优化和岗位职责。在已有的制度体系基础上，运用理论知识和其他行政事业单位内部控制体系建设的经验，梳理制度和流程，查缺补漏。通过对经费报销、资产管理、政府采购等制度的树立，建立起“制度和流程统一”的内部控制内涵的管理体系，从而实现部门职责清楚、部门职责界定明细，管理体制和结构图条理的管 理新气象。通过对每个部门关键岗位职责划分，签订岗位职责说明和责任书，加强评价监督机制，加强每个职工提高基于自身工作为国家贡献力量的能力，实现“人人有专责，事事有标准，事后有检查”，搞清单位全面情况，把八项规定等纳入流程和制度中加以落实。 项目成果体现在三个方面：汇编制度 (梳理现有管理、制度修订更新、制度内容形成、制度汇编文件 );内控手册 (梳理经济活动流程、划分经济业务环节、制度显性化流程化、风险控制矩阵设计、汇编内部控制手册 ;管理优化 (职责权限优化设计、管理模式优化设计、基础事项分类结构、分类事项管理 方案、预算支出管理优化、采购合同管理优化、资产项目管理优化 )。 六、内部控制体系建设规划 内部控制体系建设的范围不宜一下子展开的太多，按照行政事业单位内部控制基本规范 (试行 )的要求，首先在预算业务控制建设、收支业务、政府采购、合同控制、资产、建设项目控制这六个方面展开工作，构建起内部控制基本结构，是一期工程的基本思路。 一般来说，我国行政事业单位内部控制体系建设尚处于初级阶段，一步到位解决所有问题是不可能的。考虑到工作的循序渐进性，内部控制体系建设一般可以分为三个阶段实施：一期工程主要涉及核心业务环节和 流程，也不涉及信息化系统建设二期工程主题是“评价监督建设”，强调查缺补漏和持续优化。在此基础上，还可以考虑“三期工程”逐步实现管理信息化，把流程固化到信息系统当中。 行政事业单位内部控制工作的经验 我国部分行政事业单位在内控管理过程中不同程度地存在政府职能不够明确、行政管理效率低下、政府权力失控、经济活动部门利益至上、违规违纪、贪污腐败等情况。只有强化政府的服务意识，创新政府管理体制，建设法治政府和服务政府，健全有效的内部控制体系，实现内部控制程序化与常态化，才能保证行政事业单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败发生，切实提高公共资金使用效率和公共服务效果，真正实现从“人治”管理向“法治”管理的转变。 行政事业单位内控审计的内容 内部控制是被审计单位为了合理 保证经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务效率和效果的有效途径。内部控制审计的内容主要包括被审计单位是否建立健全各项内部控制制度，是否合法，有无违反国家、上级有关规定的条款，是否符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高做进一步修改和完善。还包括制度与制度之间的衔接是否紧密协调，执行是否有效，结果是否达到预期目的，以及内部控制制度是否相互制约，是否建立健全不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督机制，保证会计 资料的真实、完整的相关制度是否健全等。内部控制审计是促进行政事业单位加强有效管理的必要手段，审计重点是对内部控制各个控制环节进行审查，目的在于发现制度控制中的薄弱环节。 (一 )责任控制制度。责任控制制度是以确定经济组织内部各部门、各环节、各层次及其人员的经济责任为中心的内部控制制度。它由工作岗位责任制和各部门、各环节、各层次的责任制两方面组成。这种制度主要是检查各种岗位责任制赋予各职能部门和经办人员的责任是否达到分工明确、职责分明的目的。通过将各项内部管理制度与法律法规、政策制度等相对比，检查和评价各项内部 管理制度与法律法规、政策制度是否相一致，能否满足部门职责要求和管理需要，是否存在制度性缺陷与管理漏洞等问题。 (二 )内部牵制制度。内部牵制制度是为了保证会计资料的正确性、可靠性及保护财产而形成的一种制度。它主要检查会计事项的处理是否遵循必须经过两个以上人员或部门的原则，或是否坚持不相容职务分离。重点关注货币资金管理制度和财务报销制度，包括货币资金业务岗位责任，货币资金业务不相容岗位分离、制约和监督，货币资金收支控制，现金日记账登记与核对，银行账户管理、资金管理关键岗位的稽核等方面有无制度规定 ;财务报销管理中 支出审批权限和报销审核、不相容职务分离等方面有无控制制度等。 (三 )会计控制制度。会计控制制度是指经济组织为了保证会计数据的正确和可靠而采取的各种措施和方法，主要是各种凭证的记录、传递，资金的使用，债权债务反映，会计报表编制等各个环节的控制和程序。主要是通过账证、账账、账表之间的相符关系，检查会计数据的可靠性 ;通过账实核对检查账实是否相符，以保证会计数据的真实性 ;通过严格的复核审批制度，以保证会计业务处理的合法性 ;通过定期编制计算平衡表检查所有数据的正确性等。 (四 )财产、凭单管理制度。财产、凭单管理制度是 为了确保经济组织的财产和各种凭证单据而建立的控制制度，它包括财产管理责任制和凭证单据管理责任制两部分。如财产物资的保管、清点、验收、领用、计划、预算、合同、单据等各个环节，都应实行专人管理。重点关注资产的购置、验收、分配、使用、维修、处置、盘点、财务核算等管理制度是否健全，各业务管理环节和管理办法或制度是否健全。 行政事业单位内部控制常见的问题 (一 )内部控制意识不强。目前，部分行政事业单位没有将内部控制有效实施情况纳入单位内部相关部门及分管领导考核评价体系。没有建立内部监督机制，对经济活动的重要环节未开展 定期或不定期检查，也没有对内部控制运行情况进行有效评价，对审计等相关部门发现的问题不及时按要求进行整改。 (二 )会计基础管理存在漏洞。部分行政事业单位不相容职责未分离，相互制约关系失效，监督机制不健全。财务部门与业务部门沟通协调不到位，支出流程和审核、审批不严密，资产管理、交接、领用记载不清，没有形成有效的监督制约机制。 (三 )管理制度不健全或执行不力。有的行政事业单位管理制度不健全或多年未修改更新，职能部门各自为政，没有形成完整统一的管理体系，已不适应现代管理制度的要求。有的单位制定的制度规定形式化，相关 制度写在纸上，贴在墙上，装在档案里，敷衍了事以应付上级检查，日常工作凭经验，管理制度形同虚设。有的单位制定制度教条化，参照执行上级单位制度，不考虑自身特点，操作性不强，有效监督机制得不到有效实施。 (四 )资产管理有待进一步加强。部分行政事业单位资产管理制度不健全，固定资产清查盘点不及时，没有建立“一物一卡”资产使用台账，对清查出账实不符问题没有及时进行账务处理或长期不入固定资产账，造成资产使用、保管动态管理责任不清。 行政事业单位内部控制审计方法 内部控制审计的范围极为广泛，其手段也是多种多样的，但内部控制 审计一般包括内部控制审计的方法和测试两方面： (一 )内部控制审计方法。内部控制审计可以通过查阅有关规章制度、方针政策等文件，查看组织机构系统图，询问有关人员，实地观察、查阅前期审计报告或审计工作底稿等手段来实现。通过了解掌握的内部控制的实际情况可以以文字的形式描述出来，也可以通过查询来了解单位内部控制强弱及执行情况，还可以用流程图来描述业务程序及其控制点，显示有关控制环节和凭证记录的产生、传递、检查、保存及其相互关系，以便直观地表现内部控制制度的实际状况。 收集、审阅现行的内部管理制度。主要包括预算管理、财 务管理、资产管理、业务管理等制度，分析掌握被审计单位内部管理制度执行的关键环节和重点监控点，评价内部管理制度建立健全情况，以及各项管理制度与现行法律法规、政策规定是否相一致，能否满足部门职责要求和管理需要，是否存在制度性缺陷或管理漏洞。 行政事业单位内部控制工作的经验 山西专员办按照群众路线教育活动的要求，认真制定并积极落实整改措施，以强化内部控制为抓手，以夯实管理为基础，以强化制度执行力是重点，全面提高工作质量和效率。 一、完善内部管理制度。制定实施 31 项内部管理制度，提升制度执行力，真正做