关于依托城镇化发展实施易地扶贫搬迁

关于依托城镇化发展实施易地扶贫搬迁 试点工程方案 广西壮族自治区发展和改委员会 二一年十一月 前言 易地扶贫搬迁工程是国家在新时期探索实施的一项重要扶贫举 措。实践证明，在“十一五”期间，我区针对生活在缺乏基本生存 条件地区的农村贫困人口实施搬迁，通过改善安置区的生产生活条 件，帮助搬迁群众拓展发展空间，拓宽增收渠道，改善当地生态环 境，达到消除贫困和保护生态的双重目标，促进人口、资源、环境 的协调发展。但目前我区拟有 388 万贫困人口，占全区农村人口 9.3%，还有 50 多万人生活在不具备生产、生存条件的大石山区及地 质灾害频发区，迫切需要实施易地搬迁，初步计划“十二五”期间 对居住在大石山区、边远地区、高寒山区、边境地区（边境一线除 外）的 19 万农村贫困人口实施易地扶贫搬迁。为更好地利用国家及 自治区相关政策，结合我区实际情况，拟开展依托城镇化发展实施 易地扶贫搬迁试点工程。具体方案如下： 一、近年来易地扶贫搬迁试点工作情况 1、近年来易地扶贫拆迁试点取得的成效。 自 2002 年广西实施易地扶贫搬迁试点工程以来，在国家发改委 和自治区党委、政府的领导下，截至 2009 年底,累计完成总投资 13.89 亿元，其中国家补助资金 10.7 亿元，其他涉农资金及群众自 筹资金 3.19 亿元；建设搬迁安置住房 318.4 万平方米，附属设施 39.4 万平方米；开发农田 15.95 万亩；修建水利渠道 831.7 公里； 新（改）建乡村公路 1945.7 公里；新建人畜饮水 1298 处，铺设水 管 1882 公里；修建学校 8500 平方米，修建卫生室 5234 平方米； 新建沼气池 11460 座,架设电路 235 公里,草场建设 0.8 万亩；完成 易地搬迁安置 5.13 万户 23.17 万人。较好地解决了贫困地区人口的 脱贫和生态环境保护问题，同时，因地制宜地培育和扶持了一批增 收致富产业，并在以下方面取得了显著成效： 2、存在的主要困难 广西是集“老、少、边、山、穷”为一体的欠发达地区。长期 的贫困已经形成了恶性循环，在实施易地扶贫搬迁时，主要遇到以 下几方面的困难： （1）需要搬迁的人口多，分布广，大部分综合能力及自我发展 能力低，通过原地或就近安置的方式难以彻底解决贫困问题。 （2）项目实施过程中存在一些困难。 a、补助标准相对偏低，完成下达建设任务难度大。国家给予 易地扶贫搬迁人均国家补助 5000 元（地质灾害搬迁 3000 元/人）的 标准偏少，移民搬迁后负债情况比较普遍。 b、移民安置点配套基础设施亟待完善。配套设施建设滞后， 影响了移民搬迁入住后的生产、生活。特别是在农田水利基本建设 方面，由于补助标准偏低，项目建设标准要求不高，基础设施建成 后投入使用的项目效益发挥和使用寿命受到限制，难以抵御自然灾 害的侵袭。 c、工程后续维护困难。搬迁工程建成后发挥了良好的经济和 社会效益，但由于当地政府财力有限，后续维护工作难于有效开展， 新建项目一旦受灾害损毁，则影响项目成效。 （3）后续产业发展周期长,致富能力不足。 多数搬迁群众长期居住在交通、信息十分闭塞的地区，生产生 活条件十分艰苦，贫困程度深，自我积累十分有限。通过易地扶贫 搬迁试点，基本解决了搬迁群众的住房和口粮问题，部分搬迁群众 在政府的帮助下，后续产业发展初现端倪。但由于国家补助资金太 少，地方财力十分困难，基础设施建设还不够完善，后续产业发展 项目投入严重不足，还不能完全满足广大搬迁户的需要。特别是有 些安置区缺乏土地、矿产资源和企业、市场优势，无发展项目资金 带动，科技推广不够，支柱产业规模小，加上搬迁户家底薄，自身 素质差，缺乏实用技术和市场风险意识，导致了搬迁群众后续产业 发展困难，存在搬迁群众致富难的隐忧。 二、依托城镇化发展实施易地扶贫搬迁的可行性 面对目前易地扶贫搬迁中存在的问题，在经过多次考察调研， 发现在 50 多万需要搬迁的贫困人口中有相当部分农民靠外出务工已 积累了一定的财力和自我发展自我致富能力，如何发挥这一部分人 的带动能力实现脱贫致富，发展以“一人带全家，全家带全屋”的 模式实现整体脱贫。这是“十二五”扶贫搬迁工程中值得重视和探 索的问题。 1、 “千年等一回”的历史机遇。 二九年十二月七日，党中央国务院以国发200942 号文 向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委，各直属机构提 出了国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见 。 若 干意见明确指出加大扶贫开发力度，支持特殊类型地区加快发展。 若干意见为广西实施易地扶贫搬迁创造了“千年等一回”的历 史机遇。 （1） 若干意见要求瞄准交通运输基础薄弱、文化水平较低、 农业生产条件落后等基本制约因素，坚持开发式扶贫方针，创新扶 贫开发模式，加大政策支持力度，到 2020 年基本消除绝对贫困现象。 （2） 若干意见要求继续采取行之有效的“大会战”方式， 规定时限、集中财力人力物力，开展公路、水利等基础设施建设， 突破瓶颈制约。开展教育扶贫试点，立足提高人的素质和就业技能， 把加大教育投入与劳务经济相结合，加快劳动力跨区域就业转移。 （3） 若干意见要求加大整村推进、连片开发、易地扶贫搬 迁、以工代赈等扶贫开发力度，切实改善困难群众生产生活条件。 积极稳妥开展贫困村互助资金试点。发展特色产业及民族特需商品 生产，增加群众收入。支持生态严重退化区域实施生态移民，搞好 异地搬迁安置地配套设施建设。 2、可以结合和利用的土地“增减挂钩”政策。 二八年六月二十七日，国土资源部以国土资发2008138 号文出台了城乡建设用地增减挂钩试点管理办法 ；二九年九 月二十一日，广西壮族自治区国土资源厅以桂国土资发200941 号也出台了广西城乡建设用地增减挂钩试点管理办法 。二一 年十月二十一日，广西壮族自治区人民政府为落实最严格的耕地保 护和节约用地制度，优化城乡建设用地布局，加快我区社会主义新 农村建设，促进城乡统筹发展，依据中共中央、国务院关于加大 统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见 （中发 20101 号）及国土资源部关于印发（城乡建设用地增减挂钩 试点管理办法）的通知有关规定，自治区人民政府决定开展农村 土地综合整治试点工作，并以以桂政办发2010201 号文下发 广西壮族自治区人民政府办公厅关于开展农村土地综合整治试点 工作的通知 。而且，今年，我区的玉林市和来宾的兴宾区已开展大 规模的农村土地综合整治试点工作。这些政策文件中的土地“增减 挂钩”政策为广西实施易地扶贫搬迁工程提供了以下有利条件。 （1）土地“增减挂钩”政策为我区实施易地扶贫搬迁工程的场 址落实基础设施建设提供了有利条件。 我区实施易地扶贫搬迁工程可以依据广西壮族自治区人民政 府办公厅关于开展农村土地综合整治试点工作的通知的第七条， 非常有利于易地扶贫搬迁安置区的场址选择和落实，解决了多年来 扶贫搬迁安置场址落实难的问题。同时，条款中的“城乡建设用地 增减挂钩的节余指标可在项目所在县 (市、区)域范围内有偿调剂使 用” ，这一政策为我区依托城镇化发展实施易地扶贫搬迁工程带来新 的机遇和更多的建设资金。 （2）土地“增减挂钩”政策有利于安置区基础设施建设。 在广西城乡建设用地增减挂钩试点管理办法中的第二十七 条提出，城镇建设新地块有偿供地所得收益，要用于项目区内农村 和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优 先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。这一政策为我 区实施易地扶贫搬迁工程安置区的基础设施建设和搬迁农民发展生 产和改善生活条件提供了保障。 3、城镇化发展为实施扶贫搬迁提供了非常有利条件 自治区提出， “十二五”期间我区城镇化率由 2009 年的 39.2 提高到 50的目标， “十二五” 期间将以产业发展促城市扩展，坚 持因地制宜，分步推进，引导有能力的农村人口有序地向城镇迁移。 据此，城镇化发展，为易地扶贫搬迁提供了更为广阔领域和空间。 （1）依托城镇化发展夯实扶贫搬迁安置区的基础设施建设，提 高扶贫搬迁农民的生产和生活水平。依照中央“十二五”规划的 建议 ，城镇公共服务和居住功能将得到极大的改善；城镇的交通、 通信、供电、供排水等基础设施也将得到优先发展，大大提高城镇 居民的生产和生活环境以及生活质量。因此，扶贫搬迁依托城镇化 发展，不需投入很多的资金进行大规模的基础设施建设，就可以使 扶贫搬迁农民同步进入高品质的生活。 （2）依托城镇化发展，扶贫搬迁农民将得到更多的就业机会和 创业机会，收入也将大幅度得到提高，使扶贫搬迁农民真正实现搬 得出、稳得住、扎得根。 中央“十二五”规划的建议提出“加快 发展服务业” 。我区“十二五”规划也把推动服务业大发展作为产业 结构优化升级的战略重点；也提出出大力发展生产性服务业和生活 性服务业，积极发展旅游业。因此，我区“十二五”期间的服务业 将有飞跃的发展，将提供大量的就业机会。扶贫搬迁农民文化水平 相对低一些，制造业和战略性新兴产业能适合扶贫搬迁农民不多， 只有服务业能为扶贫搬迁农民提供更多和更适合的工作岗位，扶贫 搬迁农民通过城镇发达的信息流优先得到就业，拓宽扶贫搬迁农民 增收渠道，提高生活水平和生活质量。 （3）扶贫搬迁依托城镇化发展不仅减缓易地扶贫搬迁国家补助 标准偏少给实施扶贫搬迁工程带来的压力，同使扶贫搬迁工程抵御 自然灾害的能力得到加强。国家为促进城镇化发展不仅在文化、教 育和卫生等上有专项资金支持，同时对供排水和道路管基础设施建 设上也有专项资金支持，易地扶贫搬迁工程不需要在这些基础设施 进行重复投入，扶贫搬迁安置区的建设投入大幅度降低。依城镇化 发展的优势，可以把扶贫搬迁的项目建设标准提高，使用的项目效 益得到发挥和使用寿命得到提高，抵御自然灾害的能力得到加强。 4、本案提出依托城镇化发展实施扶贫搬迁是可行的 （1）扶贫搬迁安置区的土地是有保证的，依托城镇化发展实施 扶贫搬迁是可行。 二八年六月二十七日，国土资源部出台了城乡建设用地 增减挂钩试点管理办法 ，二一年十月二十一日，广西壮族自治 区人民政府为落实最严格的耕地保护和节约用地制度，优化城乡建 设用地布局，加快我区社会主义新农村建设，促进城乡统筹发展， 依据中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农 业农村发展基础的若干意见 （中发20101 号）及国土资源部 关于印发（城乡建设用地增减挂钩试点管理办法）的通知有关规 定，自治区人民政府决定开展农村土地综合整治试点工作。因此， 土地“增减挂钩”政策是耕地保护和节约用地的基本政策，依托城 镇化发展实施扶贫搬迁的土地依据这一政策取得是有保证的。 （2）城镇化发展是国家发展经济的重要战略任务，是扶贫搬迁 永久可以依托的载体。 自从中共中央十五届五中全会和自治区党委七届九次全会以来， 自治区就提出加快发展城镇化的进程，至今取得了很大的发展，已 成为农民改变生存环境的重要渠道。十七届五中全会审议通过的 中央“十二五”规划的建议 “统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇 化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展” 作为制定“十二五”规划思想以加快转变经济发展方式的基本要求 提出。由此可见，城镇化发展是中国经济发展长期的基本国策，依 托城镇化发展实施扶贫搬迁是可行的，也是扶贫搬迁工程可以采用 的模式。 三、 总体要求与目标 1、指导思想 坚持高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代 表“重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，依托城镇化发展为载体， 以土地“增减挂钩”政策为突破口，合法取得城镇化发展和扶贫搬 迁工程建设用地，通过多渠道筹资金建设既有民族特色又具有现代 气息的扶贫搬迁安置新村和适合扶贫搬迁农民就业的服务产业以及 相应的农业生产基地，以满足扶贫搬迁农民的就业和生活需求，确 保扶贫搬迁工程达到搬得出、稳得住和扎得根的扶贫搬迁安置目标， 同时又能促进城镇化的稳健发展。 2、基本原则 （1）坚持政府引导与群众自愿相结合 政府通过政策引导和利益驱动，充分调动搬迁户搬迁的积极性。 在具体操作过程中，特别注重坚持群众自愿的原则，切实维护搬迁 农民的合法权益。 （2）坚持整合力量与加强协调相结合 加强部门的协调合作，引导各方投资共同支持扶贫搬迁工程项 目建设和社会经济的发展，努力形成工作合力。区市两级在资金、 政策等方面给予适当的帮助和支持。县、乡两级政府负责易地扶贫 搬迁的具体组织实施、统筹协调和后续扶持。 （3）坚持城镇开发与扶贫搬迁安置建设相结合 利用土地“增减挂钩”获得的土地首先满足扶贫搬迁安置用 地需要，同时要妥善补偿和安置被征收土地涉及的集体和农户， 富余土地用于城镇开发。 （4）坚持公益性与营利性相结合 扶贫搬迁安置区和城镇开发区建设用地指标使用了扶贫搬 迁农户旧地块的指标，而且有国家扶贫搬迁补助资金投入，所 以扶贫搬迁安置区按标准实行公益性建设和按标准免费分配使 用；城镇开发区建设用地采取有偿供地，所得收益主要用于扶贫 搬迁安置区和项日区内农村的基础设施建设，并按照城市反哺农村、 工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善 生活条件。 （5）坚持扶贫搬迁安置与搬迁农民就业基地建设相结合 扶贫搬迁的农民地处大石山，其文化素质和谋生的能力相 对较低，所以在建设扶贫搬迁安置区的同时就要建搬迁农民就 业基地，确保扶贫搬迁农民就业率达到 100。做到一次安置到 位，不形成二次搬迁。 （6）坚持扶贫搬迁安置与搬迁农民的保障体系同步建设 在实施扶贫搬迁安置项目时就要进行扶贫搬迁农民的保障 体系建设，确保扶贫搬迁农民安置到位、就业到位和保障到位。 扶贫搬迁农民的保障体系主要包括子女上学保障、医疗保障和 养老保障。建设扶贫搬迁安置区是改善扶贫搬迁农民的居住条 件，通过建设产业（种养业和服务业）产生收益提供生活保障 资金和为了扶贫搬迁农民提供就业岗位，使扶贫搬迁农民能从 多渠道增加收入，真正脱贫致富奔小康。 （7）依法实施城镇开发与扶贫搬迁安置建设 依托城镇化发展实施扶贫搬迁工程运用的主要政策就是土地 “增减挂钩” 政策，所以项目建设实施必须 严格执行广西城乡建 设用地增减挂钩试点管理办法 ，以确保项目建设能顺利进行。 3、总体目标 在全区 28 个扶贫开发工作重点县和 21 个自治区贫困县中选择 若干个县，依托城镇化发展实施扶贫搬迁工程。项目试点县要建成 扶贫搬迁安置区环境优美、就业基地的就业岗位充足（扶贫搬迁 农民就业率达到 100）和保障体系建设完善的扶贫搬迁工程， 确保扶贫搬迁工程达到搬得出、稳得住和扎得根的扶贫搬迁安置目 标，成为全区的扶贫搬迁示范推广工程。初步预计， “十二五”期间 从 19 万人扶贫搬迁中挑选 5 万人依托城镇进行搬迁。 四、主要任务及工作 1、项目县选择 项目试点县的选择要满足以下要求： （1）项目试点县的领导班子要有比较高的积极性和有强烈的愿 望。 （2）项目试点县要具有能形成有规模化的条件，以尽量降低扶 贫搬迁安置区的基础设施和就业基地建设成本。 （3）项目试点县的扶贫搬迁对象要有强烈的搬迁愿望和要求。 （4）项目试点县的城镇开发商要有足够的经济实力，以保证依 托城镇化发展实施扶贫搬迁工程能顺利实施。 （5）项目试点县的城镇化要有发展空间，以确保城镇开发有偿 用地的增值资金能满足补偿扶贫搬迁安置用地和相应的基础设施建 设以及就业基地建设的需要。 2、项目拟建设内容 （1）建设扶贫搬迁