关于金融体制改革的几点思考

关于金融体制改革的几点思考 摘要：作为引领现代经济的金融，不但可以改变总需求的规模， 而且决定一个国家经济的面貌或者地位。我国继党的十七大提出推进 金融体制改革之后，十七届五中全会根据我国当前经济社会发展的实 际情况，又 进一步指出：在今后五年中，要“深化金融体制改革 ”。 这 充分表明，我国的决策层已经深刻认识到金融体制改革的紧迫性。本 文对我国金融体制改革所取得的成就进行了总结，对改革过程中遗留 问题作了分析，在总结成就分析不足的基础上，对在未来五年国金融 体制改革的出路进行了初步的探索。进而以金融体制改革来推动经济 发展方式的转变，实现我国经济平稳较快的发展，夺取全面建设小康 社会的胜利。 关键词：金融体制 改革 思考 继十七大提出推进金融体制改革之后，党的十七届五中全会根 据我国当前经济社会发展的实际情况，又进一步指出：在今后五年 中，要“深化金融体制改革” 。 这充分表明，我国的决策层已经深 刻认识到金融体制改革的紧迫性。未来五年，是我国全面建设小康 社会的关键时期，也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻 坚时期，所以， “十二五”规划的蓝图中，金融体制改革依然是金融 业所要努力的方向。本文试对我国金融体制改革所取得的成就、遗 留问题和前景展望进行粗浅的归纳和探讨。 2 一、我国金融体制改革取得的成就 从 1978 年开始，中国的金融体制经过了不断地改革，形成了一 个相对完整的金融体系，有力地支持了国民经济其他部门的改革， 适应了经济高速发展中对金融服务的需要，并且已成为宏观经济管 理和调控过程中不可或缺的重要渠道。 1、多元化的金融机构体系基本形成 目前中国的金融机构主要由银行、证券、保险、信托、基金、 金融租赁、财务公司等机构组成，而银行业又是我国金融业中最重 要的组成部分，我国已基本建立了以国有商业银行为主体的多层次 的金融机构体系。在这个金融机构体系中，中国人民银行为中央银 行，承担稳定货币并以此促进经济增长的职能；国有商业银行的主 体是国家专业银行，主要业务是吸收存款和按计划发放信用贷款； 国家政策性银行主要靠财政拨款和发行债券筹集资金，分别用于软 硬贷款，并实行自求平衡、保本经营；非银行金融机构与银行并存， 它们之间各有分工，相互协作；外资在华金融机构已经成为我国对 外开放的重要窗口。截至 2007 年底，我国银行业金融机构共包括政 策性银行 3 家，国有商业银行 5 家，股份制商业银行 12 家，城市商 业银行 113 家，城市信用社 78 家，农村信用社 19348 家，农村商业 银行 15 家，农村合作银行 101 家，新型农村金融机构 31 家，金融 资产管理公司 4 家，邮政储蓄银行 1 家，信托公司 54 家，企业集团 财务公司 70 家，金融租赁公司 6 家，货币经纪公司 1 家，汽车金融 公司 7 家以及外资法人金融机构 21 家，有 22 个国家和地区的 72 家 3 外国银行在华设立了 130 家分行，另外有 46 个国家和地区的 191 家 银行在我国 25 个城市开设了 241 家代表处。 从以上数据来看，我 国金融体制基本形成了多元化的格局。 2、多层次的金融市场体系基本建立 突破计划金融体制的禁区，逐步建立起由货币、证券、保险、 外汇组成的较完备的金融市场体系，是我国金融体制改革的标志性 成果之一。金融业务市场运作机制逐步构建，金融业务由原先仅有 的存、贷、结算扩展到现在复杂的业务结构体系，各种金融衍生品 种，如期货、期权、互换等也相继出现。在货币市场上，近年来同 业拆借市场成员范围已扩大到存款类金融机构、部分非银行金融机 构以及政策性银行等绝大部分金融机构。中国资本市场总体上呈平 稳发展并不断提高的态势，各种债券市场、股票市场得到发展，建 立了上海证券交易所、深圳证券交易所，截至 2007 年底，深沪两市 共有股民账户总额 1.38 亿元，上市公司 1529 家，上市证券 1990 只， 总市值达 32.92 万亿元，供募资 7438 亿元。可见，我国的信贷市场、 货币市场和资本市场获得了较快发展，同业拆借市场、票据市场、 信托市场、国债市场、股票市场、保险市场和外汇市场初步建立起 来，不仅达到一定规模，而且运行机制也在不断完善。 3、宏观调控和监管体系不断完善 随着作为中央银行的中国人民银行职能的逐步转变，金融调控 也从单一的行政方式向市场化运作机制转变，即基本上形成了以利 率等货币政策工具为主、实施间接调控的金融宏观调控体系。其职 4 能也从控制贷款规模和现金发行转向运用准备金、利率、再贷款和 公开市场操作调控货币供应量。改革初期，中国人民银行是唯一的 金融监管机构。现在，我国金融体系已经确立了“分业经营，分业 监管”的模式，建立了“一行三会”的监管结构，一行是指中国人 民银行，就是我国的中央银行。三会分别是指银监会、证监会、保 监会，分别对银行业、证券业、保险业进行监督，同时各监管组织 之间相互合作，加强监管协调。这使监管内容不断演进，监管效率 不断上升。宏观调控和监管体系的不断完善，可以有效地防范金融 风险，避免银行参与证券的不正当竞争，提高金融机构的调控和监 管水平。特别是面对 2008 年下半年以来国际金融危机的冲击,我国 金融监管体系充分发挥了保护金融安全“稳定器”的作用。 二、我国金融体制改革的遗留问题 虽然我国金融体制改革取得了很大的成就，但由于金融涉及面 广，金融体制改革难度还比较大，还存在很多问题。 1、金融机构主体效益不理想 国有银行、证券公司、基金管理公司、信托投资公司等金融企 业的产权改革步伐缓慢，公司治理结构存在明显缺陷，经营机制转 变滞后，风险控制机制不健全。以银行为例，我国银行系统不良资 产问题严重是制约其效益提高和良好运转的主要原因之一，2001 年 底国有商业银行的不良贷款率为 25.37%。近年来，随着重要商业银 行的股份制改革，银行不良贷款率有所下降，2007 年底，国有商业 5 银行不良贷款率降低到 8.05%。银行系统内的其他金融机构，如政 策性银行、城市银行和农村信用社等，也存在着不良贷款率高的问 题。 2、金融市场结构不合理 金融市场结构不合理主要表现在：间接融资市场与直接融资市 场发展不协调，履行间接融资功能的信贷市场存在银行业市场结构 高度集中，履行直接融资功能的资本市场存在股票市场发展较快、 债券市场和中长期信贷市场发展严重滞后。截至 2006 年底，我国 直接融资和间接融资的比例是 18：82，也就是说，在企业的资金来 源里，直接融资占 18%，来自银行的间接融资占 82%。过分依赖银 行系统的间接金融积聚了巨大的金融风险，影响了金融资源的配置 效率。我国的货币市场早在 1984 年就开始建立同业拆借市场，以 后又逐步建立了债券回购市场和票据市场，但目前这些货币子市场 不仅规模偏小，交易工具结构单一，而且各个子市场之间严重分割， 致使货币市场形成的利率信号失真，难以体现中央银行的货币政策 目标。 3、金融调控体系不健全。 金融系统还有较多的计划经济特征：过分行政化；中央银行的 独立性地位不完全；商业银行的自主性不明显；利率决定行政化等 等。也就是说，中国整个金融体系大量存在着为国有企业服务的意 识，如在影视作品里，时常有市长带着银行行长去困难国有企业， 要求他立即给其贷款的情节，这是行政主导银行资源配置的真实反 6 映。以近两年 9 万多亿信贷投放和四万亿刺激计划中，绝大多数资 金通过计划或者行政手段，到了国企，特别是央企这些本不缺钱的 企业里，而那些提供了 2/3 的 GDP 和就业的民企、中小企业、民营 企业，却难得分一杯羹。 4、金融监管的协调与配合不到位。 近年来，我国在金融监管机构完善和金融监管体制改革方面取 得了一些新的进展。但与此同时，也应该注意到，我国的金融监管 还存在着明显的缺陷，比如，缺乏整体性的监管政策框架；重市场 准入管理、轻持续性监管；重合规性监管、轻风险监管；重外部监 管、轻内部控制；重人治、轻法治的现象也还严重存在。这些都成 为制约我国金融发展的不可忽视的因素，进一步地，金融监管中存 在的问题还可能会危及金融稳定以及国家的经济安全。 这些问题使国民经济运行与金融体制之间产生了日益尖锐的矛 盾，即：对外开放、经济发展与金融宏观调控能力弱的矛盾；金融 市场业务日益拓展与市场组织形式相对落后的矛盾；外向型经济发 展与相对封闭的金融体系的矛盾；社会闲置资金膨胀与单调的筹资、 融资方式的矛盾；金融业务迅速发展与金融机构设置不尽合理及金 融人才严重缺乏的矛盾。这些矛盾和问题影响了国家宏观经济政策 的贯彻，也影响了改革的进一步深化和经济的健康发展。显然，要 加快转变经济发展方式，保持经济平稳较快发展，就必须改变金融 体制改革滞后的状况。 7 三、对我国金融体制改革的思考与展望 针对我国目前金融体制改革面临的突出问题， 中共中央关于制 定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议指出：“构建逆 周期的金融宏观审慎管理制度框架。稳步推进利率市场化改革，完 善以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度，改进外汇储备经营 管理，逐步实现人民币资本项目可兑换。加强金融监管协调，建立 健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制。参与国际金融准则 新一轮修订，提升我国金融业稳健标准。建立存款保险制度。深化 政策性银行体制改革。健全国有金融资产管理体制。完善地方政府 金融管理体制。”建议为我国未来五年甚至更长时期金融体制 改革定下了基调，指明了方向。所以，应从以下几个方面着手，加 快我国金融体制改革。 1、建立逆周期的金融宏观审慎管理制度 宏观审慎管理是以防范系统性风险为根本目标，将金融业视做 一个有机整体，既防范金融业内部相互关联可能导致的风险传递， 又关注金融体系在跨经济周期中的稳健状况，从而有效管理整个金 融体系的风险，最终实现维护金融稳定的目标。在日前召开的“宏 观审慎政策：亚洲视角高级研讨会”上，中国人民银行行长周小川 表示：“国际金融危机重大教训之一，是不能只关注单个金融机构 或单个行业的风险防范，还必须从系统性角度防范金融风险，而宏 观审慎政策正是针对系统性风险的良药。”通过逆周期的审慎监管， 将有效约束商业银行信贷扩张冲动和短期行为，提高中国银行业体 8 系的风险防范能力，并为建立可持续、稳健的中国银行业体系发挥 重要作用。 2、稳步推进利率市场化改革 应该大步、稳步地推进利率市场化，只有要素价格市场化以后， 才能够发挥市场配置资源的作用，资金是重要的要素，而我们现在 还没有市场化。如果利率不能市场化，就不可能建立一个货币政策 的传导机制，也不可能实现完全的间接调控。逐步完善以市场供求 为基础的有管理的浮动汇率制度，改进外汇储备经营管理，逐步实 现人民币资本项目可兑换。中国“十一五”期间所实施的“有管理 的浮动汇率制度”，其改革方向毫无疑问是正确的，问题出在其操 作手法上。所以，今后利率市场改革重点应该进“有管理的浮动汇 率制度”的操作手法。在未来五年中，面对高处不胜寒的外汇储备， 面对美元超发新形势，中国央行应该明确汇率调整的操作思路，减 少甚至杜绝采用新印刷人民币购买美元的行为和倾向。同时，人民 币利率调整的方向更多的还是要看世界上其他主要货币（关键是美 元）的利率情况。利率也好，汇率也好，无论是高是低，都会发生 资源的错误配置，对整个社会是浪费，只有均衡的利率和汇率水平， 才既有利于生产者，又有利于消费者，既有利于中国，也有利于外 国。 3、完善金融监管体制 在改革和完善现行金融监管体制的基础上，逐渐建立起对综合 经营活动的监管制度安排。具体来讲，可从以下几方面进行：第一， 9 建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行与财政部 门的协调、配合和信息共享机制。如在管理层面安排交叉参加对方 理事会，建立协调委员会等。第二，更新监管理念。树立功能性监 管理念，引入激励监管的理念。这样能够及时发现和判断风险，避 免重复交叉检查，提高管理效率，同时也能够充分尊重金融机构的 创新能力，鼓励金融创新。第三，改进监管方法。这需要要逐步实 现三个转变，即从合规监管为主向合规监管和风险监管相结合的转 变，从一次性监管向持续性监管的转变，从具体业务监管向法人治 理结构和内控有效性监管的转变。第四，建立健全金融监管的法律 法规体系。修改现行的金融法律法规如证券法、保险法、 商业银行法等，为混业经营提供足够的法律空间。另外，对于 新出现的金融现象，要制定法律进行规制，如需要对“金融控股公 司”专门立法，明确金融控股公司的法律地位、经营范围、风险控 制、监管方法等。第五，建立完整的金融风险评价体系。在科学的 测算指标基础上，建立金融风险预警系统。严密控制各金融体系、 各金融行业以及各金融机构的风险指标，及时做出风险预报，妥善 处置，防止风险扩大，控制其蔓延。对风险程度不同的金融区域、 金融机构分别采取不同的监管方式。第六，逐步建立统一的监管体 制。根据“分业经营、分业监管”原则，逐步实现由多元化监管过 渡到一元化监管，由机构监管过渡到功能监管。 4、深化政策性银行体制改革 10 今年国有商业银行改革完成重要一步，2010 年中国农业银行完 成股份制改革并成功上市，标志着五大国有商业银行全面完成股份 制改造。在这一大背景之下，政策性银行体制改革被推到了前台。 由于社会经济环境的不断变化，要适时的对政策性金融机构的活动 领域和运作模式进行调整。首先，要加快国家开发银行商业化转型 步伐，强化风险管理和内控建设，拓展商业性业务领域。其次，有 序推进中国进出口银行的改革，充分发挥政策性银行“雪中送炭” 的作用，多渠道支持对外贸易稳定增长。同时，不断深化中国农业 发展银行的内部改革，加强风险管理和内控机制建设，稳步开展新 业务，为全面改革创造条件。 5、加快农村金融改革 构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组 织体系。充分发挥中国农业银行、中国农业发展银行在农村金融中 的骨干和支柱作用，继续深化农村信用社改革，增强中国邮政储蓄 银行为“三农”服务的功能。适当调整和放宽农村地区银行业金融 机构准入政策，鼓励各类资本进入农村金融机构。探索发展适合农 村特点的新型金融组织，如培育村镇银行、贷款公司、农村资金互 助社等，加大农村金融产品和服务创新力度，积极解决农村贷款难 问题。加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力