关于我市土地储备制度建设和运行情况的调研报告

关于我市土地储备制度建设和运行情况的 调研报告 土地储备制度是我国城市土地制度的一项创新，是在我国土地使 用制度改革、土地市场发展及国有企业改制过程中应运 而生的一种土 地管理制度。自 1996 年我国第一家土地收 购 储 备 机构在上海 诞 生以来， 华 夏大地已有 2000 多个市、 县 相 继 建 立起土地储备制度，土地储备工 作在全国迅速展开。我市于 2001 年建立了土地储备机构，开始了全面 的土地储备工作。几年的运作已显现巨大的社会和经济效益，引起社会 的普遍关注。按照皖国土资函20091478 号文件要求，我市立即对辖区 内土地储备制度建设和运行情况进行了全面调研，现将调研情况报告 如下： 一、基本现状综述 随着“双百 ”城市建设 的深入和老城改造步伐的加快，特 别是实行 净地出让政策，中心承担了宜城板块土地收储和前期开发工作，承担了 国有建设用地出让的前期工作，而且任务日益艰巨。中心围绕“五个服 务、三个突破”的工作思路，在 “服务”和“ 突破” 的巩固提升上下功夫。20 06-2008 年市土地收购储备中心共收储土地总面积 958.01 公顷（其中依 法收回 11.8 公顷，收购 547.53 公顷，办理农转用和征收 398.6 公顷）， 开发整理土地 87.91 公顷。共支付土地价款和拆迁补偿费 13.8577 亿元 ，土地收益基金 4304.37 万元。土地储备资金总计为 24.9128 亿元，共 支出 24.0103 亿元，共结余 2.6609 亿元。截止 2009 年 7 月 31 日，中心 借款余额 83290 万元（其中商业银行贷款余额 64300 万元，其他金融机 构贷款余额 18990 万元）。实现了一级开发整理的突破、融资和资金运 作上的突破以及土地出让收入上的突破，实现了净地出让的目标。截止 目前已经储备 4100 余亩土地，规划储备 3456.57 亩。 （一）适应新的发展形势，创新工作思路 我市 2001 年成立土地收储中心后，前期做了大量的基础性工作， 应该说取得了一定的成绩，5 年实现收益 1.5 亿元，为土地储备工作打 下了良好的基础。随着我市发展，百平方公里和百万人口建设目标提出， 对土地储备工作提出了更高的要求。中心管理体制调整后，目的很明确， 要求很明确，任务也很明确，那就是要求中心在经营城市土地上下功夫， 在城市建设上发挥更大作用。当时，我们感到肩上责任重大，使命光荣， 压力很大。为了适应新的形势，党组对中心的工作进行认真而细致的分 析，首先是从思想、思路上着手，在解放思想，更新观念，创新思路上下 功夫。广泛开展调研活动。先到省内第一方阵的合肥、芜湖、铜陵、马鞍 山四市的国土局和土地收购储备中心进行学习考察，掌握情况，做到学 有目标，干有方向。然后又到山东的临沂、泰安等城市学习，把先进的 经验学到家，借鉴运用。再到北京、武汉等市考察，带着问题学。其次是 摸清底数。在中心内部主要是摸清 5 年来的工作情况，土地收储情况， 储备资金以及贷款情况等，可以说是做到心中有数，情况清楚，数据准 确。第三是理清工作思路。在广泛调研和摸准情况的基础上，党组在中 心开展了解放思想大讨论活动，集思广益，对中心工作提出了“五个服 务” ，“三个突破 ”的工作思路，即为城市建设服务；为工业强市服务；为 重点项目、重点工程服务；为招商引资服务；为增加财政收益服务。要在 地块综合开发上取得突破；在组织拆迁和地块净地出让上取得突破；在 土地出让收入和净收益上取得突破。可以说近年中心的工作是在这个 指导思想下进行的，如果没有思想的解放，没有大胆的探索，没有大胆 的实践，就不可能取得较好的工作成效，也不可能较好完成工作目标和 任务。 （二）运作主体呈现“一个口子进出”的局面 我市于 2001 年 9 月成立了市土地收 购储备 中心，开始了我市土地 收 购 储备 的尝试。起初几年只收 购改制企 业、“退二进三”企业的国有划 拨用地，储备土地仅出让规划用途为商业、居住性质的 经营 性用地。 在 2006 年 10 月之前隶属于国土局。2006 年 10 月，市委、市政府调整了 土地收储中心管理体制，作为市政府直属事业单位，编制 25 人，现有 工作人员 20 人，内设 6 个职能科室（办公室、收储一、二、三科、监察室、 财务科），组建了新一届领导班子，领导职数一正三副和纪检组长，成 立了党组。中心同时也作为市土地资产管理委员会的办公室。 这 以后， 中心 开始新增建设用地的收储、出让土地的收购和工业用地的招拍挂， 尝试储备土地的一级开发整理、发挥收储融资平台作用，并将市开发区、 大桥开发区、工业园区等土地招拍挂出让工作纳入统一运作，按照土地 储备实行 统 一 储备 、统 一供 应 的原 则 ,储备 土地完成前期开 发 整理后 ,纳 入 市 区 土 地 供 应 计 划 ，由 市 国 土 资 源 管 理 部 门 统 一 组 织 供 地。目前在 土地供应环节基本实现了集中统一管理，使中心在经营城市土地和城 市建设上有了更大舞台。 （三）运作方式坚持“政府主导与市场运作相结合”的模式 我市土地储备制度是在学习借鉴杭州模式的基础上建立起来的， 安庆市土地收购储备试行办法和安庆市土地收购储备资金管理办 法也是参考杭州市的土地储备办法结合我市 实际 制定分 别 于 2001 年、 2003 年 颁 布施行的。随着 安徽 省 国有土地储备办法、财政部和国土资 源部的土地储备资金财务管理暂行办法、国家三部委的土地储备管 理办法相继出台，我市在总结前期土地储备实践的基础上对上述我市 两办法进行了修改，以政府令的形式于 2008 年 10 月 1 日起正式颁布 施行安庆市土地储备管理实施办法。该办法的施行标志着我市土地 储备工作走上了规范化和法制化的轨道。 我市土地储备的管理模式是：市政府设立土地资产管理委员会负 责组织、领导、协调和监督土地储备工作，市国土资源局负责土地储备 的管理工作，市土地收购储备中心是市政府直属的正县级事业单位，作 为市土地资产管理委员会的办事机构统一承担市区行政区域内的土地 储备工作；土地储备的运作环节是：制定年度土地储备计划，通过收回、 收购、优先购买和土地征收等方式实施土地储备。2007 年元月份开始， 中心对储备土地进行必要的前期开发、管护和临时利用，待达到“净地” 出让条件后交由市国土资源局向社会供应土地。2006-2008 年期间，市 土地收购储备中心共收储土地总面积 958.01 公顷，开发整理土地 87.9 1 公顷。 （四）储备资金的来源主要通过融资完成 实施土地储备，土地储备机构的储备资金本应主要来源于财政。由 于我市财政体制的特殊性及财力有限，市财政注入的土地储备资金很 少，开始时注册资金仅为 4230.53 万元。从储备土地供应后产生的土地 出让收入中安排的资金须有一个周期。因此，在面临储备土地需要大量 资金运作的情况下，我市土地储备运行之初主要依靠贷款作为运行资 金，目前主要依靠下列途径来筹集资金和完成资金的运转：一是发挥收 储融资平台作用，向银行等金融机构申请担保贷款（ 主 要 用 土 地 证 进 行 抵 押 贷 款 ）,储 备 土 地 出 让 后 再 还 本 付 息 ；二是通过土地一级开发项目， 吸纳社会民间资本参与储备土地的前期开发，2007 年至 2009 年共吸 纳社会资本 9.56 亿元；三是借助区、县财政资金先期垫付，并利用其特 有的行政力量，实施储备土地的前期开发达到“净地” 出让条件,出让后 再结算。2006-2008 年期间，共支付土地价款和拆迁补偿费 13.8577 亿 元，土地收益基金 4304.37 万元。土地储备资金总计为 24.9128 亿元， 共支出 24.0103 亿元，共结余 2.6609 亿元。截止 2009 年 7 月 31 日，中 心借款余额 83290 万元（其中商业银行贷款余额 64300 万元，其他金融 机构贷款余额 18990 万元）。 （五）全面落实土地收储和一级开发整理制度，着力推进机制创新 我市自建立土地储备制度以来，为优化土地配置资源，建立公开 、公平、公正的土地市场，从源头上防止土地出让领域腐败行为的发生, 一直在努力健全土地统一的“收、储、供 ”机制。一是坚持依法合规收购 、收回土地。中心认真贯彻落实国土部、财政部、人民银行三家发布的 土地储备管理办法以及安徽省土地储备办法、安庆市土地储备管 理实施办法，严格按照土地收购储备的政策、程序和要求办事，规范 操作，透明公开。具体操作流程为：土地所有权人对其土地提出收购或 收回申请，中心根据申请进行实地调查和审核，并会同有关部门委托两 家评估机构进行土地收购补偿费用的测算评估，取两家评估结果的平 均值；中心根据土地调查、收购费用测算结果提出土地收购的具体方案 ，拟订的国有建设用地使用权收回、收购方案，经由市发展改革、国土 资源、规划、房地产、财政、监察等部门和土地收购储备中心参加的土 地收储业务会审小组会审同意后，提交中心主任办公会研究并报市人 民政府批准后实施。二是不断规范土地一级开发整理的操作程序。首先 确定需要进行土地一级开发整理的地块；其次是进行摸底测算、论证后 报市政府批准实施；再次是根据政府批准的方案发布土地一级整理招 标、招商公告；最后，根据招标、招商结果经过公开程序确定土地一级 开发整理单位。土地一级开发完成并经验收合格后，政府与土地受让人 正式移交土地。三是充分发挥土地收储业务会审小组的作用。每宗地收 购方案、地块一级开发整理实施方案等都要经会审小组审核，从制度上 规范土地收储行为，确保了工作的公开、公平、公正。 二、运行绩效评析 土地储备的实践过程，即是土地储备制度的建立过程。土地储备制 度的建立是土地供应方式的变革和土地供应制度的完善，是土地制度 改革深化的必然趋势。实施土地储备有利于政府把分散的土地集中起 来，提高土地利用率；有利于规范土地交易市场，避免“暗箱操作” ，使 土地市场在公正、公平、合理的前提下有序发展；有利于杜绝土地非法 炒卖和私下交易，防止国有资产流失；有利于加快企业改制，促进企业 改制的前期方案落实。我市经过八年的努力和实践，土地储备的基本制 度框架已基本确立，土地储备的各项工作得到了长足发展，城市的土地 资源利用效率明显提高，但在运行过程中仍然存在着有待改进的问题。 （一）我市土地储备制度运行的成效 一是增强了市政府对土地市场的宏观调控能力。建立土地储备制 度，市政府可以通过土地的收购、收回和征收等手段，掌握一定数量的 实物土地，牢牢把握土地出让的主动权，从而能根据我市发展建设的需 要及市场的需求，有计划地适时适量供应土地，有效调控土地供应总量、 结构和时序，逐步建立一个公开、公平、公正、规范、高效的土地一级市 场。 二是促进了我市土地的节约集约利用。土地储备的主要任务是通 过收购、收回、置换等方式对城市规划区范围内的空闲土地，企业因破 产、撤消、搬迁腾出的土地，旧城改造的土地进行重新开发和利用，使 许多闲置、低效利用的土地得以重新焕发生机。并通过征收方式，把盘 活城市存量土地与有计划地利用新增建设用地相结合，协调二者的矛 盾，有利于改变过去过度依赖征收农业用地、粗放式用地模式，从而提 高城市土地使用效率。 三是加快了我市企事业单位的改制改革和退城进园工作。企事业 改革改制以及破产的过程中，迫切需要盘活企事业的存量土地资产。通 过土地储备，一方面可以根据城市发展和企事业改革的需要做出统一 计划和整体安排，在土地收购储备体系中进行土地和资金平衡，为企事 业 改制提供 资 金 ,加大了 对 企事 业 改制和 摆 脱困境的支持力度，保 证 了企 业 退城 进 郊、退城 进 园 ；另一方面，由土地收购储备中心统一进行规范 操作和管理，可以有效地避免土地补偿费不能及时到位的风险，维护企 事业单位的合法权益。 四是保证了我市土地利用总体规划和城市规划的实施。过去由于 土地分散在各企业单位手中，企业自行招商、存量土地分散进入市场， 市政府缺乏有效的机制保证土地利用总体规划和城市规划的实施，城 市土地开发的散、乱、差状况长期困扰着城市规划、建设和管理。土地 储备制度建立以后，由于掌握了城市土地的收购权和供应权，市政府可 以按照规划的要求有计划地确定收购和出让的地块及其范围、数量，集 中统一进行前期开发和整理，从而避免了过去由开发商自行择地、自行 洽谈、自行开发的“ 吃肉剩骨” 的现象发 生，使我市的土地利用总体规划 和城市规划得到有效实施。 五是增加了政府的土地收益。鉴于土地的稀缺和不可再生性，城市 土地的增值是一种趋势。通过运行土地储备制度、控紧土地一级市场的 供地“ 闸门 ”，市政府一方面能 够将因公共投入 产生的土地增值收益收 回，为城市建设筹集资金；另一方面可以对储备土地进行前期开发整理， 增加土地的价值，达到“以地聚财、以地生 财” 的目的。 六是推动了旧城区改造和“净地”出让。社会进步发展，城市改造是 永恒的主题。但城市房屋的拆迁一直是个难题，能否实行“净地” 出让就 成为形成公开、公平、公正土地一级市场秩序的一个前提。实践证明， 通过建立政府土地储备机制来推动旧城改造，是一项新的选择和举措。 我市肉联厂及周边地块的改造、大观西城改造即是一例。由土地储备机 构（或委托各辖区政府）主导和负责城市大规模的旧城区改造，统一实 施动拆迁，解决“硬骨 头” 问题，居民得到 应有的补偿和适当的安置，有 利于改善城市环境和城市居民的居住环境。“净地” 出让也可免去开发 商的后顾之忧，调动开发商的积极性。 （二）我市土地储备制度运行中存在的问题 一是土地储备机制运作过程中部门间协同功能发挥不够。城市的 土地储备是一项系统工程,涉及多个部门和单位的支持。虽有储备办法 规定了各部门职责，但储备办法在国家层面上仅是一个部门规章，各方 面法律法规有待修改和完善，因此，在实际操作中经常出现部门间相互 抵触、推诿、行政审批手续繁杂、办事效率低下等，其结果是延长了土 地储备时间，增加了土地储备成本。 二是土地储备资金的融资渠道窄、困难多、风险大。土地储备过程 是土地流转的过程，也是资金循环的过程。我市土地储备资金来源渠道 主要是商业银行抵押贷款和吸纳社会民间资本。贷款存在授信额度影 响、政策影响、利率风险、本息偿还风险和土地价格变动风险等，且负 债筹资会导致政府的土地收益下降，负债经营也使市土地收购储备中 心存在巨大的压力；吸纳社会民间资本没有法律支持，仍是探索、摸索 阶段。 三是储备土地的前期开发缺少实施办法规范操作。无论是征收的 集体土地，还是进行市内旧城区改造、土地成片开发，都存在着因地上 有建筑物和其他附着物而需要实施拆迁、配套基础设施建设和土地平 整等（即土地的一级开发）。作为土地收购储备中心力量有限，无法承担 所有地块的前期开发，现在各区、各开发区、各指挥部及市直属部分公 司等都在进行储备土地的前期开发，但操作方法不统一、管理不统一、 标准不统一，直接影响了我市土地一级开发的进展。 四是一级开发整理工作中拆迁难度较大。2007 年国土资源部提出 改变原有毛地出让，实行净地出让。我市自 2007 年 1 月起已全部实行 净地出让政策，使得土地一级开发整理这项工作提上了日程，我们进行 一年多的探索和实践，但仍有许多困惑的问题。第一，拆迁补偿价格低。 居民普遍反映房屋拆迁中的货币补偿水平偏低，不少低收入拆迁居民 拿着有限的拆迁补偿资金难以买到相应的住房。由于补偿资金太少，被 拆迁户没有经济能力购买新房。购买新房时套户型增加面积及迁居中 的费用支出，也会增加拆迁户的经济负担。这样造成被拆迁户抵触情绪 很大。第二，利益调节平衡难。对违法建筑不予补偿、住宅改商业用房 按规定仍按原用途补偿，实际操作上难度较大。房屋产权调换差价补偿 等问题新的政策尚未出台，缺乏统一政策指导，容易形成执行标准不一， 被拆迁人难以接受。住宅改商业用房拆迁后，失去赖以生存的“自留地” ， 既得经济利益受到影响，抵触情绪很大；部分人认为新房售价较高，开 发商赚取超额利润，造成一些老百姓新的“住房难” 问题，从而产生“心 理失衡”。第三，依法拆迁实际操作难。在实际工作中，依据城市房屋 拆迁管理条例等法规进行操作，缺少必要的刚性保障机制，往往形成 “有法难依 ”、“依法难拆”的被动局面。很多开 发商在实际操作中，只能 以“ 思想工作” 加“优惠条件”推进拆迁，甚至 违规追加拆迁补偿，严重影 响拆迁补偿价格政策的严肃性和权威性。 三、几点建议 国家三部委颁布实施的土 地 储备 管理 办 法 将具有中国特色的我国 土地 储备 制度 紧 扣 “调 控” ，称土地储备的目标就是为实现调控土地市 场、促进土地资源的合理利用。国务院下发的关于加强国有土地资产 管理 的通知 （国 发 200115 号）、 关于促 进节约 集 约 用地的 通 知（国 发20083 号）也都强调 建立土地储备制度是为增强政府对土地市场的 调控能力。因此，我市土地储备工作今后的发展方向应始终紧扣我市的 发展主题，从如何增强市政府对土地市场的宏观调控、促进我市土地资 源合理利用来做文章，做大做强我市的土地储备工作，为实现我市社会 和经济的各项发展战略目标服务。 一是坚持以科学发展观为统领。围绕市