浅谈如何引导民间资本参与城市基础设施建设

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 浅谈如何引导民间资本参与城市基 础设施建设 中图分类号：F299.27 中国论文网 /2/view-12908022.htm 城镇基础设施是构成城镇存在和 发展的硬件。包括道路、桥梁、供水、 供电、供气、污水处理等公用事业建设 等，它具有公益性、垄断性和竞争性。 公益性、垄断性决定了它们提供产品和 服务是社会性的；竞争性的特点决定了 这类设施的建设可以通过市场来实现。 所谓民间资本是民间用于生产经营、投 资增值的资产，包括实物形态的固定资 产、流动资产，货币形态的流动资产， 以及投资、金融市场的虚拟资本等。它 是相对于公共资本而言的，所有者不是 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 国家而是私人（包括自然人和非公有性 质的法人） ，其具有分散性、私有性、 投机性和逐利性等特点。 一、目前城 镇基础设施建设存在的问题 1.投资总量 严重不足。中国市政工程协会会长金德 钧指出， “从上个世纪 90 年代中期至今， 我国城镇基础设施建设投资比例严重偏 低，投资总量明显不足，导致我国城镇 基础设施建设投资与城镇经济发展极不 协调。根据联合国开发计划署的研究， 发展中国家城市基础设施投资最好占固 定资产投资 10-15 的比例，占 GDP 的 3-5。据统计，我国目前城镇建 设基础设施投资占固定资产投资的平均 比重为 9，占 GDP 的比重平均为 3，未达到合理水平” 。 “十二五”规划 中，虽然加大了城镇基础设施投资力度， 但相对于社会高速发展所产生的大量需 求来看，我国对于城镇基础设施投资的 比重还是偏低的，这将在一定程度上制 约城镇基础设施建设的发展。 2.基础设 施缺乏统筹考虑且标准较低。目前大部 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 分城镇规划水平不高，在定位、功能分 区等方面缺乏科学设置和安排，供水、 排水和热力、燃气以及电力等基础设施 专项发展与统一规划缺乏相互衔接。同 时，大多数城镇限于财力，在基础设施 建设中始终坚持“ 尽力而为、量力而行 ” 的原则，可建可不建的就没有建设，可 推后建设的就没有提前建设，只是从保 证基本使用的角度进行基础设施建设， 因此在建设标准上相对较低，缺乏前瞻 性。 3.投融资主体单一，融资渠道狭窄。 我国城建资金的传统筹资模式主要有四 个方面：一是政府财政拨款；二是城建 维护费的使用；三是土地收益；四是银 行贷款。城镇基础设施建设的特殊性， 使得这方面的投资，无论其是否具有竞 争性和可经营性，长期以来一直是政府 在包揽。同时，由于投融资政策、环境 不成熟或者利益刺激不足等原因，民间 资本很难进入。 二、引进民间资金进入城镇基础 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 设施建设的必要性 对于城镇基础设施建设领域来说， 民间投资具有增长潜力大、投资效率高 的特点，从长远来看，民间投资必将成 为城镇基础设施建设资金的重要来源， 有计划、有针对性地引进民资参与基础 设施建设非常有必要。 1.有利于缓解政府的资金压力， 改变政府投资效率相对低下现状。将大 量非政府资金引入城镇基础设施建设， 能迅速地改变基础设施投资总量不足的 现状，解决建设、维护、更新基础设施 与服务的资金瓶颈， ，使政府规划建设 资金不到位的项目尽早实施，提前实现 社会效益、经济效益和规模效益。同时， 相对于民间投资而言，政府资金使用者 的利益与收益并无直接的利益关系，无 法做到与民间投资那样精打细算，导致 政府投资的资金重复建设严重，使用效 率低下等现象。 2.有利于风险的有效分担。尽管 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 大多数基础设施的服务需求稳定、政府 关心、社会关注等诸多特点，但是同样 存在投资风险。政府与私人企业合作建 设公共基础设施，双方依据分工和回报 各自分担风险，将建设项目的一部分风 险转移给私人企业，从而减轻政府投资 风险。 3.有利于促进基础设施领域里的 市场化运作。引进民间资本将基础设施 的建设、经营和管理市场化，可以改变 传统体制下我国城镇基础设施的发展政 府包揽过多的弊端，更能充分发挥市场 机制的作用，破除基础设施产业的垄断 性。 三、民间资金进入城镇基础设施 建设的建议 1.实现政府与民间资本之间的效 益“双赢”，增强民间投资意愿与信心。 一般来说，影响民间投资主体决策的因 素有两个方面：一是基础设施服务的价 格或收费标准，该因素直接决定着民间 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 资本的盈利能力；二是基础设施投资的 风险程度，该因素直接决定着民间资本 的投资成本。由于城镇基础设施的投资 规模通常较大，回报期较长，不确定因 素多，对于政府的财政而言，希望民间 资本参与到项目投资中来，从而可以实 现资金上的保证，提前完成各项基础设 施的建设；同时，民间资本又以追求利 润的最大化为目的，为了让民间投资者 有合理的投资收益，就必须推行基础设 施项目建设的市场化运作，实现政府与 民间投资者之间的效益最大化。在经济 发达的美国，政府允许基础设施企业自 主定价，使民间资本的投资回报率高于 市场一般利率水平，并采取一系列措施 降低基础设施的投资风险，使民间资本 可以“大胆”向基础设施投资，如私人投 资近 80 亿美元修建的阿拉斯加石油管 道，被认为是世界上规模最大的一项私 人资本投资的基础设施工程。此外，美 国政府还制定了刺激投资和保障投资者 权益的法律规章，灵活运用财政和金融 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 政策工具，保持宏观经济的基本稳定， 增强民间投资者信心。在经济景气时期， 实行比较稳健的财政支出政策，以平衡 的财政政策为目标，避免过大赤字对民 间投资产生挤出效应。20 世纪 90 年代 经济繁荣时期，克林顿政府的基本财政 政策目标是实行预算平衡，提高高收入 阶层的消费税以削减赤字，联邦赤字大 幅度减少，最终出现大量盈余，宏观经 济出现低通胀、高就业和高增长的局面， 造就了民间投资大繁荣的形势。在经济 景气下滑时期，积极的财政政策和扩张 性的货币政策并用，财政上实施扩大支 出与减税的政策措施，货币政策上则实 施低利率水平等刺激融资和投资的措施， 以维持和刺激经济景气，维护民间投资 的意愿与信心。 2.创新城镇基础设施建设的筹资 机制，放宽民间投资的准入，构建政府 和民间共同投资的新格局。从一定意义 上讲，基础设施同其他商品一样，一经 建成就具有使用价值和价值，它既要为 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 生产和生活服务，也要在服务中实现价 值补偿。因此，必须根据不同项目性质， 制订不同的政策，助推民间资本与政府 投资项目的有效对接，鼓励和引导民间 资本采取独资、合作、联营、集资、参 股以及特许经营等更加灵活多样的方式 投入基础设施项目建设。 （1）对预期有收益或通过建立 收费补偿机制可以获取收益的基础性项 目，采用政府授予特许经营权方式向民 间资本开放，由投资者负责筹资、建设、 运营、回收投资、偿还债务等一揽子事 务，经营期满后该项目无偿移交给政府； （2）对已建成投产的政府经营 性基础设施项目，可采用转让给民间经 营，以提高政府投资能力。例如日本出 售国营电报电话公司股份所获取的资金， 用于某些无力自筹资金的基础设施部门。 日本的这种 NTT 资本模式（即资产盘 活式）并没有因民营化而丧失，而是转 化成为公路等形式的另一种基础设施。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 （3）对投资额大的交通（公路、 港口） 、卫生（医院） 、教育（学校）等 重大基础设施和公共事业项目，主要用 两种方式引导民间资本流向，分担项目 风险、共享投资收益。一是“筑巢引凤 式”，比如日本在进行鹿岛工业区的开 发建设时，中央政府和地方政府直接投 资 4000 亿日元，引导私人企业投资 1.5 万亿日元；二是“ 联合投资式 ”，即将民 间资本和经营能力，引入政府的投资事 业，如日本的关西机场，就是由中央政 府、地方公共团体和民间企业共同投资 建设的。 3.建立健全民间投资政策、法规， 保障民间投资的合法地位和投资退出机 制。2010 年国家出台国务院关于鼓励 和引导民间投资健康发展的若干意见 中鼓励和引导民间投资,有利于建立公平 竞争的市场环境，有利于激发经济增长 的内在动力，促进经济稳定增长，但部 分地方政府实施细则出台缓慢，配套政 策和执行力度不够，使得民间资本进入 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 基础设施建设的政策可操作性不强。此 外，对于投资中小基础设施项目的民间 投资者来说，通过项目公司上市套现而 退出基础设施领域的可能性不大，政府 也应有责任建立一个规范、便利的中小