关于推进欠发达地区加快发展的若干意见

关于推进欠发达地区加快发展的若干意见 浙委201129 号 中共浙江省委浙江省人民政府 关于推进欠发达地区加快发展的若干意见 （2011 年 3 月 16 日） 根据省委十二届八次全会确定的“十二五”时期实现“科学发展走在前列，惠及全省人民 的小康社会全面建成”的总体目标和“欠发达地区跟上全省发展步伐”的要求，为推进欠发达 地区加快绿色发展、生态富民、科学跨越，经省委、省政府研究，现提出如下意见： 一、总体要求 1指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观， 全面实施“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略，以科学发展为主题，以加快转变经 济发展方式为主线，把普遍增加群众收入、全面提升民生水平、不断增强内生功能作为中心任 务，全面实施主体功能区战略，协调推进新型工业化、新型城市化、农业现代化和新农村建设、 生态文明建设，大力发展生态经济，注重优化城乡布局，不断完善基础设施，全面提升公共服 务，着力构筑生态屏障，全力建设“山上浙江”，推动欠发达地区加快走上绿色发展、生态富 民、科学跨越的新路子。 2主要目标。到 2015 年，欠发达地区发展的总体目标是：所有县（市、区）基本达到全 面建设小康社会的目标，与发达地区差距明显缩小。主要目标是： 居民收入水平明显提升。城乡居民收入普遍较快增加，增幅高于全省平均水平；农村 居民人均纯收入达到 12000 元以上，年均增长 10%以上；60%的低收入农户（低保户除外）家庭 人均纯收入超过 6000 元；城乡居民收入差距明显缩小，生活质量不断提高。 民生保障水平明显提升。充分就业基本实现，社会事业加快发展，社会保障全面覆盖， 基础设施更加完善，基本公共服务均等化水平明显提高，民生保障水平与发达地区的差距明显 缩小。 内生发展功能明显增强。产业结构、城乡结构、人口结构调整稳步推进，生态经济加 快发展，人口布局显著优化，城乡面貌明显改变，生态环境持续优化，生态城市、绿色城镇、 美丽乡村建设取得明显进展，绿色发展、转型发展、集聚发展格局初步形成，人均生产总值增 幅高于全省平均水平。 3基本原则。 绿色发展，生态富民。以生态文明建设为导向，全面实施主体功能区规划和生态环境 功能区规划，大力发展生态经济，不断优化生态环境，加快形成节约能源资源和保护生态环境 的产业结构、增长方式和消费模式，推动居民收入水平和生活质量不断提升。 转型发展，科学跨越。以深化改革、制度创新、结构调整为重要举措，准确把握欠发 达地区发展阶段、内在规律和特色优势，协调推进经济、社会、文化、生态建设，不断强化发 展基础，增强发展动力，切实提高发展质量和效益，促进经济社会加快走上科学发展轨道，努 力跟上全省发展步伐。 集聚发展，城乡统筹。以统筹城乡区域发展为基本战略，联动推进新型城市化和新农 村建设，全面推进绿色城镇和美丽乡村建设，不断健全以工促农以城带乡的长效机制，努力构 筑经济优势互补、功能定位清晰、城乡一体发展、人与自然和谐相处的区域发展格局。 内生发展，合作联动。坚持自身努力与外部支持有机结合，加大财政扶持、生态补偿、 区域协作、结对帮扶力度，积极引导广大干部群众自力更生、艰苦创业，不断增强发展的内生 动力，促进欠发达地区在创业创新中实现自主发展，在开放合作中实现共赢发展。 二、大力发展生态经济，促进经济结构转型升级 4大力发展高效生态农业。按照推进农业规模化、标准化、生态化的要求，加强欠发达地 区粮食生产功能区、现代农业园区建设，扶持发展一批茶叶、果品、笋竹、油茶、食用菌等特 色农业生产基地，支持工商企业投资发展高效生态农业，延长农业产业链，提高农业附加值。 加大对农田水利建设、设施农业发展、农机具购置、林区道路修建、农业科技推广、农产品品 牌培育等扶持力度，着力支持发展一批带动农民增收的农业龙头企业、农民专业合作社等现代 农业经营主体。适当增加欠发达地区省级农业龙头企业、示范性农民专业合作社的数量。省对 油茶产业发展、林区道路建设的扶持资金重点用于欠发达地区。 5着力发展生态工业。支持现有工业园区扩容和提升，鼓励跨县建设一批工业园区，搭建 绿色制造业集聚发展平台。推进工业园区生态化，支持发展绿色生态环保产业和工业循环经济， 打造一批生态经济的先行区、示范区。进一步加大对来料加工业的扶持力度，支持来料加工、 专业村、工厂化基地、集中小区建设和经纪人创业，引导发达地区劳动密集型加工企业、外贸 企业到欠发达地区发展来料加工基地。省中小企业扶持资金、工业转型升级资金、循环经济扶 持资金、外向型经济发展等专项资金向欠发达地区倾斜安排。 6优先发展生态旅游业。抓好县域风景旅游发展规划和重点景区规划编制，加强通景公路 等旅游基础设施建设，扶持各类旅游经营主体做大做强，加快形成以重点景区为龙头、骨干景 点为支撑，农家乐休闲旅游点、休闲观光农业园为基础的发展格局。把美丽乡村建设与农家乐 休闲旅游业发展有机结合起来，扶持建设一批省级农家乐休闲旅游业特色县、示范乡（镇、村） 和休闲观光农业园。各级政府要优先认定一批农家乐休闲旅游村（点）作为政府会议定点采购 单位。省旅游发展专项资金、农家乐发展扶持资金等进一步向欠发达地区倾斜安排。 7支持发展现代服务业和新兴产业。大力扶持发展物流配送、连锁超市、电子商务等现代 流通方式，基本实现连锁便利店在行政村全覆盖。鼓励大型商贸企业到欠发达地区发展现代流 通业，支持供销社、商贸、邮政、金融等企业向欠发达地区延伸服务，建设日用消费品、农产 品、生产资料和再生资源等经营网点。加快发展农产品现代流通业，扶持产地农产品市场建设， 推动“农超对接”，鼓励在发达地区建立特色农产品营销中心，落实农产品批发市场用地等政 策。支持文化创意、森林文化等产业发展，建设一批省级重点采风创作基地。 三、加快推进城乡建设，促进产业和人口集聚 8完善城乡规划体系。按照区域统筹、城乡一体和小县大城、内聚外迁的要求，认真实施 主体功能区规划、县市域总体规划和土地利用总体规划，完善城镇体系规划和村庄布局规划， 加大对规划编制的财政补助和技术支持力度。科学规划城乡一体的公路交通运输网、通信信息 网、商贸物流网、供水供电网、垃圾污水处理网等设施，加快形成县城、中心镇和中心村协调 发展的格局，推动欠发达地区集聚发展、集约发展。 9推进绿色城镇建设。把县城和中心镇作为转型发展的重要平台，把城镇建设、产业发展、 人口集聚、生态保护和土地节约有机结合起来，科学确定城市组团中各城镇的功能定位和产业 布局。支持以县城为依托的产业集聚平台建设，提升县城综合承载能力。积极培育绿色中心镇， 提升中心镇的人口产业集聚功能和公共服务辐射功能。省里优先安排县城和中心镇建设的用地 指标。 10推进美丽乡村建设。深入实施“千村示范、万村整治”工程，结合国家农村环境连片 整治项目的实施，着力推进连线成片的村庄整治，配套推进基础设施建设，打造一批各具特色 的美丽乡村，省村庄整治等资金向欠发达地区倾斜。整合建设项目和扶持资金，推进中心村培 育建设和农村土地综合整治，推动自然村整合和农居点缩减，提高欠发达地区农村人口集中居 住和农村土地集约使用水平。继续实施农村环境“五整治一提高工程”，健全村庄环境卫生长 效保洁机制。 11推进农民异地搬迁和转移。把县城、中心镇和中心村作为主要迁入地，大力引导高山 远山、重点水库库区、山洪地质灾害隐患点、偏远小岛等缺乏基本生活和公共服务条件的区域 群众有序搬迁，逐步提高搬迁补助标准，每年搬迁 6 万人以上。各地要统筹各级财政扶持资金， 加大对自然村整体搬迁、公寓式节地安置、特困户异地搬迁和宅基地整理复垦的补助力度，宅 基地复垦收益要提高用于搬迁小区建设和农户搬迁的补助额度和比例。结合中心镇和产业集聚 区等建设，积极探索在城镇有合法固定住所的农村人口将户口迁移到城镇，享受与当地居民一 样的教育、医疗、就业、社保、住房等待遇，并保留其迁出地的土地山林承包经营、集体经济 收益分配等权益的有效办法。积极探索有利于农村劳动力跨市县转移就业、进城落户的机制。 对吸纳异地搬迁农民、低收入农户、被征地农民就业的企业，可参照城镇下岗失业人员再就业 优惠政策执行，并由财政给予一定补助或奖励。 四、大力发展民生事业，推进基本公共服务均等化 12大力促进全民创业和充分就业。加大农村劳动力技能培训力度，提升转移就业能力。 支持利用集体闲置土地建设小企业创业基地，着力营造以县城、中心镇为主要载体的非农产业 和现代农业创业平台。加大创业就业政策扶持力度，健全创业就业服务体系，支持各类人才到 欠发达地区创业，鼓励能人带动下的合作创业，形成以创业带动充分就业的格局。省“千万农 民素质提升工程”补助资金向欠发达地区倾斜安排。各地应将低收入农户、被征地农民和异地 搬迁农民中就业困难人员纳入就业援助对象。 13加快发展社会事业。扶持农村学前教育上水平和普通高中布局优化，建立健全低收入 家庭学前儿童和家庭经济困难普通高中学生资助制度。支持骨干职业学校和实训基地建设。鼓 励教师在农村基层和艰苦边远地区工作，对在农村基层和边远地区工作的教师实行工资、职称 （职务）等倾斜政策。支持公共卫生专业机构、县级医院、乡镇卫生院标准化建设和配备基本 设备装备，加强卫生人才队伍建设。支持文化体育事业发展，“十二五”时期县县建成图书馆、 文化馆，基本完成数字电视整体转换和网络双向化改造。 14不断提升社会保障水平。支持扩大城乡居民社会养老保险、城镇居民基本医疗保险、 新型农村合作医疗保险、职工基本养老和医疗保险的覆盖面，提升保障水平。严格按规定落实 好农民工参加企业职工社会保险及跨统筹地区转移接续政策。逐步提高欠发达地区最低生活保 障、医疗救助、教育救助、住房救助等社会救助水平。从 2011 年起，各地农村“低保”年标准 提高到每人 2500 元以上。 五、着力加强基础设施建设，提高保障发展水平 15加快交通基础设施建设。加快高等级公路建设和国省道干线、县（乡）际公路技术改 造，加强农村公路建设和养护，有序开展农村联网公路建设。国省道和重要县道建设省级补助 资金继续向欠发达地区倾斜安排，国省道养护工程由省级投资，农村公路大中修工程由省给予 适当补助。加快欠发达地区铁路建设，提升铁路运输能力。全面实施“水上康庄工程”，加快 乡镇渡航船及配套码头改造，继续完善海岛交通设施，进一步解决库区、海岛群众出行难问题。 16加快能源基础设施建设。加强骨干电网建设，增强电网吸收消纳能力，两年内基本解 决小水电“送出难”问题。依托新一轮农网改造升级工程，深入推进集约农网和农村电气化建 设。“十二五”时期用于欠发达地区的省农网改造资金比“十一五”时期有较大幅度增长。支 持有条件地区因地制宜发展生物质发电、风电、太阳能、沼气等可再生能源。 17加快水利等基础设施建设。加大对水利基础设施建设的投入力度，扶持“强塘”工程、 中小河流治理、中小病险水库除险加固、山洪地质灾害防治、农村安全饮用水、水库水源地保 护和非工程性预警防灾措施等建设，着力提高防灾减灾能力。支持农村自动气象站建设，五年 内覆盖主要乡镇。加快欠发达地区现代通信网络和农村信息综合应用服务平台建设。 六、切实加强生态环境保护建设，构筑生态屏障 18加快生态屏障建设。加大钱塘江、瓯江等主要流域源头地区生态保护投入，支持省级 以上自然保护区保护和建设。加强生态公益林建设，大力开展森林抚育经营，着力发展珍贵树 种和经济林。支持生态安全保障体系、环境监测监控体系和环境执法应急保障体系建设，重点 做好饮用水源、地下水资源、主要河流交界断面及入海口水质、县以上城市空气质量的监测。 省生态保护、自然保护区、环境保护等专项资金加大向欠发达地区倾斜支持。 19加强污染治理和生态修复。加大污染物减排力度，提高主要污染物的达标排放率。实 施清洁水源、清洁空气、清洁土壤行动，加强水污染、大气污染、土壤污染防治。鼓励兴办环 境污染治理、资源循环利用和再生资源回收利用等项目。推进水生态环境修复，实施水环境治 理和修复工程，加强对饮用水源和战略性水源的保护，发展保水洁水渔业。重大生态环保基础 设施实行省市县联合共建。 20健全生态补偿机制。按照“谁保护、谁受益”，“谁改善、谁得益”，“谁贡献大、 谁得益多”原则，逐步建立科学的生态补偿标准体系。逐步提高各类资源规费用于生态补偿的 比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。完善跨界断面河 流水量水质目标考核与生态补偿相结合的办法，提高源头地区保护水源的积极性和受益水平。 健全分类补偿与分档补助相结合的森林生态效益补偿机制，2011 年省级以上公益林最低补偿标 准每亩提高至 19 元。探索建立政府管制下的污染物排放总量控制、污染物排放指标分配和排污 权交易制度。大力发展碳汇林业，探索建立碳汇交易机制并开展试点。 七、大力推进低收入农户增收致富，实施欠发达县特别扶持政策 21深入实施“低收入农户奔小康工程”。以低收入农户集中村为重点，大力扶持低收入 农户发展特色种养业、来料加工业、农家乐休闲旅游业，着力发展村级集体经济，加快形成 “一乡一业”、“一村一品”的专业化生产和产业化经营格局。支持扶贫龙头企业和扶贫合作 社发展，对规模较大、带动能力较强的龙头企业和合作社给予贷款贴息等政策扶持。完善扶贫 小额信贷制度，继续扶持低收入农户集中村建立资金互助组织，进一步规范村级资金互助组织 管理。完善低收入农户数据库，切实做到分类指导、分户决策、帮扶到户、责任到人。加强扶 贫工作监督检查和绩效评估，提高扶贫资金使用效率。探索建立低收入标准确定机制和低收入 农户界定机制，推动扶贫工作走上规范化、制度化轨道。 22实行重点欠发达县特别扶持政策。从 2011 年起，连续三年对低收入农户比较集中的重 点欠发达县实行特别扶持政策，支持实施一批增加农民收入、提升民生水平、增强内生功能的 项目。实施紧水滩库区、乌溪江库区等重点库区和高山远山地区群众增收致富工程，继续推进 “小岛迁、大岛建”工程。各地要优先将低收入农户集中村、少数民族乡村、革命老区乡村列 为扶持对象。 八、深入实施山海协作工程，实现合作共赢 23深化产业发展合作。建立对口共建山海协作园区制度，合作共建 6 大山海协作园区， 省循环经济项目贴息、技改贴息、开发区专项等资金向共建园区基础设施和重大项目建设倾斜 安排。各级政府优先保障山海协作项目用地需求。完善共建园区利益分成机制，吸引发达地区 的产业和要素向共建园区转移。巩固和加强发达地区与欠发达地区间的资源与产业合作。深入 实施“山海协作工程百村经济发展促进计划”、“省外浙商帮扶低收入群众增收 152 计划”， 积极引导发达地区企业和省外浙商到欠发达地区实施产业开发和投资。鼓励发达地区企业到欠 发达地区职业高中、中专、技校建设职业技能培训基地，开展劳动力订单培训、定向培训，省 财政按参训后实现就业人数给予适当补助。 24强化社会事业合作。健全省级单位牵头的山海协作专题合作组机制，深化发达地区与 欠发达地区政府部门、社会团体、民主党派之间的协作，促进欠发达地区社会事业发展。发达 市县要逐步增加财政等资金，对口援建一批教育、科技、文化、卫生等社会事业项目。 25加强对内对外开放合作。引导欠发达地区主动融入“长三角”，支持温州、丽水、衢 州三市在海西经济区建设中寻求发展机遇，实现融合发展。继续办好“义博会”山海协作专区， 支持欠发达地区组团参加“浙洽会”、“西博会”、五金博览会和海西经贸洽谈会等省内外重 大展会，有条件展会的设立山海协作专区。 九、不断强化职能扶贫，加大结对帮扶力度 26强化职能扶贫。落实职能部门对欠发达地区、低收入农户集中村、低收入农户等扶贫 对象的普惠服务和特惠支持措施。加强职能部门之间的工作协调，协同推进产业开发、技能培 训、社会事业、社会保障、基础设施、村庄整治、农房建设等各项工作。加强对省级部门职能 扶贫工作的绩效考核，省政府将职能扶贫绩效纳入对部门的年度工作目标责任制考核内容。 27加强结对帮扶。完善由省级机关、事业单位、高等院校、大型医院、国有企业、强县 强镇等组成的省级结对帮扶体系，健全结对帮扶单位协作配合的团队结对帮扶机制。各牵头单 位要加强组织协调，指导和督促成员单位落实帮扶工作。各成员单位要落实责任，明确目标任 务，制定实施方案，增加资金投入，加大帮扶力度，提高帮扶针对性，不达小康不脱钩。完善 农村工作指导员选派办法，未派指导员的帮扶单位要落实干部联系结对村，指导落实帮扶工作。 健全“一村一计一部门”、“一户一策一干部”的市县两级结对帮扶机制，进一步加大帮扶力 度，确保帮扶工作每年有新进展、新成效。 十、切实增加投入，强化要素保障 28强化财政扶持。20112013 年，省财政每年专项筹措 23 亿元，对欠发达地区尤其是 重点欠发达县和贫困集中区域给予特别扶持。“十二五”后期，视财力情况进一步加大投入， 用于对重点欠发达县和贫困集中区域的扶持。省级对欠发达地区的相关扶持资金要在“十一五” 时期基础上做到总量增加、比重提高。 29强化金融服务。加强对金融机构的协调和指导，增加对欠发达地区的信贷投入。健全 金融服务体系，积极支持我省金融机构到衢州、丽水设立分支机构，稳步发展新型农村金融机 构和小额贷款公司，探索建立县域范围的社区银行。加快推进农村征信体系建设，推动林权抵 押贷款扩面增量，扩大土地承包经营权、农村住房和海域使用权等抵押贷款试点。创新金融产 品和服务，提高“丰收小额贷款卡”和“金穗惠农卡”覆盖面，实施“便民支付工程”，开展 “金融服务村村通”试点。 30强化用地保障。对欠发达地区新增建设用地计划指标分配实行倾斜。依据新一轮土地 利用总体规划，积极开展农村土地综合整治，规范城乡建设用地增减挂钩试点工作，努力实现 耕地占补平衡。按照“宜耕则耕、宜林则林、宜建则建”的要求，加大低丘缓坡综合开发力度， 积极引导城乡建设更多利用低丘缓坡的非耕地。 31强化科技支持。鼓励高等院校、科研机构与欠发达市县建立产学研联盟，搭建科技创 新服务平台，支撑主导产业和特色产业发展。深入实施科技富民强县促进行动，完善团队和法 人科技特派员制度，在欠发达地区率先创建一批科技特派员创业点。培植一批农业企业科技研 发机构和农业高科技企业，新建一批农业科技示范基地，推动农业科技成果产业化。继续实施 新农村建设科技示范促进行动，开展村镇特色产业集群创新等关键技术开发与应用示范。建立 科技创新风险投资机制，在财政、税收、融资等方面加大对欠发达地区科技创新的扶持力度。 32强化人才支撑。深入实施人才开发“希望之光计划”，引进转型发展紧缺人才，组织 开展专家服务欠发达地区活动，省“人才强省战略”专项资金加大对欠发达地区人才开发的补 助。加强和改进选聘高校毕业生到村任职工作，加强管理考核，强化激励保障。健全省级和发 达地区医院、学校、科研机构的专业技术人员到欠发达地区服务的制度。加大对农村实用人才 培训和农村青年人才培养的扶持力度，切实发挥农村实用人才和优秀青年人才的作用。 十一、进一步加强对欠发达地区发展的组织领导 33切实加强组织领导。各级党委、政府要把推进和扶持欠发达地区加快发展作为统筹区 域发展的重大任务，列入重要议事日程。省委常委会、省政府常务会议每年听取有关工作汇报， 研究解决欠发达地区发展中的重大问题。省委常委和副省长各联系一个欠发达县，深入到联系 点调查研究，解决实际困难。各级各有关部门要加强工作指导和服务，加大倾斜支持力度。欠 发达地区各级党委、政