关于推进我市统筹城乡发展研究报告

宝鸡市委政研室课题组：关于推进我市统筹城乡发展研究报告 中共宝鸡市委政研室课题组 统筹城乡发展是推进城市化、工业化和现代化过程中的核心问题。党的十七届三中全 会决定把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为推进农村改革发展的根本要求， 并提出要建立城乡经济社会发展一体化制度。这是党中央从我国国情出发，对统筹城乡发 展提出的新要求。当前，我市在坚持“四个第一” ，实现“五大突破” ， 推进城乡经济社会 发展一体化进程中，要坚持以科学发展观为指导，坚持统筹城乡，实现城乡发展繁荣共享。 一、对宝鸡统筹城乡发展的认识 统筹城乡发展，既是一个老话题，也是一个新问题；既是一个根本策略问题，也是一 个根本方法问题。统筹城乡发展，既要发挥城市的带动辐射作用，更要发挥农村的基础作 用，实现城乡互促共荣，工农协调发展。宝鸡地处西部欠发达地区，是因宝成、陇海铁路 而兴的新型工业城市，城乡并存，城市比重偏小，城镇化进程缓慢，农业人口众多；工业 基础虽然雄厚，但工业发展市强县弱，非公经济发展水平较低。农业基础条件相对较好， 但农业产业结构调整与产业升级不同步，现代农业发展缓慢；资源较为丰富，但是开发与 综合利用滞后；整个社会加速发展，但是与沿海发达城市相比，县域经济不发达，工业反 哺农业能力较弱，中省市各级近年来虽然加大了对农村的扶持和投入，城乡差距依然明显， 二元矛盾突出。要改变这种现状，必须准确把握城乡经济社会发展一体化新格局的本质要 求，把破解农业、农村、农民工作难题作为根本出路，把推动城乡生产要素优化组合、促 进城乡共同繁荣作为工作的根本举措，把缩小城乡差别，实现共荣作为工作的根本出发点， 谋划一体化发展的措施和路径。 宝鸡实现统筹城乡发展具有良好基础。按照世界上发达国家发展的经验表明：工业化 进入中期阶段，整个经济增长依赖于非农产业，不再需要从农业吸纳资本等要素。农业应 获得与工业平等发展的机会与权利，并成为接受“补助”的部门。这个阶段就是二元经济 结构向一元经济结构转换过渡，工农、城乡关系开始改善的阶段。国际经验反映出的工业 化中期阶段：人均 GDP 由 1200 美元上升到 2400 美元之间，制造业增加值占生产总值比重 达到 60以上，城市人口份额由 35%上升到 50%之间，一二三产业比重达到 15.1:39.4:45.5 时为工业化中期。从我市来看，2008 年，全市人均 GDP 为 18992 元，按现行汇率折算为 2779 美元，制造业增加值占 GDP 的比重为 35.1，城市化率为 40，一、二、三次产业 比重为 11：60.3：28.7。综合分析对照，可以看出我市已经进入工业化中期阶段向高级阶 段迈进的关键时期，在处理城乡关系问题上，实行统筹发展战略已具备客观条件和基础。 二、宝鸡统筹城乡发展的路径选择 基于以上认识和分析，我市统筹城乡发展，要适应以城带乡、以工促农发展阶段的新 要求，把握城乡经济社会一体化发展的方向和道路，以强力发展县域经济，统筹推进工业 化、城镇化、农业现代化为基本路径和着力点。 强力发展县域经济。形成城乡发展一体化新格局，加快县域经济发展是关键。加快县 域经济发展，要突出抓好工业园区和工业基地、县城和重点镇、农业产业升级三大战略重 点。要坚持加强基础设施建设，创优发展环境。既要注重招商引资，吸引外地商人前来投 2 资创业，发展“大企业大集团” ，又要采取措施，扶持本地企业创业，做大做强“小巨人” ， 更要实施“小老板”工程，支持全民创业，带动大就业。只有尽快把县域经济搞上去，才 有能力增加对县域各项社会事业和公共建设的投入，才能促进城乡经济协调发展和公共资 源分配均等，才能早日形成城乡经济社会发展一体化的新格局。 积极推进工业化。工业化是区域发展和社会进步的必由之路，也是根本出路。工业化 支撑着区域城镇化和农业现代化，决定着以城带乡的带动力和以工补农的发展力。必须坚 持工业强市、强县战略不动摇、不折腾、不懈怠。要以园区经济为依托，以大企业大集团、 “小巨人”工程和全民创业为三大战略支撑，着力打造装备制造业、烟酒食品、有色金属 冶炼加工、能源化工、新型建材、农产品营销六大产业集群。优先支持园区经济发展，对 工业园区的供水、供电、交通、绿化、治污等基础设施，以及创业基地、科技服务中心等 平台建设给予重点支持，使园区成为区域布局合理、产业优势突出、基础设施齐全、管理 服务优良的工业聚集区，创造出企业和乡村在不同起点上都又好又快发展的新局面。 加快推进城镇化。城镇化是区域工业化的平台，也是吸纳农村人口的载体。小城镇蕴 含着大战略。城镇化要与工业化协调推进，相互支撑。要加快形成以市区为中心、蔡家坡 为副中心，县城和重点镇为支撑，小城镇和中心村为节点，大中小结合、布局合理、功能 互补、西府特色鲜明的关中西部城镇群。突出重点镇建设，切实改善基础设施，治理生态 环境，强化载体功能，提高管理水平，增强辐射带动作用。加快凤翔县撤县设市步伐。到 2010 年全市城镇化水平达到 45%，2020 年达到 55%。 稳步推进农业现代化。农业现代化是整个现代化中最困难的一部分。区域工业化和区 域城镇化是农业现代化的前提和基础。工业化提供农业现代化所需物质装备，城镇化吸纳 农村富余人口，进而推动农业现代化，加快形成以工促农、以城带乡，城乡一体化发展新 格局。没有区域工业化和区域城镇化，农业现代化就如同没有引擎。因此，工业化和城镇 化是包括农民在内的全体国民的工业化和城镇化，农业现代化是包括市民在内的全体国民 的农业现代化。必须统筹推进区域工业化、区域城镇化和农业现代化。因此，要引导城市 资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动。紧扣现代农业发展，围绕种养、加工、 销售等关键环节，调整种养业结构，推广现代农业技术和良种繁育，提高农业机械化水平， 延伸农业产业链条，培育一批种养大户、加工大户和销售大户。 三、找准着力点，推进五个统筹 当前和今后一个时期，要按照十七届三中全会精神，结合我市实际，突出重点，着力 加快推进城乡规划、产业发展、基础设施、劳动就业和社会管理事业五个统筹，促进形成 城乡经济社会一体化发展新格局。 第一、统筹城乡发展规划。立足长远，更新观念，搞好土地利用和城乡规划的统筹和 管理，合理布局发展空间和资源要素，确保城乡发展在一个科学蓝图指导下进行。遵循城 乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，切实加强城乡发展总体 规划编制。打造“一线两带（陇海铁路和西宝高速公路沿线） ”、 “一核（市区） ”、 “ 两中心 （蔡家坡地区和凤翔市域） ”增长极，使陇海沿线川道地区在中心城区和区域副县（市）中 心城市作用下迅速发展，从而带动渭北台原、千陇丘陵、秦岭关山经济区有序发展。打破 城乡界限，将城市中心组团和周围乡镇及乡村居民点作为一个整体，统一编制城乡产业发 3 展、土地利用、人口发展、基础设施、生态环境等专项规划，实现城乡资源配置和空间布 局优化。加强对各类规划的统一管理。健全规划许可审批和实施管理机制体制，增强法规 的强制性和权威性。 第二、统筹城乡产业发展。坚持以新型工业化为主导，按照产业集群谋划、四大基地 支撑、百亿集团引领、工业园区承载的思路谋划工业，大力推进工业经济结构优化升级， 努力提高我市工业经济的整体实力，带动我市城乡经济整体素质和竞争力明显提升。加快 转变农业发展方式，健全农业产业体系，着力提高集约化水平，建设现代农业。强化培育 专业大户、家庭农场和农民专业合作组织，提高农民组织化程度，增强农业市场竞争力和 可持续发展能力，构筑新城乡一体化发展的经济基础。积极发展现代服务业，引导城市资 金、技术、人才和管理等生产要素向农村流动。大力开发乡村旅游资源，推进相关产业发 展，提高农村服务业的比重和水平。 第三，统筹城乡基础设施。加强宝鸡大城市核心地位和辐射带动作用，完善“四横十 纵一环一道”为骨架的市区快捷交通网，引导城市基础设施建设向农村延伸。通过城乡基 础设施的一体化建设，提高通路、供水、供电、通讯、环卫、生态等公用服务设施的共享 度，缩短城乡之间的“空间距离”和“设施落差” 。 积极开展环境整治、植树植绿和生态 家园建设活动，大力创建森林城市和绿色宝鸡，创造城乡最佳人居环境。加快实施民生八 大工程步伐，努力提高城乡社会事业和公共服务的共享性。大力推进教育公平，完善义务 教育免费政策和经费保障机制，加强县级职教中心、示范性职业院校和师资队伍建设，加 快普及高中阶段义务教育，尽快实现中等职业教育免费学习。完善公共卫生和医疗服务体 系，加强县乡村三级医疗卫生基础设施建设，建立健全公共卫生体系。加强市县乡村四级 文化网络建设，增强基层文化服务功能。积极实施“广播电视村村通”工程和信息网络工 程，坚持开展科技文化“三下乡”活动，用先进文化理念教育引导群众，提倡积极健康向 上的生活方式。 第四、统筹城乡劳动就业。把就业当作民生之本，以就业促进创业和发展。对农民市 民一视同仁，逐步将农村就业纳入整个社会就业体系，实现城乡劳动者就业服务共享、就 业机会均等，促进农民在各个产业上实现更加充分的就业。逐步形成农村三分之一劳动力 在二三产业创业、三分之一劳动力打工就业、三分之一劳动力从事种养业经营的格局。在 稳定发展粮食生产的同时，大力发展蔬菜、果品园艺和畜牧养殖等劳动密集型产业，使农 村出现更多的农场主。加快发展新型工业、现代服务业，毫不动摇地支持和发展非公有制 经济，创造更多的就业岗位，吸纳更多的农村劳动力就业，增加农民工资性收入。到 2012 年，力争全市农民人均纯收入比 2007 年翻一番，达到或接近全国平均水平。城乡居民收 入比缩小到 35：1。扎实实施“人人技能工程” 、 “百万农民培训”工程和新型农民培训 计划，提高农民就业创业能力。 第五、统筹城乡社会管理。逐步扩大和完善公共财政覆盖农村的范围，建立社会各方 支持农村发展的帮扶机制，使农村公共服务体系和社会保障体系更加完善，使城乡居民幸 福感逐步增强。稳妥推进户籍管理制度改革，放宽准入条件，畅通城乡人口流动的途径， 使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民，逐步实现农民工劳动报酬、子女就 学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。积极探索农村住房和宅基地制度改 革，使农民可以支配处置自己的固定资产，获得财产性收入。依法赋予经济发展快、人口 吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进小城镇快速发展，形成城镇化和新农村建设 4 互促共进机制，以城镇的发展促进农村劳动力转移，以城镇的繁荣带动整个农村的繁荣。 四、创新机制体制，全力开创城乡一体化发展新格局 创新机制体制，是坚持城乡统筹的关键措施和重要环节。各级党委和政府要把创新统 筹城乡发展机制体制当作统筹城乡发展的重要任务来抓，全力开创城乡一体化发展新格局。 （一）把统筹城乡发展作为推进科学发展的重大战略任务。要按照统筹城乡发展的思 想，把解决“三农”问题放在整个国民经济运行的大背景之中，统筹推进，科学发展。一 是各级党委和政府要把统筹城乡发展作为根本要求,从战略目标上总体把握，从政策制定上 重点倾斜，从工作布局上统筹安排,全面推进这项工作。二是在制定发展战略时，按照统筹 城乡发展的思路，着眼城乡一体化，科学把握城乡关系，统筹推进城乡协调发展、和谐发 展。三是在制定惠民政策上，加强城乡社会保障和社会公共事务统筹，不断提高农村社会 事业和公共服务发展水平。通过推进城乡一体化，来转移农村人口，增加农民收入，扩大 消费需求，推进经济和社会全面发展。 （二）落实统筹城乡发展的组织领导责任。各级党委和政府要按照统筹城乡发展要求， 集中领导力量和工作精力，加强统筹城乡发展工作部署。一是制订工作规划，认真实施。 要结合实际，通过充分调查研究，广泛吸取各方面意见，制订全市统筹城乡经济社会发 展，推进城乡一体化发展的意见 ，明确责任分工，层层落实目标任务。二是市县要成立专 门机构，承办日常工作。成立市推进城乡一体化工作领导小组，负责指导协调全市统筹城 乡发展工作，统一分解目标任务，制订具体政策措施，加强检查督促和考核。三是抓好试 点示范，搞好带动。市上要加强领导，加大力度，支持抓好凤县统筹城乡发展试点工作， 在认真总结的同时，借鉴重庆、成都等其它城市的做法，积极推广，重点突破，确保全市 统筹城乡发展工作有序推进。 （三）加快构建有利于统筹发展的体制机制。推进统筹城乡发展，是一项长期的系统 工程，必须增强战略意识，着眼制度建设，建立长效机制。到 2020 年，基本建立城乡经济 社会发展一体化体制机制。一是要调整、规范政府部门职能范围，改革城乡各管一段和职 能交叉重叠体制，提高城乡一体化管理水平，广泛动员城乡居民参与城乡综合改革和管理， 逐步建立健全城乡一体化社会管理体系。二是大力推进统筹城乡经济社会发展制度创新。 要清理废除那些不利于统筹城乡发展的政策规定。切实转变城市倾斜，给农民真正的国民 待遇，建立城乡良性互动、体现公平、共同发展的一体化体制。 三是要建立统筹城乡发展 的公共财政体系。健全“以城带乡、以工促农”新机制，完善公共财