农村卫生工作调查报告

农村卫生工作调查报告 为全面了解我市农村卫生现状、存在问题以及制约农村卫生 事业发展的主要因素，及时总结经验，制定整改措施，加大推动农 村卫生体制改革的力度，探索新形势下农村卫生事业发展的有效 途径，于2000年7月下旬，市卫生局党委成员分三组分别带领机关 有关处室同志，深入6个农村县(市)区通过听汇报、实地查看、座谈 、讨论、征求意见、走访农户等形式对农村卫生工作进行了调查。 现将调研情况简要报告如下： 一、基本情况 1、卫生资源状况 农村6个县(市) 区有 个乡镇、 个行政村， 户，人口 万，其中：农业人口 万，以 县为单位农民人均收入为 元。县、乡两级有医疗卫生机构 个，病床 张，卫生人员 人，其中卫生技术人员 人；有村级卫生组织 个，聘任乡村医生 人，农村每千人口拥有病床 张，卫生技术人员 人，县级医院均达到了二级甲等医院水平，普遍拥有CT、彩色多 普勒、全自动生化仪、呼吸麻醉机、心脏监护仪、大型X光机及增 强系统等效先进的诊疗设备。章丘市医院还拥有核磁共振、螺旋C T、加速器等省内一流设备。自1996年以来，6个农业县(市) 区各级 共投入农村卫生建设资金 万元，其中：省级 万元，市级 万元，县级 万元，乡镇 万元，卫生院自筹 万元，新(翻) 建房屋面积 万平方米，业务用房较“八五” 期末增加了 %，购置大型医疗设备 台件，各县(市) 区防疫站、妇保所和章丘市、长清县、平阴县、历城 区乡镇卫生院改貌建设已基本完成，大部分进入第二建设周期， 如章丘市在完成“一无三配套 ”的基础上，又提出了 卫生院建设“七 化” 要求，即门诊楼房化、 场面磁砖化、地面水磨石化、厕所水冲化 、道路硬化、环境美化绿化、室内暖气化。农村卫生办公自动化和 信息网络建设得到快速发展，为逐步实现医药卫生服务电于商务 化奠定了基础。农村6个县(市)区县、乡两级卫生部门共有微机 台、传真机 台，打印机 台，复印机 台，外线电话 部，其中各县级卫生行政部门和县直医院卫生单位信息网络建设 均具备了上网能力，乡镇卫生院平均微机拥有率为 %，较好地有长清为 %，章丘为 % 以上。 我市农村三级医疗预防保健网基本形成了小病不出村，一般 疾病不出乡镇，大病不出县(市、区)的卫生服务格局，卫生设施、 人员及技术水平能基本满足广大农民群众的医疗保健需求。 2、社区卫生服务 至2000年6月底，开展社区卫生服务的乡镇达到有 个，占农村乡镇总数的 %，进行健康查体 万人，以户为单位建立家庭健康档案 万份，签订社区卫生服务合同 - 3 - 万户，章丘市22个乡镇已全面铺开，99年章丘市政府按人均 元提供了社区卫生服务启动经费，为社区卫生服务机构和人员配 备了通信工具、印刷了各类表格和档案等，健康调查 万人，建立居民健康档案 万户，签订服务合同 万户，社区卫生服务机构从“硬件” 建设 得到软件管理，都较好地 达到了“济 南市农村社区 卫生服务中心(站)建设标准”要求。长清 县11个乡镇全部开展了社区卫生服务，受益人口 %，健康调查 万人，建立家庭健康档案 万户，历城区在15个乡镇中全部已推开，健康调查 万人，建档案 万余份，免费签订服务合同 万户。平阴县已完成四个乡镇和其他每个乡镇2个村的试点，县卫 生局投资 万元，为社区卫生服务机构统一配置了档案资料橱，印制家庭健 康档案，培训人员 人次。商河结合本县实际推行了“三义务两扶贫” 工程(即义务查体 、义务建档、义务转诊，乡镇卫生院设立 张床的扶贫病房，县直医院为特困户发放医疗扶贫卡)，已在15个 乡镇开展了社区卫生服务，建立健康档案 万户。签订了部分卫生服务合同，济阳县2000年上半年做了一些 筹备工作，县卫生局统一印制了家庭健康档案、“三卡” 及保健合 同各 万份，为启动社区卫生服务工作奠定了基础。 3、农民社会医疗保障 合作医疗是当前农村社会医疗保障的重要形式，入户调查显 示， %以上的群众 拥护合作医疗保健制度，认为是一种有效的社会医 疗保健措施，对于解决农民过重的医疗负担有很大作用。2000年 上半年有 个乡镇实行了合作医疗(其中：章丘市22个占 %，平阴县 个占 %，长清 个占 %，历城 个占 %，商河 个占 %，济阳县因种种原因全部停办，参加人口 万，农业人口覆盖率为 ，到位资金我 万元，其中县、乡政府投入 万元。章丘市、平阴县公布了关于实行合作医疗的政府令，推行了 “大病补偿 ”。章丘市政府 5号令提出了 “四级筹资、三级补偿、二级 管理” 的合作医 疗模式，市政府按年人均1元提供扶持资金，对合 作医疗发展起到了积极的促进作用，上半年报销医药费 万元；2000年并启动了大病统筹补偿，4月份为首批 名患大病的群众(住院费用在 元以上)报销了大病补偿金 余万元。平阴县政府关于平阴县农村医疗管理办法规定，县、乡 、村、户四级筹集建立，建立了全县统一的大病风险医疗制度，县 政府按全县农业人口人均 元提供扶持，主要用于大病补偿，如 村农民教师 在省级医院作心脏瓣膜手术，花费 万多元，县合作医疗管委会按规定为其报销了 万元，在群众中影响很大，对于解决因病致贫发挥了一定作用，激 发了群众自觉参加合作医疗的积极性。 - 5 - 4、乡村医疗机构一体化管理，经过几年来坚持不懈地实施乡 村医疗机构一体化管理，有效盘活了农村卫生资源，利用效率明 显提高，结构趋于合理，管理逐步规范，服务更加有效，农村医疗 秩序有了明显好转，游医药贩、假医假药、坑农害农事件显著减少 ，受到绝大多数农民群众和乡村医生的欢迎、至6月底，6个农村县 (市区) 个行政村卫生室全部实行了一体化管理， 余名乡村医生经过考试考核已择优聘用 人上岗、在“ 一制五 统一” 的基础上，近年来又推行了 乡村医生续 效工资制和养老保险制 %乡村医生 实行了绩效工资制，为使乡村医生老有所养，解除乡村 医生后顾之忧，已为半数以上的乡村医生办理了养老保险、章丘 市、平阴县在“三制五 统一” 的基础上又推行了 乡、村两级卫生技 术人员统一调配使用制。章丘共有 名卫生院职工到村卫生组织工作。有 名确有专长的乡村医生到卫生院工作，平阴县有4O名卫生院职工 到村卫生机构工作，2名技术水平较高的乡村医生到卫生院任职。 各县( 市)区普遍加大了 卫生监督执法力度，近一年来共取缔非法 行医和游医药贩 多起，有效地巩固了一体化工作成果。 5、医药卫生体制改革：各县(市)区在整体推进农村卫生工作 的同时，积极探索医药卫生体制的改革。章丘市围绕改革主要做 的工作；一是人事制度改革，市医院、中医院、绣惠中心卫生院和 明水卫生院人事制度改革试点已经完成，经过制定方案、宣传发 动、 定编设岗、 考试考核、竞聘答辩、民主评议等环节，在 名专业技术人员中，聘任高中级专业人员 人、初级 人，低职高聘 人、高职低聘 人，转岗分流 人：二是开展了药品集中招标采购，从源头上杜绝药品营销中的不 正之风，至调查时己完成 次集中招标，采购 个品种价值 余万元。三是改革卫生院体制及内部运行机制，章丘市卫生局针 对南部山区几个经济薄弱、自身发展困难卫生院的现状，筹划以 章丘市直医疗单位为龙头。成立医院集团兼并或联合几个卫生院 ，以带动和促进其共同发展。四是适应社会老龄化及疾病谱的变 化，正在建设章丘市老年公寓，把为老年人提供综合服务作为社 区卫生服务新的增长点。济阳县经过一年多的酝酿、筹备，在县委 、县政府的指导下草拟了“济阳县医院改制实施方案” 和“济阳县医 疗股份制有限责任公司章程(草案)” ，调研时以县国资管理部门为 主，正在进行清产核资以确保国有资产在卫生改革中增值保值。 长清县加强了劳动人事制度改革，人员实行优化组合、竞争上岗、 择优录用对新分配毕业学生通过人才交流中心召开供需见面会， 实行双向选择，录用后实行合同制，试用期半年，实现了人员能进 能出 职务能上能下，待遇能高能低的管理机制：长清县还废除了县直站 所和乡镇卫生院主要领导行政任命制，采取公开竞争、择优聘任， 并实行了任前公示制，在公开、竞争、择优原则指导下竞聘试点已 顺利完成了武庄、五峰卫生院正职和另外3个卫生院副职的调整， - 7 - 经过述职答辩、民主测评、组织考察等严格程序，有二位同志走上 院长领导岗位。 二、存在的主要问题 一是少数基层领导对卫生工作重视不够；二是卫生投入不足， 欠帐较多；三是合作医疗发展不平衡、不稳定易受农村减负影响； 四是一体化管理有待进一步加强和规范；五是乡镇卫生建设有待 进一步加强；六是个别地方社区卫生服务工作有走过场、标准低的 问题，人员素质有待提高；七是卫生监督执法力度不够，非法行医 现象时有发生，威胁着一体化管理的巩固；八是健康教育有待进一 步加强。 三、对策及建议 1、提高认识，加强领导。农民群体的健康水平事关全市大局， 各级党委政府要把保护农村生产力和发展农村卫生事业放在重要 的战略位置，以江总书记三个代表的重要思想为指导，增强紧迫 感、责任感、使命感、要以为人民高度负责的精神，切实加强对农 村卫生工作的领导，卫生行政部门要以实际行动担当起广大农民 健康代言人的重任。通过多种宣传、培训形式，强化和提高基层领 导对农村卫生工作的认识，增强参与、支持的自觉性，把卫生工作 列入政府重要议事日程，常抓不懈。各级政府要切实落实有关卫 生政策，兑现对农村卫生事业政策性投入。 2、积极推进社区工生服务，建立起适应农村卫生实际的服务 网络体系。引导乡镇卫生院向社区发展，以提供基本卫生服务为 主导，依托村级一体化管理机构大力发展社区卫生服务，不断加 强农村基层卫生技术人员全科医学知识的培训，建立健全规章制 度并认真贯彻落实，探索六位一体在农村的有效实现形式。 3、在卫生资源配置上，继续重点加强中心卫生院建设。在基 建投入、设备配置、医药院校学生分配、人员职称晋升等方面，给 予政策性倾斜和优惠，巩固和强化其在周边几个乡镇中医疗服务 中心及技术指导中心的作用。强化一体化管理，科学合理的设置 村级卫生服务组织，为群众提供方便、及时、有效地卫生服务。 4、积极开展多种形式的健康教育，增强农民群众自我保健意 识和健康投入意识，普及卫生知识，改善居住卫生环境，使农民群 众养成科学文明的卫生生活习惯，减少疾病，促进健康。 5、加强卫生院体制和内部运行机制的改革，在保证落实公共 卫生和基本医疗服务任务的前提下，探索卫生院国有资产的实现 新形式，如通过组建医院集团、技术联合、股份合作等多种形式， 盘活存量，优化结构，实现资产重组和资源共享，以适应市场经济 发展的得需要；引入竞争机制，改革用人制度，按照精简、效能的 原则定编定岗公开岗位标准，推行全员聘任制，成员增效，竞争上 岗，择优聘用；改革分配制度，兼顾公平与效率，职工主要与技术 水平、服务态度、劳动贡献等挂钩，实现多劳多得，拉开收入档次 ，体现卫生技术劳务性价值。 6、继续发展和完善农村和医疗保障制度，加强宣传，正确引 导，提高农民健康投入意识、加快合作医疗保障制度的立法，以法 - 9 - 律形式规范其发展，使其成为农民群众必须自觉服从的义务，纳 人政府的职责范围。 7、加快农村地区卫生系统的信息网络建设，逐步达到三个实 现，即逐步实现农村县、乡医疗卫生机构和村级社区卫生服务组 织医药卫生服务电于商务化6以县(市、区)为单位逐步实现县、乡、 村三级非营利性医疗卫生机构区域性信息联网。通过网络建立双 向转诊制度和远程会诊系统，市卫生局与各县(市)区卫生行政部 门实现卫生信息联网，从而最终实现覆盖我市城乡的卫生信息网 络，提高卫生工作全行业管理水平和质量，不断提高工作效率。 8、以市药械集中招标采购为主、各县(市)区配合，完善药品集 中招标采购机制，规范医疗机构购销行为，从源头上治理药械购 销中的不正之风，严厉打击内外勾结销售假劣药品、坑农害农的 违法行为，同时要积极探索利用电子商务，降低药品交易成本，保 证药品质量，使群众享受到药品降价的好处，减轻农民经济负担。 对建立完善新型农村合作医疗制度的若干思考 新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿 参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互 助共济制度，我国是一个农业大国，农民的医疗保健问题直接影 响到农村的经济发展和社会稳定，在当前市场经济的条件下，新 型农村合作医疗制度作为一种涉及人口最多、防范程度较好的农 民健康保障制度，它的发展和完善问题应当引起理论界和相关部 门的高度重视。 一、建立新型农村合作医疗制度的必要性 (一) 建立新型农村合作医疗制度，是代表农民群众根本利益 的直接体现。改革开放以来，农村医疗卫生条件有了极大改善，农 村缺医少药的状况得到了明显改观，农民健康水平有了很大提高 、但是，受经济社会发展水平的制约，农村卫生工作仍然相当薄弱 广大农民的基本卫生服务需求还得不到满足、一是农民缺乏有效 的健康保障制度，因病致贫、因病返贫的现象突出、据有关调查显 示；2003年以前，我国农村以合作医疗为主的健康保障覆盖率仅为 %，有 %左右的农 村人口没有任何形式的社会医疗保障，而且与1998 年相比，农民患病未就诊率为 %，提高了 %；在农村 贫困户中，因疾病损伤导致贫困的为 %，提高了 %；农民患病 该住院而未住院率达到 %。二是医 疗费用增加过快，农民增收缓慢，疾病负担沉重。2003 年与1998年相比，农民次均就诊费从 元上升到 元，年均增速 %农村次均住院费从 元上升到 元，年均增速为 %。目前，疾病负担已成为农村致贫的第二大原因，“不怕穷，就怕 病” 是部分农民的典型写照。三是城 乡 、地区居民医疗保健服务利 用和健康水平差距悬殊，目有扩大之势。从上个世纪90年代以来， 城乡地区在新生儿死亡率、婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率以及 - 11 - 孕产妇死亡率等方面均呈较大差距，仅2003年间，农村地区的上 述4个指标分别是城市地区的2倍以上，一些西部农村的基本医疗 保健服务指标难以企及国家规划的最低标准。如2004年，甘肃省 农村孕产妇住院分娩率为 %，远低于全国平均水平 %。2000年至2004年甘肃全省婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率虽 总体呈下降趋势，但仍高于全国内地和沿海的平均水平。四是农 村卫生形势严峻，农村疾病防治任务十分艰巨。当前，我国农村地 区的传染病、地方病和慢性非传染性疾病仍严重地威胁着农民的 母体健康和生命安全，一些重点传染病发病率居高不下；有的甚至 死灰复燃，在许多农村地区，结核病卷土重来。同时，地方性氟中 毒、大骨节病等地方病的患病率仍然很高。因为缺乏健康保障，近 年来农村人口尤其贫困人口缺乏对公共卫生和基本医疗服务的支 付和利用能力，P重影响了 农村居民健康水平和人力资本质量的 提高，而“贫 ”与 “病 ”的“硬” 联系，也正在 顽强地抵消着政府扶贫减贫的努力。 (二) 建立新型农村合作医疗制度，是构建和谐社会的重大举 措。党的十六届三中全会明确提出了坚持以人为本，树立全面、协 调、可持续发展的科学发展观，到党的十六届四中全会明确提出 建设社会主义和谐社会重要思想对于深化农村卫生改革，改善农 村医疗卫生状况，提高农民的医疗健康水平具有深远的指导意义 。从可持续发展观来看，人的健康与经济状况有着密切的联系；一 方面，贫困恶化了人们的生活质量，造成健康水平下降：另一方面 ，人体健康状况的恶化加重了贫困化程度，是消除贫困的羁绊，因 此，投资以减少居民的健康风险，并对灾难性的医疗费用提供保 险，是减轻贫困战略的重要组成部分，而且，建立人人可以享受的 健康保障体系，使所有成员获得生存发展的基本健康服务，是可 持续发展的制度保障和基本社会条件、从人力资本理论看，在缺 乏基本健康保障制度的前提下，社会收入状况的差距，决定了卫 生服务利用的差距，相应地决定了健康水平差距，并由此决定了 收入状况差距，形成了一种循环。由于社会贫困与健康状况之间 存在着耦合共生关系，使贫病恶性循环，因此，疾病和健康状况的 恶化不仅导致贫困，也是摆脱贫困的重要障碍。所以，建立社会基 本健康保障制度是健康公平、收入分配公平乃至反贫困的重要措 施。2003年发生的“非典” 使人们对健康与 经济发展的关系有了新 的认识，认识到健康既是经济社会发展的目的，也是经济社会发 展的手段、因此，建设和谐社会，树立人民健康是发展的优先目标 的观念是和谐社会建设的重要内容。 (三) 建立新型农村合作医疗制度，是实现全面建设小康社会 目标的必要条件。党的十六大提出了在本世纪头二十年“全面建设 惠及十几亿人口的更高水平的小康社会” 的目标。当前和今后一个 时期，不改变大多数农民无法充分享受医疗保障的现实，就无法 保证农民都能够得到基本的医疗服务，从而就不可能解决城乡健 康公平问题，势必影响到全面建设小康社会目标的实现。可见，没 有农村的小康就不会有我国全面建设小康社会目标的实现。因此 - 13 - ，加大对农民健康保障的支持力度，使其有同等的就医机会、适宜 的医疗保障水平是全面建设小康社会的必要条件，由于社会主义 和谐社会和全面建设小康社会目标从根本上说是一致的，新型农 村合作医疗有利于实现农村小康，同样有利于建设和谐的农村社 会。 (四) 建立新型农村合作医疗制度，是完善社会主义市场经济 体制的必然要求。社会保障制度是市场经济体制的基本框架之一 ，较为完善的社会保障体系是市场经济制度的安全网。各国市场 经济体制建立的理论和实践都表明，必须建立包括健康保障在内 的社会保障体系来调节社会分配，维护社会公平，稳定社会秩序， 促进市场经济发展。医疗保障是社会保障的重要组成部分。农村 人口占整个社会人口的大多数，农村社会保障是社会保障的大头 ，是全国范围的社会保障体系的主要构成要素。近年来，一些地方 由于农民收入水平低、医疗费用高，农民因病致贫、因病返贫现象 有所增加。实行新型农村合作医疗制度不仅能够保证广大农村社 会的稳定和发展，同时也会为农村市场经济的发展提供可靠的安 全保障，是农村社会保障制度的重要组成部分。 二、当前新型农村合作医疗制度试点的现状分析 新型农村合作医疗制度试点以来，己取得了初步成效。概括 起来主要体现在以下几个方面：一是新型农村合作医疗制度的管 理和运行机制逐步形成，为全面建立新型农村合作医疗制度积累 了经验；二是试点地区农民就医状况有所改善，医药费用负担有所 减轻。参合农民就诊率和住院率明显升高，表明因病致贫、返贫有 所缓解；三是农村医疗机构服务条件有所改善，医护人员队伍建设 有所加强、与合作医疗制度建立相配套，各级政府普遍加大了卫 生投入，提高了医疗机构的服务条件和服务质量；四是农民和基层 干部对新型农村合作医疗的信心增强、通过参合农民自身或周围 群众受益，农民对新型农村合作医疗从起初的怀疑到逐步信任， 新型农村合作医疗正在被越来越多的农民群众和基层干部职工所 了解和认同。但是同时我们也要清醒地看到，亲朋型农村合作医 疗制度建设目前还存在不少问题。根据起来主要表现在以下几个 方面： (一) 对推行和参加新型农村合作医疗的认识不到位，由于历 史、经济、观念等多方面的原因，一方面一些地方对建立和完善新 型农村合作医疗制度的长期性、艰巨性和复杂性认识不足，对有 关政策理解不透，工作不细，宣传发动不深入，管理粗放，使有些 政策措施未能很好地贯彻落实；另一方面，一些农民对新型农村合 作医疗还是存有疑虑，担心政府的资金不能落实到位，担心合作 医疗基金被挪用，担心医疗费用不能合理、及时、方便得到报销， 担心医疗费用升高、服务不好、得不到实惠等等。 (二) 医疗补偿设计方案的制定尚需完善。补偿设计是新型农 村合作医疗制度能否保持基金平衡和可持续发展的重要前提、个 别试点县( 市) 费用结 算报销限制过多，起付线过高，封顶线过低， 报销比例偏低，合作医疗基金沉淀过多，影响了参会农民的受益 - 15 - 面和受益水平。而许多农民对新型合作医疗存在信任度差和期望 值高的情况。因此，补偿设计方案要合理确定基金分配和支付比 例，基金透支必然会影响制度的稳定性，但基金沉淀过多，也是损 害参合农民权益的一种表现。 (三) 对医疗机构的监管和费用控制缺乏有效的措施。医疗服 务监管是新型农村合作医疗制度费用控制的关键一些试点县(市) 的定点医疗机构，较多存在处方药物和检查项目超出基本药物目 录或检查项目的情况，既增加了农民的费用负担，也加大了合作 医疗基金支出。同时，农村药品市场监管也有待于进一步加强。目 前，农村医疗卫生机构的服务水平、方式、质量和效率等普遍不高 ，而且部分服务的合理性亦受到质疑。因此，如何促使农村医疗机 构提高水平、保证质量、规范行为、控制费用就成了合作医疗制度 有效运行的关键，必须引起各级政府和卫生、食品药品监督等部 门的高度重视。 (四) 缺乏既便捷又成本低的参合资金筹措机制。筹资是新型 农村合作医疗制度建立和可持续发展的根本、在目前的试点中 甘肃省和全国其他省、市、区一样，多数试点县(市)采用由乡村干 部和乡村医生入户进行宣传井收缴合作医疗资金的办法，征收成 本较高，难度也大。因此，探索有效的、可持续发展的筹资方式， 降低筹资成本是目前合作医疗体制设计与试点实践尚需继续探索 和研究的重点，必须尽快加以解决。 (五) 资金管理和监督体制尚不完善。管理监督是新型农村合 作医疗制度正常运营和可持续发展的保障。其监管的要点是资金 安全和基金支付。因此，在体制的设计上如何保证资金的安全性 和实现监管的有效性，确保资金不被挪用和流失，以及建立被农 民认可和信任的包括有农民代表参加的基金监督管理机构，并确 保这个机构有效运行，需要在实践中进一步探索，不断加以完善。 此外，还存在门诊医药费用报销程序亟须简化，县、乡合作医 疗经办机构会计基础工作薄弱，经办机构管理手段落后和管理能 力薄弱等问题，从更深层次看，农村体制改革缓慢，卫生体系不健 全，卫生资源配置不合理，农村医疗机构服务条件和质量差等问 题较为严重，影响新型农村合作医疗的可持续发展。 三、建立完善新型农村合作医疗制度的对策选择 (一) 强化政府行为 发挥政府主导作用、推行合作医疗是公共服务的重要组成部分， 是政府的责任所在。胡锦涛总书记2004年7月23日批示：“农村合作 医疗试点工作取得明显进展，受到广大农民的欢迎。但与其他新 事物一样，难免有不够完善的地方。望继续加强领导，完善试点， 因地制宜，循序渐进，确保健康发展，以造福于亿万农民群众。”吴 仪副总理在几次全国会议上反复强调，建立新型农村合作医疗制 度“ 只 许成功，不 许 失败” 无退路可言，不能失信于民，更不能 损害 群众利益和党在群众心目中的形象。这就要求今后应切实加强对 试点工作的组织领导，将试点工作作为建设社会主义新农村和构 建和谐社会的重点工作之一 - 17 - 高度重视，认真组织，精心运作，以满腔的热情和高度的政治责任 感，把工作做扎实，做出成效，让中央放心，让广大农民受益，目 前应着力改变仅仅依靠卫生等部门牵头运作的工作格局，强化政 府行为，发挥各级政府和有关职能部门的主导作用。同时，全面实 行分级管理，层层负责，建立责任追究制度。要防止试点数量增加 ，速度加快，使试点工作的质量下降，甚至失信于民。 (二) 科学合理地制定和完善实施方案。随着中央和地方财政 补助资金的增加，各试点县(区、市)都应在基线调查的基础上，科 学合理地确定起付线、报销比例和封顶线。既要防止实际补偿比 例过低，基金节余过多，影响参合农民的积极性，又要防止补偿比 例过高，出现基金透支风险，同一试点地区的试点县(区、市)报销 标准要相对统一，避免补偿比例的悬殊，造成相邻县参合群众对 制度的误解和不满意。要确保新增财政补助资金的全部和农民个 人缴费的一部分进入统筹基金账户，所产生的利息也要全部进入 基金专门账户 全部用于参合农民的医疗补偿，最大限度地提高对参合农民的补 偿标准、要积极借鉴和推广有关地区的经验，尝试每隔两年给未 享受过合作医疗基金补偿的农民免费做一次体检，以进一步提高 参合农民的受益面。此外，为方便参合农民报销医疗费用 各试点县应建立和完善一整套由定点医疗机构先垫付报销的规章 制度，严格审核审批程序，切实体现合作医疗基金使用的公开、公 平、公正原则，让参合农民真正看到、享受到合作医疗制度建立所 带来的实惠和优越性。 (三) 全面做好资金的筹集、管理和使用。应在尊重农民意愿的 前提下，探索合理、多样、简便的个人缴费方式。农民个人缴费应 于前一年底前完成。县、市两级财政补助资金应于前一年底前、农 民个人缴费之后到位，省级财政补助资金在市、县资金和农民个 人缴费到位后及时拨付，确保合作医疗运行周期与财政年度运行 周期一致。各级财政补助资金必须纳入同级财政年度预算，各试 点县( 区、币 )要严格按照财政、卫生等部门制定的新型农村合作医 疗基金管理办法，加强对合作医疗基金的管理。新增试点县(区、 市) 试点工作一开始，就应招标或协商确定一家国有商业银行或农 村信用社作为新型农村合作医