在农村低保和扶贫开发两项制度有效衔接工作

一、什么是两项制度有效衔接 农村最低生活保障和开发式扶贫是目前我国扶贫事业的两项重要制度。实现 农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接，是确保实现党的十七大提出的 到 2020 年“绝对贫困现象基本消除”的奋斗目标的重大举措，同时也是做好新时 期扶贫工作的必然要求。农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接的主要 含义，就是把对农村低收入人口实施的最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔 接起来，实现“应保尽保、应扶尽扶”。具体包括三个层次的内容。一是工作程 序的衔接。就是统一组织，使农村低保和扶贫对象识别工作在时间和程序上同步 进行。严格按照自愿申请，民主评议，收入核查，审核审批等程序和民主公示的 要求，认定农村低保和扶贫对象。二是扶持政策的衔接。低保对象识别出来后， 低保金要保证发放到位。扶贫对象识别出来后，相应的扶持政策要到位，帮助低 收入人口提高自我发展能力，有效增加收入，实现脱贫致富。三是动态管理的衔 接。就是要建立统一的农村低收入农户档案，对扶贫对象的信息进行及时更新， 对进出的情况及时记录，对于收入达到或超过农村低保标准的，要按照规定办理 退保手续; 对于收入超过扶贫标准，实现脱贫致富的，经民主评议和公示后，要 停止扶持；对于收入下降到农村低保标准以下的，要适时地将其纳入低保范围； 对于返贫的低收入农户，要将其认定为扶贫对象。 二、为什么要开展两项制度有效衔接 实现农村低保和扶贫开发两项制度有效衔接，说到底目的只有一个，这就是， 通过两项制度有效衔接，使农村低收入贫困人口享受到国家“应保尽保，应扶尽 扶”政策，让农村低收入贫困人口共享改革发展成果，进而实现全面建设小康社 会目标。 （一）实现两项制度有效衔接，是党中央、国务院完善国家扶贫战略和政策 体系的重大战略部署。 2007 年，国务院以国发200719 号文件下发了关于在全国建立农村最低 生活保障制度的通知，从此，我国农村扶贫工作进入了农村最低生活保障和开 发式扶贫“两轮驱动”的新阶段。党的十七届三中全会决定强调：“完善国 家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶 贫开发政策有效衔接。实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。 ”2008 年 11 月 25 日，回良玉副总理在国务院扶贫开发领导小组全体会议上强调： “要推进农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接。低保制度是社会救 助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相 辅相成，相互促进，不能相互替代。”国务院扶贫办主任范小建同志多次强调， 实现两项制度有效衔接，是完善国家扶贫战略和政策体系的重大实践，是深入贯 彻落实科学发展观、提高行政效能和扶贫效果的必然要求，是关系今后十年乃至 更长时间扶贫工作的基础性制度建设，是建立扶贫瞄准机制的需要，是建立多部 门通用工作平台的需要，是改进贫困识别方法的需要，是扶贫工作实现科学管理、 分类扶持的需要。要求各试点单位一定要认真扎实做好试点工作。 （二）实现两项制度有效衔接，是落实好中央关于对农村低收入人口全面实 施扶贫政策的客观要求。 对农村低收入人口全面实施扶贫政策，是十七届三中全会决定对扶贫开 发提出的新要求，是今后一个时期扶贫开发工作的指导方针。我理解，与以往的 扶贫开发相比，这里面包含着“一个扩大”、“一个调整”。 “一个扩大”是指 我们的扶贫对象范围由过去的贫困村扩大到所有有低收入扶贫对象的农村，“一 个调整”是指扶贫政策由过去进村后面向所有村民调整到扶持真正的贫困户。要 实现上述目标，首先要摸清底数，找准贫困人口。其次要制定扶持规划，明确帮 扶责任。其三要落实帮扶政策，确保贫困户受益。其四要建立信息平台，对贫困 户需求、扶持、受益和脱贫致富情况适时监测，实行动态管理。这些工作也就是 两项制度有效衔接的具体内容。 （三）实现两项制度有效衔接，是贯彻落实科学发展观、提升扶贫开发水平 的客观要求。党的十七大指出：到 2020 年实现全面建成小康社会的奋斗目标，基 本消除绝对贫困现象，让贫困人口共享改革发展成果。加大扶贫投入，提高扶贫 标准，提高扶贫开发水平。一个“加大”、两个“提高”是科学发展观关于扶贫 工作的具体要求。农村最低生活保障和开发式扶贫是目前我国农村扶贫事业的 “两个轮子”，如果这两个轮子不同步、不协调，必然会影响党在农村扶贫政策 的整体效率和效果。因此，必须从战略的高度、全局的高度和扶贫事业发展的高 度，深刻理解和认识搞好两项制度有效衔接工作的重大意义。 三、怎样开展两项制度有效衔接 （一）转变思想观念、创新工作机制。 十七届三中全会决定对扶贫开发提出了更高的要求，就是要对低收入人 口全面实施扶贫政策，这句话内涵极为丰富，做到这一点必须真正树立起科学发 展观，坚持和落实好省委提出的“重在持续，重在提升，重在统筹，重在为民” 的要求。回顾我县扶贫开发工作取得的成就，基本经验很重要的一条就是不断解 放思想，更新观念，开拓创新。实现两项制度衔接和未实施农村最低生活保障制 度之前的扶贫开发有很大的区别：一是过去对贫困人口分为绝对贫困人口和相对 贫困人口，现在不再划分两类人口，而统一为低收入人口；二是过去扶贫开发主 要对绝对贫困人口，兼顾巩固低收入人口脱贫成果，现在农村低收入人口中对因 病残、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年生活困难的农民，确定为 低保对象，实施低保政策；对有劳动能力但因自然条件等多方面因素造成贫困的 低收入人口实施扶贫开发，着力提高其自我发展能力，逐步实现脱贫致富；三是 过去对扶贫对象的识别，主要是扶贫部门通过建档立卡来完成，现在是扶贫、救 灾、财政、统计、残联等多部门共同开展；四是过去的扶贫主要是专业扶贫，随 着支农惠农政策力度不断加大，农村低保制度建立，低保、扶贫开发、行业扶贫、 社会扶贫等大扶贫格局正在形成。过去扶贫开发在总体改善贫困地区、贫困人口 生产生活条件方面投入多，而直接到户的扶持措施力度相对较弱，未能达到对低 收入人口全面实施扶贫政策的要求。实施两项制度有效衔接，从一开始就强调要 按照应保尽保，应扶尽扶的目标来落实政策，凡是识别出来的低收入贫困人口， 就要尽快落实扶持政策。五是在低收入贫困人口识别上，没有实施农村低保制度 之前，建档立卡识别的对象就是贫困人口。实现两项制度有效衔接识别出来的低 收入人口分两个对象，即低保对象和扶贫对象。低保制度已经将低保对象维持生 存这项“兜底”性的任务担当起来了，扶贫开发要将有劳动能力的低收入人口纳 入扶贫对象予以扶持，着力提高贫困群众自我发展能力，实现脱贫致富。这就是 实现两项制度有效衔接的关键所在，即低保维持生存、扶贫促进发展。因此，大 家必须认真学习，深刻领会中央、省委一系列方针政策，适应新形势、新任务、 新要求，解放思想，更新观念，开拓创新，创造性地开展好“两项制度”有效衔 接试点工作。 （二）注意把握试点工作的核心和关键环节。 两项制度衔接的目的是为了准确识别出低收入人口，使其享受到国家的扶持 政策，落实好十七届三中全会决定提出的“实行新的扶贫标准，对农村低收入人 口全面实施扶贫政策”，因此，实现有效衔接工作的核心是建立和完善贫困人口 识别机制，关键环节是明确低保救助和扶贫开发的扶持对象，认真落实对低收入 人口全面实施扶贫政策。 首先是建立和完善贫困人口识别机制。随着支农惠农政策力度不断加大，扶 贫资金必须瞄准贫困人口，扶贫的着力点必须转向提高贫困人口的自我发展能力 上。这就要求准确识别扶贫对象。识别贫困户的最有效的办法是民主推荐，当然 农户也得自愿、申请。只有两项制度在贫困人口识别机制上协调起来，才能健全 和完善农村贫困农户档案，实施分类扶持，做到应保尽保，应扶尽扶，真正实现 有效衔接，才能更好地将今年中央农村工作会议提出的“探索基本生活靠最低保 障、脱贫致富靠扶贫开发的新机制”落实好。 其次是把握好两项制度衔接工作的关键环节。这方面要注意把握以下几点： （1）明确低保救助对象和扶贫开发扶持对象。农村最低生活保障和扶贫的对象都 是农村低收入人口，但在具体政策上有区别。农村最低生活保障的对象是家庭年 人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、 丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。农村扶贫 对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口。对一部分 因病、因灾等原因造成贫困的农村低保对象，只要家庭有劳动力，通过扶贫可以 促进其增加自我发展能力，逐步摆脱贫困的农户，同时也可以列入扶贫对象。 （2）科学设置两类对象的识别指标。低保对象的识别指标现行政策已有明确规定， 全省综合平均暂定为 1560 元，农村扶贫对象的识别指标，也就是我省扶贫标准， 即农村居民家庭年人均纯收入不高于 2300 元。（3）规范对象识别程序。各乡 （镇）政府要统一组织，使农村最低生活保障和扶贫对象识别工作在时间和程序 上同步进行。在具体操作上，对于两项制度对象的申请，村民委员会要按照各自 的识别指标分别进行调查核实，集中进行民主评议，经乡（镇）人民政府审核后， 属于扶贫申请对象的，报县级人民政府扶贫部门审批。 县扶贫和救灾部门要严格按照申请、收入核查、民主评议、审核审批程序和 民主公示要求，认定扶贫和农村最低生活保障对象。确定农村最低生活保障对象， 按照国务院和省政府有关建立农村最低生活保障制度的规定执行。确定农村扶贫 对象，要依据农村扶贫标准，结合当地的贫困发生率，合理确定农村低收入人口 规模，在此基础上准确识别出农村扶贫对象。要由户主本人向村民委员会提出申 请，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查和劳动能力认定、组织村民会议 或村民代表会议民主评议后提出初步意见，经乡（镇）人民政府审核后，报县级 人民政府扶贫部门审批。村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府扶贫 部门要及时向社会公布民主评议意见、审核意见和审批结果。 （四）认真落实救助和扶持政策，实行动态管理。 低保和扶贫对象识别出来后，最关键的是要落实扶持政策，使低收入人口享 受到扶持政策，这是能否实现两项制度有效衔接问题，确保试点成功非常重要的 一环。县扶贫、救灾部门，以及乡（镇）人民政府要分别建立农村最低生活保障 和扶贫对象档案，扶贫部门要加强与救灾、统计、残疾人联合会等部门的协调配 合。农村最低生活保障和扶贫对象要实行动态管理。对农村最低生活保障对象， 要按照政策规定发放最低生活保障金；对农村扶贫对象，要加大扶贫力度，各乡 镇可根据不同情况，对扶贫对象实施到户扶贫小额贴息贷款、产业扶贫项目、科 技扶贫项目、搬迁扶贫项目、贫困农村互助资金扶贫项目、劳动力转移培训、村 企共建扶贫工程、对口帮扶、社会扶贫等方面的扶持政策。对于收入达到或超过 农村最低生活保障标准的对象，要按照规定办理退保手续；对于实现脱贫致富的 对象，经过民主评议和公示无意见后，停止相关到户扶贫开发政策；对于收入下 降到农村最低生活保障标准以下的农村人口，要适时地将其纳入低保范围；对于 返贫人口，要适时地将其纳入农村扶贫对象进行扶持。 （五）注重做好宣传发动和干部培训工作。 实现两项制度有效衔接，必须做好宣传发动工作。宣传发动要在两个层面开 展：一是县乡工作人员，要讲清楚重要性、必要性和工作要求，使从上到下形成 力量较强的工作队伍。二是对广大村民，要做好宣传解释工作。扶贫和救灾部门 联合认定工作对象，可能使部分农民产生误解，认为认定后会享受同样的政策。 因此，试点动员队伍的宣传工作至关重要