医疗机构设置规划指导原则(2009版)

医疗机构设置规划指导原则（2009 版） （征求意见初稿） 根据医疗机构管理条例规定，制定医疗机构设置规划 指导原则（2009 版）（以下简称指导原则），各级地方卫生行 政部门要按本指导原则制定当地医疗机构设置规划，合 理配置、调整各级各类医疗机构，充分利用有限的医疗卫生资 源，更好地为居民提供符合成本效益的医疗、预防、保健和康 复等医疗卫生服务。 医疗机构设置规划（以下简称规划）是区域卫生规划 的重要组成部分，是卫生行政部门审批医疗机构设置的依据。 规划的制订，应遵照区域卫生规划的基本原则和方法进行。 一、医疗机构设置规划的含义 规划以设区的市为基本卫生区域进行规划，包括省、市 两级卫生行政部门分别制定的本省和本市行政区域内的医疗 机构设置规划。 规划应当以该区域内居民的实际医疗服务需求为依据， 以合理配置利用医疗卫生资源、公平地向全体居民提供高质 量的基本医疗服务为目的；通过实施属地化和全行业管理，将 各种所有制、投资主体、隶属关系和经营性质的医疗机构均纳 入所在地卫生行政部门的统一规划、设置和布局，实行统一准 入、统一监管。 各级卫生行政部门要依据规划设置卫生区域内的各级 2 各类医疗机构，引导医疗资源合理配置，避免医疗卫生资源配 置重复、盲目扩大规模，逐步缩小城乡差别、地区差别，充分 合理利用医疗资源，满足区域内居民的日益增长的医疗服务 需求。 二、医疗机构设置的原则 坚持以人为本，以人人享有基本医疗卫生服务为根本出 发点和落脚点，坚持统筹兼顾、协调发展的科学发展观，建立 健全覆盖城乡居民的医疗服务体系，为群众提供安全、有效、 方便、价廉的医疗服务。医疗机构设置应当遵循以下原则： （一）公平性原则。医疗卫生服务必须坚持公平、公正原则， 要从当地的医疗供需实际出发，面向城乡，以基层为重点，充 分发挥现有医疗资源的作用，适当调控城市医疗机构的发展 规模，保证全体居民尤其是广大农民都能公平、公正地享有基 本医疗服务； (二) 整体效益原则。医疗机构设置应当符合当地卫生发展 总体规划的要求，建立各级各类医疗机构相互协调和有序竞 争的医疗服务体系，局部要服从全局，科学合理配置医疗资源， 充分发挥医疗服务体系的整体功能和效益，避免诱导以趋利 为目的、争夺病人的无序甚至恶性竞争的发生； （三）可及性原则。各级各类医疗机构服务半径的规划、确 定要适宜，交通便利，布局合理，易于群众得到服务； 3 （四）分级医疗原则。落实医疗机构的功能和职责，建立和 完善分级医疗、双向转诊的医疗服务体系，做到常见病、多发 病在基层医疗机构诊疗，危重急症和疑难病在城市医院诊疗； （五）公有制主导原则。坚持非营利性医疗机构为主体、营 利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导、非公立医疗机构 共同发展的办医原则，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事 业，促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投 资方式多样化的办医体制。 （六）中西医并重原则。遵循卫生工作的基本方针，中西医 并重，保证中医、中西医结合、民族医医疗机构的合理布局及 资源配置。 三、医疗服务体系的框架 （一）医疗服务体系中各级各类医疗机构的设置应当层次 清楚、结构合理、功能到位，以利于发挥整体功能。在农村建 立以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的 服务网络；在城市建立以社区卫生服务机构、大型综合医院 （区域医疗中心）和专科医院为基础，门诊部、诊所等为补充的 新型城市医疗卫生服务体系； (二) 大力发展中间性医疗服务和设施（包括医院内康复医 学科、社区康复、家庭病床、护理院、护理站、老年病和慢性病 医疗机构等），充分发挥基层医疗机构的作用，合理分流病人， 以促进急性病院（或院内急性病部）的发展； 4 （三）建立健全急救医疗业务体系。急救医疗业务体系应 由急救中心、急救站和医院急诊科（室）组成，合理布局，缩短 业务半径，形成急救业务网络； （四）其它医疗机构纳入医疗服务体系与其他机构配合、 协调； （五）建立中医、中西医结合、民族医医疗机构业务体系。 大力发挥中医药在疾病预防控制、应对突发公共卫生事件、医 疗服务中的作用。加强中医临床研究基地和中医院建设，扶持 中医药发展，促进中医药继承和创新。 四、规划内容 （一）现状分析 分析本地区居民医疗服务需求、利用和影响因素，以及医 疗卫生资源与内外环境，参照全国卫生服务调查方案等，进行 本地卫生区域的医疗服务调查，确定本地区居民医疗服务需 要、需求及利用的各项数据。 1社会经济发展概况，包括本区域人口数量、经济发展水 平、国民生产总值、人均收入和支出水平等内容。 2.医疗服务需求分析，包括年因伤病就诊人次、居民两周 就诊率、居民住院率、年急诊人次、年住院人次、年手术人次、 住院患者住院总天数。 3.医疗资源分析：包括医疗机构、医务人员、临床技术、医 疗设备等内容。现有各级各类医疗机构总数、分类、分级、总 床位与分级床位数、利用状况、各专科病种(及病情分型)等；人 5 员分析，包括现有各类专业技术人员总数、分类、工作效率等 情况；费用分析，包括卫生总费用、卫生总费用/各医院建筑面 积总数(平方米) 和卫生总费用/ 医院病床总数等。 (二) 主要卫生问题及影响因素 在现状分析的基础上，找出本地区居民的主要健康问题， 依据疾病顺位、死因顺位，分析主要影响因素（包括医疗服务 供需状况、医疗事业发展和社会影响等），确定本区域医疗机 构合理设置的思路。 1. 医疗服务供需状况。通过推算医疗服务利用与本地区 居民的医疗服务需要(居民年患病人次；年慢性病患病人数；年 患病总日数；年卧床总日数)之间的差距，判断医疗服务供需是 否平衡。 2.医疗事业发展情况。医疗技术的提高、医疗保障水平的 提高和覆盖范围的扩大，对居民潜在医疗服务需求产生较大 的影响。 3 社会经济发展因素。随着社会经济发展，居民收入水平 不断提高，医疗保健需求日益增长，将对医疗服务产生深远的 影响。 （三）确定医疗机构的设置 依据以上分析，根据本地区社会经济发展水平、地理条件、 人口状况、居民卫生服务需要，综合考虑支付能力、医疗服务 可及性转化成为服务需求的潜力，分年度预测、规划周期医疗 服务需求，进而确定所需要的医疗机构类别、级别、数量、规 6 模及分布，并确定必需床位总数和必需医师、护士总数。医疗 机构设置要明确公立医院的设置与发展规划，确保公立医院 的主导地位，积极鼓励社会资金设立非营利性医疗机构。 .必需床位数 （）普通床位数按下列公式计算： （D） 1 床位使用率 病床周转次数 其中：A 为本区域居民总数是制定规划的关键环节，居民 总数包括区域内户籍人口及暂住人口，以制定规划周期开 始日时的夜间居民人口为基数计算：户籍人口数 X 当地人口 自然增长率+ 暂住人口 (以公安部门已办暂 住证数为准) 逐年推 算至规划周期末; B 为以年龄划分的住院率，按每 5 年划分年龄段; 为其它地区流入本区域的住院患者； D 为本地区去外地的住院患者数； 表示总和； （）各专科床位数的计算：按照上述公式中的收治率、床 位使用率、住院患者数以各专科收治率、床位使用率、住院患 者数替换即可。专科床位数包括专科医院床位和综合医院中 的专科病房床位，依人口总数及其构成、居民的专科疾病发病 情况、业务半径、卫生资源状况确定，可参照各科专科床位 1 张/千人口计。 7 （）各级各类医疗机构床位数的确定：首先组织专家论证 不同级别医院就诊的各专科病种，然后由各专科病种床位数 分别计算出各级医院床位数，床位数按照（一级+二级）：三级 医院=70 ：30 进行配置，承担社区医 疗卫 生服务的一级医疗机 构原则上可不设床位。 （）医疗机构设置数的确定：根据居民医疗服务需求，结 合各医疗机构的规模及服务半径、可及性确定各级各类医疗 机构的数量。 2必需医师数 根据当地医疗需求，研究确定区域内医师总数，分科医师 数。根据实际情况，确定乡村医生总数以及各级各类医疗机构 中医师配置数量。 3.必需护士数 根据当地医疗需求，确定区域内护士总数。根据实际情况， 确定医疗机构护士配置数量。 4.医疗机构的布局 医疗机构的布局要满足各层次医疗服务需求，便于居民 就诊和转诊。功能相同、相近的医疗机构应当具有适当的间距。 （四）确定医疗技术的配置 根据医疗服务需求、疾病谱及疑难危重并发病情况、医疗 机构功能定位，执行临床医疗技术准入，合理配置医疗技术资 8 源，落实医疗机构的功能任务，确保医疗安全，满足医疗需求。 （五）确定医疗设备的配置 根据现有大型设备资源利用情况，结合当地医疗需求及 社会经济发展情况，确定各级各类医疗机构大型设备配置数 量。 （六）确定承担储血点任务的县级医院 根据当地临床用血情况，在县级医院规划设置区域储血 点。 （七）设计制作医疗机构现状图和设置规划图。 五、规划制订的权限和程序 规划的制订要在各级政府领导下，由卫生行政部门（含 中医（药）管理部门）具体负责组织进行。省的规划要以设区 的市（或地区）所制订的规划为基础，进行汇总、综合。规划 制订的权限和程序如下： （一）设区的市级卫生行政部门 按照区域医疗规划的原则和方法，进行规划的制订和 组织工作： 1.成立制定规划组织（包括领导小组、专家指导组和工 作组等）； 2.拟定、论证规划方案； 3.按照规划方案组织进行具体工作； 9 4.在省的宏观调整和县提出医疗机构配置布局之后，完成 规划报告，呈报市人民政府批准发布实施； 5.组织以设区的市所制订的规划的实施。 （二）县级卫生行政部门 1.在设区的市卫生行政部门组织下参加该规划的具体 工作； 2.按照统一规划，完成不足一百张床位的医疗机构的具 体配置和布局，上报市卫生行政部门纳入规划； 3.按区域统一规划，将有关本县的医疗机构设置部分呈 报县政府批准颁布实施。 （三）省级卫生行政部门 1.在市（地）制订规划时，省级卫生行政部门应提出宏观 控制的指导意见； 2.按照卫生部的有关政策、本省实际需要、医疗机构的业 务半径及可行性制订全省五百张床位以上三级医院、重点专 科和重点专科医院、急救中心、临床检验中心等医疗机构配置 的方案； 3.按照全省范围内五百张床位以上医院、重点专科和重点 专科医院、急救中心、临床检验中心的配置方案，对省内各设 区的市（或地区）制订的规划进行宏观调控后反馈各地，完 成规划。 六、医疗机构的调整 10 各地在制定、实施规划的过程中，对现有医疗机构中不 符合规划要求、重复设置的，要进行必要、合理地调整或重 组。 按照医疗资源利用情况，对于医疗资源利用率低的医疗 机构要适当缩小规模，或与其他医疗机构进行重组和调整；扩 大医疗机构规模，要充分考虑床位利用率、平均住院日等情况。 要以提高医疗服务工作效率和医疗系统整体功能为主要手段 满足增长的医疗服务需求。 如本地区的机构、床位、医师、护士与人口比例已达到规 划提出的指标，不应再规划新建、扩建医疗机构。 七、规划的修订 规划每 5 年修订一次，根据考核评价的情况和当地社 会、经济、医疗需求、医疗资源、疾病等发展变化情况，对所定 指标进行修订。新规划也要按上述程序审核、批准、发布。 八、实施规划配套政策措施 (一) 明确部门职责 市级及省级人民政府卫生部门负责制订本行政区域医疗 机构设置规划，根据全市人口及经济、社会发展状况适时动态 调整规划，按照规划依法对医疗机构的设置进行审批。 市级及省级人民政府规划部门依据医疗机构设置规划审 批建设用地。 市级及省级市人民政府发展改革委依据规划对市卫生局 批准设置的对医疗机构新改扩建项目进行立项审批，政府主 11 办的非营利性医疗机构投入资金进行建设。 市级及省级人民政府财政部门为规划设置的市政府主办 的非营利性医疗机构提供相应经费。 市级及省级人民政府市劳动保障部门制订各类医保定点 医疗机构相应的社会医疗保险付费政策。各区县按照规划负 责基层卫生服务体系的审批、建设与投入。 （二）加强执行监督 规划由政府提请同级人大政协监督执行情况。 （三）做好宣传工作 把握正确舆论导向，在规划落实均较好的典型地区，召开 现场会，交流经验。 九、规划评价 规划指导资源配置，其适宜性必须进行监督评价。评价 分为预评价、过程评价和终末评价。 12 附录：有关文件、术语： 一、中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意 见强化区域卫生规划的论述：省级人民政府制定卫生资源配 置标准，组织编制区域卫生规划和医疗机构设置规划，明确医 疗机构的数量、规模、布局和功能。科学制定乡镇卫生院(村卫 生室) 、社区 卫生服务中心(站) 等基层医 疗卫生机构和各级医 院建设与设备配置标准。充分利用和优化配置现有医疗卫生 资源，对不符合规划要求的医疗机构要逐步进行整合，严格控 制大型医疗设备配置，鼓励共建共享，提高医疗卫生资源利用 效率。新增卫生资源必须符合区域卫生规划，重点投向农村和 社区卫生等薄弱环节。加强区域卫生规划与城乡规划、土地利 用总体规划等的衔接。建立区域卫生规划和资源配置监督评 价机制。 二、第四次国家卫生服务调查主要结果(作为测算区域医 疗服务需要、需求的参考数据) (一) 城乡居民卫生服务需要量 1.调查地区居民两周患病率为 18.9%(城市 22.2%、农村 17.7%)，按 2008 年人口总数 13.3 亿推算，当年全国两周患病 累计总人次数达 65.4 亿。 13 2.调查地区居民慢性病患病率(按病例数计算)为 20.0%(城市 28.3%、农村 17.1%)，推算全国 2008 年慢性病总 病例数达到 2.6 亿。 3.城乡居民患病结构 我国城乡居民慢性病持续到两周内的病例 61%，慢性疾 病已经成为影响居民健康的主要问题。 在慢性病患病中，循环系统疾病(如心脏病、脑血管病、高 血压病等) 、内分泌系疾病(如糖尿病) 增加明显，而呼吸、消化 等系统的慢性病明显下降。本次调查结果显示，有医生明确诊 断的循环系统疾病例数 1.14 亿(其中：高血压患者由 1400 万 增加到 7300 万、脑血管病由 500 万增加到 1300 万)；糖尿病病 例数从 200 万增加到 1400 万。 4. 居民 严重伤害发生率为 2.8%(城市 2.3%、农村 3.0%)。 由此推算，我国全年伤害发生人次数达 3700 万。 5.疾病负担 衡量病伤负担可用两周内疾病持续天数、短期失能(因病 卧床、休工和休学天数)、长期失能(活动受限)等指标来表示。 调查地区两周内每千人口疾病持续天数为 1537 天、每千人口 因病卧床天数为 185 天，每千劳动力人口因病休工天数为 90 天，每千在校学生的因病休学天数为 44 天；60 岁及以上人群 长期失能率( 活动受限)为 31.1%，（城市 26.0%，农村 33.8%）。 （二）居民医疗服务的需求（利用） 1.调查地区居民两周就诊率为 14.5%(城市 12.7%、农村 14 15.2%)，由此推算，2008 年全国门急诊人次数达 50.1 亿。 2.门诊病人就诊流向变化：到基层医疗卫生机构(城市社 区卫生服务、农村乡村两级卫生组织)就诊的比例 73.7%（城 市 48.3%，农村 81.7%）。 3.调查地区居民年住院率为 6.8%(城市 7.1%、农村 6.8%)， 住院人次中，疾病和损伤占 79.4%，住院分娩占 16.5%。以 2008 年住院率推算，当年全国住院人次数近 1 亿人次。 4.居民未利用医疗服务的比例：调查地区两周新发病例未 就诊比例为 38.2%(城市为 47.9%、农村 35.6%)。 经医生诊断需住院而未住院的比例为 21%(城市 22%、农 村 20%)。 5.居民门急诊次均就诊费用为 169 元，次均住院费用为 5058 元。按可比价计算，2003-2008 年均就诊平均费用增长 4.4%、住院平均费用增长 1.5%。本次调查，城市次均就诊费用 为 312 元，次均住院费用为 8958 元；年均增长分别为 4.9%和 0.9%；农村次均就诊费用为 128 元，次均住院费用为 3685 元， 年均增长分别是 3.9%和 3.6%。 6 妇幼卫生保健 调查前 5 年内，孕产妇产前检查率为 94.4%，合格产前检 查( 产前检查 至少包括测体重、测血压、抽血和尿常规检查四 项内容)的比例为 57.8%，孕产妇早检率为 69.7%，产后访视率 为 56.9%。上述各项指标城市均高于农村，特别是合格产前检 查比例，城市达到 88.1%，而农村只有 50.4%。 15 调查地区住院分娩率为 88.6%，新法接生率为 93.5%。 参照以上项目、数据进行本卫生区域内的补充卫生服务 调查，以及以有关数据进行本区域内相应数据推测，供制定 规划使用。 三、术语 1.卫生区域: 在我国是以 设区的市的行政区划 为一卫生区 域。这一卫生区域大多人口数十万、数百万、甚至千万左右。 行政职能完善。既往我国以这样的区域进行过试点。 2.居民医疗服务需要: 通常用两周患病率、慢性病患病率、 因病伤短期、长期失能以及疾病的严重程度来反映居民医疗 卫生服务的需要量和主要健康问题。 3.居民医疗服务需求:在某一特定市场、一定时间内、在各 种可能的价格水平下所有消费者将购买的某种医疗服务的数 量，它是个人需求的总和。卫生服务研究通常用两周就诊率、 年住院率、两周新发病例未就诊比例、应住院而未住院比例等 指标来反映居民医疗卫生服务的需求和利用。 4.三级医疗预防保健网：指城乡医疗预防保健机构，及按 照各自功能构建的医疗、预防、保健服务网络。农村为县、乡、 村三级医疗预防保健网，即以县级综合性医院为龙头，以卫生 院为枢纽，以村卫生室为网底，综合实施医疗、预防及保健等 各项卫生工作措施，配套齐全、功能完备、运转协调的农村医 疗卫生服务体系。建设县、乡、村三级医疗预防保健网，一直 是我国卫生政策的主要内容；城市为街道卫生院、区、市医院。 16 5.医疗机构是按照医疗机构管理条例的规定，取得医 疗机构执业许可证，从事疾病诊断治疗活动的机构。 6.医院是以诊疗疾病、照料病人为目的的医疗机构。医院 是运用医学科学和技术，对病人、特定人群或健康人群提供医 疗、预防、保健和康复等服务的场所，具有一定数量的病床、 医务人员和必要的设备，通过医务人员的集体协作，已达到保 障人民健康的目的。 一级医院是向一个社区（人口一般在 10 万以下）提供基本 医疗、预防、保健和康复服务的基层医疗机构。 二级医院是向含有多个社区的地区（人口一般在数十万左 右）提供医疗为主，兼顾预防、保健和康复医疗服务并承担一 定教学和科研任务的综合或专科的地区性医疗机构。 三级医院是向含有多个地区的区域（人口一般在百万以上） 提供以高水平专科医疗服