农村合作基金会

温铁军：农村合作基金会的兴衰史 由于农村合作基金会出现的产权不清晰、管理不善、政府过多干预、缺少有效监管、出现 大面积的兑付风险等问题,1999 年 1 月,全国 2.1 万个乡级和 2.4 万个村级农村合作基金会, 全部被取缔,结束了农村合作基金会在中国 10 年左右的存在历史。以史为鉴,在我们倡导大 胆扶持农村资金互助组织发展的今天,我们刊发著名三农问题专家温铁军这篇文章,以便让读 者对农村资金互助组织有更为深刻的了解。 由于上个世纪 90 年代中期国家放开了证券、期货、房地产等三个投机性较强的经济领 域，而同时期全国范围资金高度稀缺导致市场利率偏高。农村合作基金会(主要是在乡镇级 以上)也发生了与其他金融机构相类似、但却并不更严重的问题。于是，就在它发展到最高 峰的 1997 年，上级做出了清理整顿、关闭合并农村合作基金会的决定。随后的 19981999 年，尽管问题主要出在乡镇级，但村级基金会也同样落得被关闭的结局。 整顿和关闭农村合作基金会的决定在中央统一部署下很快得到了落实。同时也造成新 的问题：一方面在行政性关闭基金会突然中断信用活动、必然造成大规模呆坏账的情况下， 并没有安排上级风险准备金，而各地尽管向中央举债也根本无法满足上千亿兑付需要；因 此引发基层乡村政府组织大量负债，最终都转化为农民和乡镇企业负担，这实际上已经类 似于部分地方政府信用破产。另一方面农村资金净流出的问题更加严重，农业资金要素因 此极度稀缺，基层的民间借贷和高利贷重新大面积发生。 农村合作基金会的产生和发展，绝不是偶然的经济现象 (一) 人民公社改制过程中数以千亿的集体资产流失，各地于是按照中央要求对集体资 产清理。通过建立基金会来实行“清财收欠，以欠转贷” ，并且，由于当时中央政策的肯定 甚至鼓励，在市场化程度不断提高的条件下，农村资金融通形式的多样化和融通规模的逐 步扩大也是不可逆转的趋势。 从 1984 年到 1992 年，中央连续对合作基金会表示政策支持，有效地减弱了来自正规金 融组织出于维护垄断利益和防止竞争而制造的巨大阻力，为农村合作基金会的发展创造了 必不可少的政策环境。 (二) 随着以家庭承包制为主要内容的中国农村改革的不断推进，农村经济迅速发展， 农民收入提高，农村的商品、货币关系得到强化。百万农村社区集体和两亿多农户家庭变 为农村中最基本的财产主体和生产核算单位。迫于就业压力，大批农民转入非农产业，更 多农户从事兼业生产，因此农村有着强烈投资需求，出现了多元化的民间信用主体，对农 村金融体制改革产生了压力，要求有相应的灵活的资金融通机制和建立相应的金融机构。 因此，农村改革的市场化进程，是农村合作基金会发展的前提。 (三) 改革后农民收入水平较大幅度提高，特别是农民人均现金收入的增长，农村内部 蕴藏的金融资源总量的迅速扩张。例如，1988 年全国农民人均纯收入达到 544.9 元，比 1980 年的 191.3 元净增 353.6 元。但进入 80 年代后期，由于城市受经济萧条影响需求下降 导致农业徘徊不前，比较效益相对下降，这在很大程度上抑制了农民的投资意愿。因此， 对绝大多数以农业为主而其他投资渠道极为狭窄的一般农户来说，希望为自己手中有限的 闲置资金找到一个既安全又能够带来更多收益的机会。这一时期，乡镇企业和个体私营经 济的发展对资金的需求增长。尽管农村内部的资金供给与需求同时增长，但国家垄断的金 融体制不可能适应这种供需增长的形势，于是就有了农村合作基金会的普遍发展。 (四) 以农业银行为主体的农村金融体系(包括农村信用社)，长期保持着垄断和封闭的运 行方式，其主要职能是从农村吸收资金向非农产业转移，而对农业和农村发展的资金支持 不足。进入八十年代，在农户成为基本生产经营单位后，农村信用社由过去主要面对数量 较少的集体经济组织，转为面对数量众多的农户和其他经济主体。虽然进行了国家金融体 制的市场化改革，但越市场化越不适应小农经济的分散需求。一方面，国家不能打破国有 银行的垄断地位，也不能根本改变我国金融领域单一的所有制。另一方面，农行和信用社 系统不仅受到国家信贷规模和结构的严格控制，而且曾经因大量资金沉淀于农产品收购， 呆账、坏账比例较高，这就一度导致信用过度膨胀；加上其经营僵化，难以适应和满足农 村改革与市场经济发展对金融的多元化需求。这些情况都为农村合作基金会的产生和发展 留下了较大的体制空间。 基层农村合作基金会诞生的主要内在动因 上述四方面背景性因素的动态变化，只是为农村合作基金会的产生和发展提供了现实 基础和创造了外部条件，而最初的直接的动因则是为了强化农村集体资产管理，保障农村 集体资产的安全和增值。 (一) 重建集体积累机制，盘活用好集体资金。 这是一些地区萌发农村合作基金会的最原始动因。在改变“三级所有，队为基础”的 人民公社体制时，由于没有及时建立与村集体和农户两级产权结构相适应的农村积累和管 理机制，使公社化时期留下的集体积累严重流失： 第一，在原有集体财产的处理过程中，不少地方出现毁坏、贪污、浪费现象。据估算， 全国下放到户的财产约贬值 40%，而且有相当部分折价款、社员个人或外单位的欠款没有 收回。据 1987 年清财后对 26 个省、市、区的不完全统计，有 30 万村社干部贪污、盗窃 集体财产，贪污挪用金额达 11.7 亿元。 第二，由于一些地方集体资金管理混乱，使用不当，不断出现“前清后乱” 、 “边清边 欠”的现象，使集体资金大量流失的情况进一步恶化。一些地方乡村干部行政干预，盲目 上项目，造成农村集体资金投向分散、混乱，资金周转呆滞。种种情况引起了农民的强烈 不满，拒交承包款和集体提留的现象时有发生，激化了农村干群矛盾，影响了基层安定团 结。 第三，农村集体的大量积累资金存在信用社长期不用，但是当农民生产资金短缺时， 他们又得以较高的利息向农行和信用社贷款，而且还经常贷不到。农民对此意见很大。 面对上述问题，一些地方在清理整顿村级集体财务的基础上，把集体资金折股到户建 立合作基金会，进而推行“村有乡管”制度，在乡村内部开展资金融通活动。也有些地方 把“以欠转贷”与合作基金会业务结合起来，促进了农村集体回收欠款。农村合作基金会 的建立和运行，对集体资金起到了管好用活的作用，既制止了集体资金的损失浪费，又实 现了集体积累的保本增值。 (二) 寻求新的农业投入保障机制。 在农村改革过程中，家庭承包制的推行和农副产品收购价格的提高，引起了城市和乡 村、中央和地方利益关系的调整；而财政包干和投资体制的改革，客观上又造成了农业投 入比例过低，并因而产生了传统农区农民收入下降、地方政府财政负担加重、弃耕撂荒普 遍发生、农业发展乏力等综合性问题。 在市场化进程中，由于农业生产周期长、风险大、比较利益低下，社会资金很难向农 业转移。因此，如果不按产业政策进行宏观调控，农业的生存与发展将失去保障。但是， 中国改革的现实情况使得对农业进行产业政策层面上的宏观调控比较困难。这主要表现在 以下三个方面： 第一，财政改为“包干”制，是在“利改税”造成部门利益分野之后，政府内部解决 利益主体差别化矛盾的表现。财政包干通过划分中央与地方的财政收支指标，来明确二者 的利益关系，但是并没有明确二者对弱质农业予以保障的职责。更何况在我国基本完成了 工业资本的原始积累后，工业占国民经济的比重成倍地高于农业，因而政府财政非农化有 着不可忽视的利益背景。自从“利改税”和“财政包干”之后，农业投入占财政支出的比 例大幅度下降，长期在历史最低比例上徘徊。 第二，农村集体积累能力减弱，对农业的投入减少。据统计，农村集体提留占纯收入 的比重由 1978 年的 16.7%降到 1988 年的 10.2%；乡镇企业支农资金也由 19791983 年 5 年的 154 亿元降到 19841988 年的 55 亿元。而对农民来说，由于农业风险较大，加之比 较利益低下，获得 15 年或 30 年农地承包权并不意味着增加投入，实际上农户投资行为已 经趋于非农化。 第三，为农村金融主体的农行和信用社，长期以来一直是农村货币资本流出农业的主 要渠道，流出量随着农民收入提高、存款增加而增加。尤其值得注意的利益矛盾是，80 年 代中期以来财政连年赤字，农产品购销补贴的包袱逐年被甩给流通部门，而流通部门又通 过亏损挂账的形式把负担转嫁给了农行。这就造成了农行逾期贷款过多。如我们 1992 年蹲 点调查发现，农业大省安徽农行不正常资金占其贷款余额的 38%，因此导致银行信用过度 膨胀。1992 年以后，农村金融机构既然以“市场化改革”为目标，必然追逐资金利润率， 也越来越倾向于按比较利益和风险回避原则，逐步避开成本高、利益低、风险大的农业。 这样一来，即使中央政策本身有着良好的愿望，要求增加农业投入，但是现有的行社体制 及其自身存在的问题也使得政策缺乏可操作性。 总之，国家宏观调控的困难，使得在客观上需要一个新的农业投入保障机制来增加对 农业的资金投入。 (三) 弥补行社的信贷“真空” ，抑制民间高利贷。 农村恢复户营经济之后，农行信用社仍然以集体为单位建立银行账户，一直不把农户 作为信贷对象。此外，受国家信贷规模和结构的严格控制，农业银行和信用社事实上无法 满足 2 亿多农户及各种农村经济主体千变万化的小额贷款业务。无法在农行信用社取得贷 款的农村各类经济主体只能私自借贷，民间金融市场和高利贷一直客观存在，这造成了农 村金融秩序的某种混乱，个别地方“抬会” 、 “摇会”垮台甚至危及安定团结。 而建立在农村社区内部的合作基金会，一方面填补了基层农村金融体制断层，其业务 主要面向小农户从事行社业务不经济的小额信贷服务，能够以灵活的金融活动来弥补行社 之不足。另一方面，从近些年的实践经验看，只有在那些农村合作基金会发展较好的地方， 高利贷才得以被抑制。 地方政府和农业行政主管部门左右了乡镇级农村合作基金会的发展 上个世纪八十年代中后期以后，各级地方政府面临两方面新的情况：一是国家对财政 体制进行了重大调整，改变了传统的财政统收统支方式，实行多种形式的财政分级包干体 制，结果令地方政府支配自有财力的权限扩大，通过增大投资强化自身财政实力的内在冲 动强烈；二是在银行企业化改革逐步推行的过程中，地方政府对农村正规金融组织的运行 过程的影响力不断减弱，对区域内部资金的外流和农业资金的非农化缺乏调控能力。因此， 在资金供需缺口日趋拉大的条件下，地方政府对建立与自身关系更为密切的区域性非银行 金融组织表现出极大的热情，希望通过有效的融资活动增强对农村金融资源的控制力，缓 解本地区的资金短缺。 在中国，农业行政管理部门是一个体系完整、上下贯通的组织系统，负责对农业经营 管理活动进行政策指导和事业服务，负有监管农村集体财务、保障农村集体资金安全的基 本职责。长期以来，担负清理整顿农村财务的繁重任务，耗费了大量的人力物力。他们主 要依靠行政手段，用运动式的清理方式，注定了无法走出“前清后乱” 、 “越清越乱”的怪 圈。因此探索新的集体资产管理办法，以建立制度规范的方式防止集体资金流失，是农业 行政管理部门自上而下的强烈愿望。 不能忽视的是，在地方财政拮据条件下，主要依靠财政资金供养的农业行政管理队伍 大多处于“有钱养兵，无钱打仗”的窘境中，工作条件差、收入水平低的情况极为普遍。 尽管付出了很大努力监管数量可观的农村新、老资金积累，但其自身却始终无法从中获得 直接或间接的受益，只有管理权而没有获益权。因此，农村特别是乡镇级行政管理部门对 把集体资金从“死钱变活钱” ，在融通中实现资金增值，并从中得到管理收益有着浓厚的兴 趣和极高的热情。 农村合作基金会，是社区内为农业、农民、农村服务的资金互助组织，不是金融机构。 徽标 农业部负责制定有关的政策法规，指导农村合作基金会的管理和发展。地方农业行政