在系统中准确把握农民工与流动人口问题张卫民

张卫民：在系统中准确把握农民工与流动人口问题 作者：张卫民 文章来源： 中国乡村发现(作者授权发布) 点击数：1497 更新时间：2008-7-2 录入：赤月 关键词:农民工、流动人口、农业人口、非农业人口、新阶层 农村户籍流动人口和农民工是两个概念，所指内容、范围不一样。农村户籍流动人口不一定都是农民工，但农村户 籍流动人口包括农民工。 1、农村户籍流动人口是指户口在农村到城市或者其他地方短时间工作、学习、经商的人，所指范围要大些。 2、农民工是指户口在农村到城市或者其他地方（包括工厂、建筑工地、经营场所）临时打工的人，所指范围要小 些。 农民工是指户籍为农业人口注 1而到乡以外地方流动就业的劳动力，我国外出就业的农民工人 数逐年增加，2006 年达到 13212 万人注 2。农民工与流动就业以及由此产生的问题不仅事关社会稳 定,而且迫切需要解决。例如，北京是大都市，中国的首都，人口管理制度比较严格，流动人口已近 总人口的三分之一。在经济发达地区如义乌，深圳，外来人口远远大于本地人口，成为当地社会经济 发展的主力军注 3。但是,流动就业者却因为没有就业地的户籍关系往往无法共享到当地的社会经 济发展成果。 本文利用大量实证资料, 通过多侧面、多角度的分析，勾勒出市场经济条件下劳动力就业的实况： 外出就业只是农村劳动力向二三产业转移的一个途径；流动就业也并不限于农民进城务工经商，有城 镇与城镇之间的流动，有城镇向乡村的流动，甚至有农村与农村间的流动；同时，流动就业者未必是 农民工。因此，以户籍和城乡为参照标准的思维方式本身存在着严重的缺陷，简单地把农民工视为弱 势群体的作法更是严重错误，以此制定的政策必然带有先天的局限性。 城镇与乡村 从产业上说，城镇是二三产业集聚的地方，乡村以第一产业生产为主，城镇人口是衡量城市化水 平的重要指标。1954 年，我国的城镇人口为 7726 万人，占总人口的 13.26%，1978 年城镇人口为 17245 万人，占总人口的 17.92%，城镇化进程相当缓慢。改革开放以后，城镇化步伐开始加快，尤其 是 1984 年国务院发出了关于农民进入集镇落户问题的通知，允许农民自理口粮进入城镇务工经 商，城镇人口进入一个快速增长期。1985 年城镇人口为 25094 万人，占总人口的 23.71%，1990 年达 到 30195 万人，占总人口的 26.41%。之后，由于国民经济的调整整顿，城镇人口步入一个相对平缓 的增长阶段，到 1995 年城镇人口为 35174 万人，占总人口的 29.04 %。从 1996 年开始，随着户籍管 理制度的进一步松动注 4，社会经济的持续健康发展，城镇人口增长速度加快，到 2000 年，我国 城镇人口为 45906 万人，占总人口的 36.22%；2006 年城镇人口达 57706 万人，占人口总数的 43.90%。但是，城镇人口与乡村人口是以行政区域来划分的，受到区划变动的影响。在城镇人口中也 存在着大量从事农业的人口。 乡村劳动力并非都是以农业为主要收入来源。第一次农业普查资料说明，从事生产经营活动的农 村住户中，农业户占 90.47%，非农业户占 9.53%。经济发达地区从事非农生产的劳动者明显多于经济 次发展的地方，东部地区非农业户占到农村住户的 15.29%，但是，即便是落后的西部地区，非农业 户亦占到 4.20%。在农业户中纯农业户仅占 62.81%，农业为主兼营非农业的户占 30.57%，非农业为 主兼营农业的户占 6.62%。 当然，城镇和乡村都有流动就业人口，只是程度上的不同。大众普遍的心理倾向是乡下人想进城, 小城镇的人想进大城市，而人口流动的实际效果表明，人口流动不是单方向流动而是多元的。在社会 主义初级阶段，这种现象更加突出，产生多渠道流动就业的原因不仅是地区经济发展的不平衡，乡镇 企业和小城镇建设为人口流动就业提供可能，更重要的是劳动力的流动主要是依靠血缘和地缘联系来 实现的。流动的过程也是劳动者在市场经济中对自我能力的判断并追求收入最大化的过程注 5。歙 县槐塘村温州移民的迁入以及他们的后代选择出国创业，都说明了血缘和地缘关系在人口流动中的重 要性。作为内陆山区著名的“欧洲村“，该村“刘秋星养猪场“雇请的 30 余位雇工中，大多是外地来的 农民工，居然还有云南省的，这同样具有参考价值。本村及邻村也有大量外出的农民工，有许多外出 就业者的收入还不如刘秋星雇请的雇工收入多，按照常理，如果雇用本村或邻村的农民，刘秋星就可 以不必为雇工提供住宿用房，劳动者也可以免去外出时所带来的不便，这是二全其美的事，而事实却 不是这样。 农业人口与非农业人口 近年来，许多地方在户籍制度上进行了必要的探索注 6，农业人口与非农业人口在统计资料的 对比中往往不具有可比性。实际上，上个世纪九十年代以来，由于企业改制和职工身份转换工作的深 入开展，失业和再就业问题现实地摆在城镇职工面前，随着这些非农业人口观念的转变，发达地区相 对的高收入，以及就业环境的宽松，他们当中的许多人必然地选择了外出就业。城市新增劳动力在就 业上的灵活性则更大。显然，这些外出人员如果无法把户口和工资档案转移到新的就业地，他们与农 民工是一样的，按照政策可以享受的待遇他们往往无法享受到，面对社会的不公平，他们缺少程海的 勇气注 7，没有选择法律途径来维护自己的权益，而是通过人情关系和个人的沟通能力来解决问题， 更多的人则只能关心自己眼前的收入和生活问题。 2005 年我国有流动人口 14735 万人，也就是说，全国非农业人口中因外出就业而没有迁移户口 的劳动者当以千万计。但是，目前研究这个群体状况的资料极为有限，我们没有看到对这个群体就业 和生活状况进行描述的系统资料。2006 年末，全国就业人员为 76400 万人，其中城镇就业人员为 28310 万人。参加城镇基本养老保险的人数（不含离退休人员）为 14028 万人，只有城镇就业人员的 49.55%，参加城镇基本医疗保险的人数（不含离退休人员）更低，仅为 11587 万人，占城镇就业人员 的 40.93%。这些事实已经表明，我国政策落实的效果很不理想，城镇化所要求的功能十分不完善。 2006 年，国务院关于解决农民工问题的若干意见出台，表明中央对农民工权益问题的重视，实 际上，普通的城镇职工在市场化进程中同样处于弱势地位。 其实，在计划经济时代，非农业人口并不意味着是从事二三产业的，国营农场、林场、园艺场中 的工人就是第一产业的劳动者。随着改革开放的深化、社会经济的快速发展以及户籍制度的渐变，人 口的户籍情况更是无法反映人口的职业情况。在江浙经济发达地区，本地农业人口不仅实现了职业的 非农化，而且吸引了大批外地农民工从事二三产业生产。在一些经济落后地区，非农业人口从事农业 生产同样极为普遍。黄山市屯溪区新潭镇的引充社区是 2003 年进行“村改居“的，村民由农业人口统 一改为非农业人口，但许多村民并没有因为户籍身份的改变而改变，从事的仍然是传统的农业生产。 下岗工人再就业从事农业生产的也不是稀奇事，如歙县汽车四队的司机谢文财，下岗后没有选择继续 开车而是回到老家徐村务农，汪美金夫妻原来都是歙县电焊条厂的职工，企业破产后，他们在桂林村 办起了养猪场。 劳动力的流动不能人为地设为农业人口与非农业人口，这是市场经济的客观要求，以传统的户籍 制度来划分劳动者的做法在观念上明显是落伍了。因此，有关“二元户籍制度“阻碍农民工就业的观点 具有很大的片面性。对于大多数农民工来说，他们最关心的是收入，在城市生活的最大问题是生活成 本。如严格控制人口迁入的北京，认为阻碍在北京的最主要因素是户籍制度的农民工只有 18.7%，认 为是社会保障制度的则更少，只有 5.7%注 8。进一步的调研可以证明，看重户籍关系的农民工往往 在北京有稳定的生活条件，或者相对而言从事着有身份的工作，是一些可能从户籍关系中得到实惠， 或者通过户籍可以强化自己地位以至得到向上发展机会。 农业劳动力与农民 农业人口的基本生活保障是土地，依附在土地上的农民没有退休制度。习惯上，户籍为农业人口 的劳动力俗称为农民。所以，农民不是就职业来说的，是指户籍为农业人口的劳动者，是农业劳动力 的代名词。在市场经济条件下，由于农民家庭拥有的土地资源和家庭状况不同，导致从事农业生产的 劳动力比计划经济时代更具弹性。我们在调查中发现，农村中一些本来可以“退居二线“或者应该赋闲 休息的老年和妇女仍然从事着繁重的农业劳动，甚至许多退休回乡的职工成了家庭的主要劳动力。国 务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设课题组“对全国 2749 个行政村的调查结果表明，74.3%的 村认为能够转移的劳动力已经转出，再没有可转移的劳动力注 9，可见，农村富余劳动力没有统计 数据推算的那么多。一个重要的原因就是农业劳动力中相当多的是素质低、年龄大的半劳动力。下表 中本地农业劳动力并不是实际调查出来的，是由本地农业劳动力（100%）、外出就业劳动力 （26.51%）、本地非农就业劳动力(21.06%)倒推出来的。虽然本地农业劳动力高达 52.43%，实际上 可以继续向二三产业转移的农业劳动力极为有限。 从表中数据可以看出，本地非农就业的农民与外出就业的农民相比，东部地区要高出许多，经济 落后的西部地区亦占到本地农业劳动力的 8.64%。以此推算，本地非农就业的农民全国总数约近 1 亿 人，但是，本地非农就业的农民却没有外出就业的农民幸运，对他们的收入、生活、社会保障等方面 的关注相对来说显得不够。 在本地从事农业的劳动力中，也存在着一些以打零工为主的劳动力，他们大多通过自己的人际关 系取得打工机会。有些地方为适应需要形成了自发的组织，如歙县宋村就有一支 30-40 人组成的相对 松散的务工队，该村及邻村谁家需要帮工有专门的联系方式，由组织者根据东家的要求及时派工。利 用农闲时间打零工的更多。这种灵活的就业方式适应农村实际情况，是家庭经营和农业生产力水平的 客观要求。 当然还有另一方面需要注意：随着农业产业化的发展，有不少传统农民向职业农民转变。沪深二 市涉及到农业生产的上市公司已有数十家，小规模的农业企业更多，在长三角地区，农民工人队伍不 断发展。农民工人职业上是农民，但与二三产业职工一样都是拿工资的工人。 大学生与新阶层 大学生是在校学生，他们与农民工、流动就业者应该是没有多少联系的。但是，由于现行的户籍 制度，农村学生一旦考上大学可以转为非农户口，而大学毕业又不能分配工作，每年数百万的大学毕 业生，他们中的相当一部分人除了学历比较高之外，在就业上并没有其它优势，在择业上他们同样会 遇到农民所遇到的那些问题，他们同样会遇到城市外出就业者所要遇到的那些问题。因此，他们是“ 有高学历的农民工“。据我们调查，每年都有大批毕业生将户籍迁回到原户籍所在地，如果公安部门 专门就此进行统计，相信其数量是可观的。 生活的事实往往是，不论是高智商还是低智商，不论是高学历还是低学历，不论是懂法者，还是 不懂法者，几乎都要遭遇维权的困境。“北师大讨薪组“注 10 只是其中的一个事例，因讨薪者的特 殊关系而引起社会关注。这些有知识、有文化、懂法律、富有理性的名牌院校研究生，他们在北京西 门公司打工时，根本没有与公司签订劳动合同、确定工资支付的期限和方式，其讨薪的手段也同农民 工毫无差别，如出一辙。 农民工也并非都是从事苦、赃、累工种的。据在浙江的调查，农民工中，技术人员占 14.8%，中 层管理人员占 10.1%。这个比例说明，除了出身和名分之外，他们与“农民“这个概念相去甚远了注 11。应该说，农民外出就业以后，由于个人禀赋、社会资源、主观能动性等各方面的差别，以及对 社会政策制度的理解和把握上的差异，必然导致分化，形成不同的阶层。在新的社会阶层中，农民工 的身影不仅出现在企事业单位的管理人员和技术人员中，更多的是以私营业主、个体工商户、中介组 织的高级人才面貌出现。 庞大的农村人口数量，大量的外出务工经商人员，成了中国经济不可忽视的重要因素。安徽省无 为县 140 万人中有 42.4 万外出务工经商人员,是安徽的劳务大县。由于许多无为籍的外出务工经商人 员选择在无为县城购买商品房，导致无为的房价持续上涨，其房价水平与合肥市在同一水平线上，达 到三千多元。而管辖无为的巢湖市，房价只有两千多元注 12。 值得注意的是，农村劳动力向二三产业转移的过程，也是城市化不断发展的过程，是户籍制度二 元结构不断破除的过程。其中，相当多的农村劳动力不仅实现了行业的转移而且把户籍由农村迁移到 城市，成了非农人口。但是，对于绝大多数人而言，户籍没有给他们带来什么实惠。众所周知，在用 工问题上，违反劳动法的现象十分突出，“同工不同酬“不以户籍关系为依据，甚至在许多国营事业单 位，仍然存在着正式工、合同工、临时工的区别。 事实与结论 考察农民工及流动就业问题必须坚持正确的历史观及辩证唯物主义思想，要面对改革开放的时代 大背景，面对日新月异的社会大环境，系统地、全面地把握和理解农民工和流动就业问题，通过表面 现象揭示深层次问题。 探讨农民工和流动就业问题，自然要涉及到户籍制度。我们认为，“二元“户籍制度虽然滞后于社 会经济发展的客观要求，制度改革势在必然，但生动活泼的社会实践已经突破了“二元“户籍制度的束 缚。人们在感叹农业人口难以迁入城市时，实际上，城市的非农业人口如果没有一定的条件要迁入农 村也是不可能的。所以，具有社会管理职能的户籍制度，在人口迁移时存在必要的“门坎“并不违背自 由迁移原则。农民工在流动时遇到的一些问题，表象上与户籍有关，实质却是其他社会管理制度上的 问题。近 50 岁的歙县许村镇前村村民吴美意，在办理户籍迁移手续时不慎丢失掉户籍手续成了“黑人 “，却没有影响到她的实际利益；生活在屯溪城区的吴成祥，现年 74 岁他在黄山市以“黑人“身份流动 务工几十年（跨越计划经济和市场经济二个时期）。像吴美意、吴成祥这样的并非个例，许村镇前村 就有好几位村民没有户籍关系。该村五保户江进宝，因为财政支付方式的改进，首次取款需要身份认 证，他去派出所办理身份证时才发现在派出所找不到他的户籍关系。这些本是户籍管理上的问题，却 也能说明户籍关系如果没有其他制度相配套其所能发挥的作用是极其微小的。 庞大的农民工和流动就业者是制度转型期由于城镇化进程加快，社会经济快速发展以及地区间不 平衡所引起的必然结果，必将随着社会经济的优化和制度建设的跟进而逐渐缓和。如上所述,农民工 不是农业工人，更不是专门从事苦、脏、累工种的弱势人群。农民工概念不能反映社会阶层变化的实 际，却模糊了阶层变化及各阶层的利益要求。 以户籍是否为农业人口、就业是否外出作为标准，农民工概念看似清晰明了，实际上却忽视了各 地户籍政策执行上和户籍改革进程中存在着的较大差别。由于对农民工整体的认识比较模糊，在调查 实践上必然出现样本的代表性不强问题，这是众多涉及农民工的调查报告其结果存在较大差异的重要 原因。例如，河南调查总队对返乡的外出打工农民的调查结果显示，被调查的农民工中，只有 18%与 用工单位签订了正式的劳动合同，每天工作时间超过 8 小时的占 72%注 13；国家统计局对城市农民 工的调查结果显示，被调查的农民工中，有 54.01%与用工单位签订了劳动合同，每天工作时间不超 过 8 小时的有 60.11%注 14。国家统计局的调查因为局限在城市，与其他有关农民工的调查结果相 比较,农民工的状况要乐观些。但是，国家统计局的调查同样表明,农民工的工作、生活现状是比较差 的，没有参加养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的农民工分别为 73.37%、73.77%、84.65%、67.46%。实际上，各级政府职能部门为促进人口的良性流动，为保护劳动 者的合法权益，为社会经济的协调发展，有针对性地制定了许多指导性文件注 15。农民工和流动 人口权益得不到保障，固然有政策滞后和不协调的问题，更多的却是实践上的问题。 为此，当前及今后一个时期，首先必须进一步破除城乡“二元“思维，进一步解放思想，在社会大 系统中把握农民工和流动就业的实质问题。农村劳动力向二三产业转移是社会经济发展的需要，也可 以提高居民的现时收入，但是，还必须建立起适合中国特色的社会保障机制，解决好转移劳动力的后 顾之忧，使转移劳动力完全从土地上解放出来，从而推进农业产业化的发展。同时，不给未来社会留 下不稳定的隐患；其次是要综合权衡，统筹兼顾，通过体制创新，制度完善来保证人口流动的有序， 就业机制的灵活，用工制度的规范。适度的流动就业人口是社会有活力的表现，但庞大的流动就业队 伍却带来一系列社会问题，留守儿童问题便是其中之一。尽管农民工中近 20%是举家外出，却并不意 味着 20%的农民工能过上一家团聚的生活；再次是要加强政策落实，并在实践中不断整合和优化政策， 尤其要注意人口流动政策与农村耕地林地政策的互动互促，推进城乡协调发展，努力创造良好、公平、 公正的社会氛围。 最后必须强调，农民工群体，是由许多不同的阶层组成，要准确认识还必须做进一步的分类工作。 但是，农民工概念又是与传统的户籍制度紧密相联系的，在改革开放不断深化的过程中,这个集合又 显得模糊不清。考察现时的一些政策和言论，仍然存在着“城乡二元模式“的影子，这是相关政策制度 和政策执行情况严重滞后的重要原因。如果社会保障制度根据就业方式、职业特点和从业者的收入水 平制定出不同需求的、可操作的、科学而务实的方案，那么,不仅兼顾了目前实际和长远目标,有利于 社会保障制度的“扩面“, 而且可以满足不同阶层的个性需求,让更多的居民进入社会保障体系。(作者: 张卫民) 注 1 1994 年，取消了户口按商品粮为标准划分为农业户口与非农业户口，而以居住地和职业划分 为农业人口与非农业人口。在实际执行中仍然是“城乡二元结构“，不能反映职业特点，农业人口中的 劳动力就是农业劳动力。 注 2 文中没有说明来源的数据均为国家统计局公布的数据，或者由国家统计局公布的数据计算取 得。 注 3 据官方媒体报道。截至 2007 年 6 月底，北京市人口数量已经突破 1700 万人，其中，流动人 口数量突破 510 万。 注 4 1996 年安徽省人民政府办公厅转发省公安厅关于实施我省小城镇户籍管理制度改革意见的 通知中明确指出：凡在小城镇有固定住所、稳定职业或经济收入能够保证基本生活的人员，均可向 当地公安机关申请在