体系关于完善我国食品安全法律

省人民政府水行政主管部门建立水土 保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报， 省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土 保持监督管理机构，应当建立执法 关于完善我国食品安全法律体系 关于完善我国食品安全法律体系 作者 常继生 田 伟 摘要：食品安全法律体系的健全和完善在世界各国被都当作一件战略性任务、基础性工作给予高度重视。 本文通过与发达国家进行比较，对我国食品安全法律体系进行分析，提出对完善我国食品安全法律体系一些建 议。 关键词：食品安全 食品安全法律体系 近年来，随着我国经济的高速发展，人们生活水平不断提高，食品安全问题日趋成为人们关注的焦点，并发展 成为一个世界性的问题：1996 年英国爆发的疯牛病、1997 年香港禽流感、1998 年东南亚猪脑炎、1999 年比利 时等国二恶英、2001 年欧洲爆发口蹄疫、以及 2003 年发生在我国的非典型性肺炎（SARS） ，还有引起众多争议 的转基因产品可能对人体产生潜在危害等。食品安全是目前对公共健康面临的最主要威胁之一。重视食品安全, 已经成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。我们在看到世界性的食品安全存 在问题的同时，应清楚地意识到我国食品安全的法律体系上存在诸多弊端和问题，也应引起各级有关政府部门 的高度重视。因此加强和完善我国食品安全法律体系，显得尤为重要和迫切。 一、 我国食品安全法律体系分析 （一）我国食品安全的现状 依据全国消费者协会投诉热点分析，2003 年全国消协系统共受理食品方面投诉 60740 件，其中涉及食品安全的 有 1621 件，比 2002 年增长 24.1%。1主要问题表现在： 1、农产品、禽类产品的安全状况令人堪忧。(1)化肥、农药等对人体有害物质残留于农产品中；(2)抗生素、激 2 素和其他有害物质残留于禽、畜、水产品体内。在一些地方在种植中滥用激素类农药以保收成，在养殖中乱用 激素和其他药物以增加产量却使农畜产品却受到污染；(3)重金属污染，即在农禽产品中含有超标超量的对人体 健康有严重危害的重金属物质。 2、制造食品的过程中使用劣质原料，添加有毒物质的情况屡屡发生。(1)加工食品使用劣质原料给食品安全造 成极大隐患。如：用病死畜禽加工熟肉制品；用“地沟油”加工油炸食品等。(2)超量使用食品添加剂。国家有 关部门认定了可供食品加工用的添加剂品种及其用量和在产品中的残留限量，超量使用可能对人体造成危害。 经质量技术监督部门检测，曾有在面粉中超限量添加增白剂“过氧化苯甲酰” ；在腌菜中超标量多倍使用苯甲酸； 在饮料中成倍超标使用的化学合成甜味剂等等。(3)滥用非食品加工用化学添加物在食品加工制造过程中，非法 使用和添加超出食品法规允许适用范围的化学物质（其中绝大部分对人体身体有害） 。例如：为使馒头、包子增 白使用二氧化硫；为使大米、饼干增亮用矿物油；用甲醛浸泡海产品使之增韧、增亮，延长保存期；为改善米 粉、腐竹口感使用“吊白块” （一种化工原料，学名甲醛次硫酸氢钠）等等。 3、病原微生物控制不当，食品的原料和加工程度决定了它具备一定的微生物生长条件，食品加工制造过程和包 装储运过程中稍有不慎就会发生微生物的大量繁殖。如一些奶制品生产加工及包装条件简陋，屡屡造成食品变 质；又如我国发生的集体食物中毒有很大部分是由微生物引起。在我国，易造成食物中毒的病原微生物主要有： 致病性大肠杆菌、金黄色葡萄球菌、沙门氏菌等。病原微生物引起的食物中毒事件每年都有发生，尤其在气温 较高的夏、秋季节更容易发生。 4、生物技术产品的出现、转基因食品的潜在危险，同样带来了安全性问题。如今，转基因食品早已摆上了人们 的餐桌，比如人们大量食用的番茄、甜椒，大豆粉、大豆油等大豆制品。尽管目前还没有足够证据证明转基因 食品对人类有害，但有关转基因食品安全性问题已引起人们的密切关注。目前人们所担忧的是转基因食品对人 体健康的危害，转基因产品是否对人体无毒、无副作用，转基因产品与非转基因产品是否“实质等同”无显著 差异。从国内外对转基因生物的研究来看，转基因食品具有以下几个方面的潜在危险：可能损害人类的免疫系 统（标记基因） ；可能产生过敏综合症；可能对人类有毒性；对环境和生态系统有害；对人类和人体存在未知的 危害。 3 （二）我国食品安全法律体系现状 有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系，称 之食品安全法律体系。食品安全法律体系规范和保障食品安全体系。总观我国食品安全的法律现状，由食品 卫生法为主导， 食品卫生行政处罚法 、 食品卫生监督程序等数部单行的有关食品安全的法律以及诸如 消费者权益保护法 、 传染病防治法 、 中华人民共和国刑法等法律中有关食品安全的相关规定构成的集 合法群形态，是我国食品安全法律体系框架的现实。 1995 年正式出台的食品卫生法应是我国现阶段最全面地对食品卫生、安全作出规定的法律。但是现在的 食品卫生法还存在着很多的问题。如食品卫生法仅对 104 种农药在粮食、水果、蔬菜肉等 45 种食品中 规定了允许的残留量，总含 291 个指标；而国际食品法典则对 176 种农药在 375 种食品中规定了 2439 条农药残 留标准。这样我们在执法过程中，就会使许多有害物资蒙混过关，给为非作歹者留下作恶空间。又如该法中没 有规定为假冒伪劣食品销售者提供原料及其他材料者予以处罚的内容，应当说这是在规范食品市场法律中的重 大缺陷。我国的食品卫生法从试行到正式颁布已有 10 多年，有必要根据新出现的问题加以完善和强化，以 有效制止和打击食品生产和流通过程中的有损食品安全的行为，保障人民的生命和健康不受侵害。 二、 我国食品安全法制化工作亟待加强 食品安全的法制化，究其根本是要构建一个合理的，有效率的食品安全法律体系。首先，食品安全法律体系应 该是多层次、分门类的，囊括立法、执法、法律监管，行政处罚以及刑罚的综合性法律体系。其次，法律体系 功能的发挥要通过法律体系的结构来实现，法律体系的结构本身就体现着法律体系的功能。因此，构建法律体 系首先需要的是赋予该体系一种科学合理的结构。就食品安全法律体系的现状，我们必须承认：我国食品安全 的法制化管理与国际水平还有不小的差距；我国食品法律体系的框架结构仍有待进一步的科学化、合理化。 (一)我国食品安全体系中的界定问题。1、食品安全体系中“角色不清”职能部门既制定和解释法规、标准，又 行使执法功能，不可避免地出现问题，滋生腐败，食品安全难以真正落实。2、食品安全管理中“权限不清”卫 生部、农业部、环保总局、粮食总局、质检总局、工商总局的职能权限界定不清，国家食品药品监督管理局的 成立是应势而生。3、不同安全等级的食品“定义不清”如保健食品、自然食品、生态食品、无公害食品、无公 4 害农产品和绿色食品(A 级,AA 级)等，名词繁多，增加了消费者识别食品安全等级的难度和市场的不透明度。 (二)我国食品安全范畴的局限性。在我国，常以食品卫生管理取代了食品安全管理，对于“食品初级生产过程 中安全操作生产对食品安全性和适宜性的影响”重视不够。 (三)我国食品安全管理体系的限制。我国企业的食品安全管理一直沿用良好操作规范(GMP)管理系统（即是政府 制定强制性的食品生产、贮存卫生法规，来确保食品卫生无害的体系）2。但它们和 FAO/WHO 的国际食品法 典推荐“HACCP 体系” （即通过系统性地确定具体危害及其控制措施，以保证食品安全性的系统） ，相比存在 着很大差距。3 (四)我国食品安全法律的系统性不够。由于我国在食品安全管理中，没有把食品安全建立在全部食品产业链基 础上，食品安全法律体系的广度不够；具体标准和法规的制定上也不够协调和系统。 三、 构建相对独立的法律体系是食品安全的一个发展趋势 （一）发达国家食品安全法律体系概述 食品安全的法律体系的建设是我国保证食品安全、提高生活质量的需要，也是我国在国际贸易中实施我国环境 战略的需要。研究、借鉴其他国家的经验和教训，有利于我国食品安全法律体系和产业政策的完善以及与国际 市场的接轨。 1、美国食品安全法律体系。美国是一个十分重视食品安全的国家，有关食品安全的法律法规在美国非常繁多， 如联邦食品、药物和化妆品法 、 食品质量保护法和公共卫生服务法等。这些法律法规覆盖了所有食 品和相关产品，并且为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。在美国，负责食品安全管理的机构有三 个：食品和药品管理局(FDA)、美国农业部(USDA)和美国国家环境保护机构(EPA)。如果食品不符合安全标准， 就不允许其上市销售。另外，美国从事食品生产、加工与销售的企业，不存在无照企业或者家庭作坊式企业， 因此掺假现象极少。 2、德国食品安全法律体系。食品管理历史悠久的德国是世界上四大食品出口国之一，饮食业出口约占制成品出 口总额的 13%，同时德国又是食品进口大国。德国食品安全法律体系涉及全部食品产业链，包括植物保护、动 物健康、善待动物的饲养方式、食品标签标识等。德国在食品安全的法律建设中构架了四大支柱：食品和日 5 用品管理法 、 食品和日用品管理法 、 HACCP 方案 、 指导性政策 ，它们互相补充、构成了范围广泛的食品 安全法律体系的基础。在德国，无论是国产还是进口食品，在包装的标签上都注明商标、食品成分和有效期， 还有有关商检机构质量认可的显著标志。早在 1879 年，德国就制定了食品法 ，目前实行的食品法包罗 万象，所列条款多达几十万个。为了保证食品安全，德国对食品生产和流通的每一个环节都进行严格的检查和 监督。无论是屠宰场还是食品加工厂，无论是商店还是食品在转运过程中，食品必须处在冷冻状态，不新鲜的 肉绝对不允许上市出售。为了保证国家制定的食品法得到实施，国家设立了覆盖全国的食品检查机构，联 邦政府、每个州和各地方政府都设有负责检查食品质量的卫生部门。 3、加拿大食品安全法律体系。加拿大食品检验相当严格，商场内几乎所有的食品都标有出厂日期或有效期，过 期食品不允许出售给消费者。比如面包，商店会在有效期到达的前一两天，捐赠给慈善机构，到期仍未售出的, 就撤下货架销毁。在原有检验制度的基础上，联邦政府还以法律的形式于 2001 年 6 月明文规定，所有食品必须 在成分说明的标签上列出 13 种主要营养成分，包括脂肪、饱和脂肪、卡路里、钠、纤维、蛋白质、钙和铁等， 以防止有些厂商滥用所谓的“健康食品” 、 “绿色食品”定义，推销一些其实并不健康的食品。不论在加拿大的 什么地方，只要看到屠宰场、肉类加工厂或商店内的标牌上写有“政府检验过的肉类”字样，百姓就尽管放心 买，大胆吃，因为在食品卫生监控方面，检疫部门从不马虎。 4、日本食品安全法律体系。全面修正食品卫生法日本人青睐国产食品。日本的食品卫生法对所有食品 都有极为详细的规定，如所有食品和添加剂，必须在洁净卫生状态下进行采集、生产、加工、使用、烹调、储 藏、搬运和陈列。自日本发现了疯牛病后，日本政府决定成立由科学家和专家组成的独立委员会食品安全 委员会，并由政府任命担当大臣，委员会将对食品安全性进行评价，下设常设事务局，同时还提出了全面改正 食品卫生法 、确保食品安全的“改革宣言” 。据报道，该宣言强调食品卫生法的目的要从确保食品卫生 改为确保食品安全，必须明确规定国家和地方政府在食品安全方面应负的责任。 （二）发展和完善我国食品安全法律体系的建议 1、加强食品安全法律建设和法制管理。积极开展对外交流与合作，加强国外食品安全法律标准的研究、消化， 借鉴发达国家经验，建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系， 6 探索和发展既和国际接轨，又符合国情的理论、方法和体系。众所周知，美国是全世界食品安全保障最好的国 家之一，它的有关食品安全的法律法规非常繁多，既有综合性的，如联邦食品、药物和化妆品法 、 食品质 量保护法和公共卫生服务法 ，也有非常具体的联邦肉类检查法 、 禽产品检查法和蛋类产品检查法 等。这些法律法规几乎涵盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。再如英国 1990 年出 台的食品安全法,对食品生产、销售以及各种食品、饮料所包含的具体成分和卫生标准都有详细的规定。 2、尽快纠正我国食品安全标准不规范、不够严密的缺陷，加速建立食品安全标准体系。参照国际食品法典 ， 建立符合国际食品法典委员会原则的食品安全标准体系，从食品安全的全程监控着眼，把标准和规程落实在食 品产业链的每一个环节，消除所谓的“绿色壁垒” 。目前我国共有 1070 项食品工业国家标准和 1164 项食品工业 标准。这些标准绝大多数都是 2000 年以前制订的，其中最早的制订于 1981 年。为了适应进出口食品检验,还有 进出口食品检验方法行业标准 578 项。即是说：各类食品安全标准大都仅仅是行业标准而非国家标准。而食品 管理先进的国家食品标准都是由国家专门的立法机构制定的，而且一种产品只有一个标准，清晰明确，有利于 标准的贯彻执行。而我国受多年来计划经济体制的影响，有些食品标准产生形成两套标准。如碳酸饮料、饮用 纯净水、食盐、酱油等均是两套标准。4国外一些经济发达的国家和地区在采取的环境保护上起步早、成效大、 公众环保意识强、环保技术先进、环保标准较高，它们制定的绿色技术标准几乎已经成为国际市场的通行证。 我们只有加快与之接轨，把绿色壁垒由现阶段的出口障碍变成促使我们加快发展绿色产业的强大动力,这最终的 收益者还是我们自己。 3、加大推行食品安全管理的食品安全有效控制体系(HACCP 体系，即 Hazard Analysis and Critical Control Point)的力度。在切实落实食品良好操作规范(GMP 规范，即 Good Manufacturing Practice)的基础上，尽快引 人推广“HACCP 体系” 。首先在出口企业全面推行“HACCP 体系”认证。把“HACCP 体系”纳入食品安全法律体 系，由逐步推行“HACCP 体系”走向强制实施。5 4、建立新的食品安全政策支持体系、宏观调控体系和管理体制。如目前转基因食品特别是转基因农作物受到发 展中国家的欢迎，但其安全性在各国争论不休。虽然我国在 2003 年 4 月就制订了转基因食品安全管理办法 ， 但我们仍可借鉴世界上一些国家的做法，针对我国国情来建立农业管理部门与食品工业管理部门合一，对农业 7 和食品工业实行一体化管理的机构。6 5、加强现有法律法规的惩罚力度，依法加强权力监督，实施对食品安全的有效保护。 （1）当前,我国食品安全 性的恶化态势，原因固然很多，但现有法律法规中的惩罚力度较弱不能不说是一条重要原因。例如食品卫生 法中规定，处罚金额要根据有无“非法所得”来确定。很显然，食品生产经营者当然不会提供非法所得，卫 生部门在执法过程中对非法所得也就难以认定。这样，大量存在的地下熟食品、豆制品等加工窝点，由于违法 成本极低，法律法规不仅起不到惩戒作用，实际上是放纵了违法者。结果造成食品污染的态势愈演愈烈，发生 在道德领域内的“劣币驱逐良币”的现象也就不足为奇了。7（2）各级人大作为地方最具权威的监督机构， 依法实施法律监督和经济工作监督，是宪法赋予的职权，应充分发挥其监督作用，果断启动监督程序，依法加 强监督，及时发现、纠正和撤销违法的危害食品安全的行政行为。 6、完善相应法律法规，加强相关法律制度的建设。 （1）建立健全食品质量安全市场准入法律制度，提高企 业入市门槛以确保食品安全。国家质检总局针对国内食品生产加工企业普遍存在的问题，经过半年多的深入研 究、探索，借鉴美国、日本、德国、英国等发达国家对食品等涉及安全、健康的产品实施严格监管的经验,制定 了我国食品质量安全市场准入法律制度。并制定发布了有关工作规范及首批五类产品的生产许可证实施细则。 食品质量安全市场准入制度规定：第一，从事食品生产加工的企业必须具备相应的生产设备、检测手段、计量 仪器、内部质量管理制度等基本条件，并获得食品生产许可证后方可从事食品的生产加工；第二，食品出 厂必须检验合格；第三，食品出厂必须加贴食品市场准入标志,即 QS 质量安全标志。食品质量安全市场准入制 度实施是我国入世后市场监管与国际惯例接轨的重要一步，从审查的环节与内容来看，QS 认证与美国、欧盟、 日本、等国家和地区实施或倡导的食品 GMP 认证有着高度的一致。目前，除美国已立法强制实施食品 GMP 外， 其他如日本、加拿大、新加坡、德国、澳洲等地均采取劝导方式，辅