对健全完善市属国有企业惩防体系的实践和思考

对构建国有企业惩防体系的实践和思考 皖维集团公司监察审计处 内容提要 构建国有企 业惩治和预 防腐败体系，是新形势 下对国有企业反腐倡廉工作做出的重大战略决策。皖维集团 公司在省国资委纪委的领导下，坚持教育、制度、监督三者 并重，积极探索、勇于创新，努力推进惩治和预防腐败体系 建设，积累了一些好的经验和新做法，但还不同程度地存在 一些亟待解决的突出问题。文章致力于对国有企业惩治和预 防腐败体系建设的实践进行总结，对存在的共性问题进行分 析，并就进一步健全完善国有企业惩防体系提出对策。 一、国有企业构建惩防体系中存在的问题 从省国资委成立至今，省属国有企业能够围绕省委、省政 府和省国资委构建惩防体系的总体工作目标，结合省属国有 企业的特点和实际，有针对性地稳步推进，认真落实，并通 过探索、改进、创新的循序渐进模式，初步形成了具有省属 国有企业特色的惩治和预防腐败体系，为国有资产的保值增 值起到了保驾护航的作用。当然，在这几年构建惩防体系的 进程中，也发生了一些急需纠正和改进的问题，主要有： （一）领导履职机制需进一步深化落实。一是履职意识淡薄。 一些企业领导人员对“一岗双责” 的认识 不足、理解不深、执 行不力，个别企业还存在“反腐倡廉就是纪检监察一家的事、 2 企业和个人只要做好本职工作就行”等错误观念。二是履职 手段单一。基本上处于以文件贯彻文件、以会议贯彻会议等 务虚的层面，对上级的部署，不能有效结合企业实际制定相 应的落实措施。没有把反腐倡廉工作与企业生产经营工作统 一思考、统一决策、统一部署、统一落实，个别企业仍存在 “两 张 皮” 现 象。三是履 职力度疲软。对 反腐倡廉工作的安排 部署，基本上处于一般性的工作强调，没有实现责任制在本 单位本部门的有效内化。 （二）制度跟进执行力需进一步强化落实。一是制度设计 跟进缓慢。实际工作中不少监督举措已经实施并取得较好效 果，但相应的制度设计却没有及时跟进。二是制度设计缺乏 预见性。有些企业对腐败易发多发领域和环节缺乏前瞻思考， 往往都是在出现严重问题后，才引起重视，才考虑建立制度 和机制。三是制度设计的针对性不强。有不少监督检查制度 内容空乏，缺乏规范健全的考核配套体系、具体的惩治措施 和明确的实施细则，裁量幅度过大，具体执纪执法中较难掌 握尺度。四是制度设计的系统性不强。实践中往往是见子打 子，出台的制度多属应急“单方” ，互不关 联，有的还出现制度 “打架” 现象，没有形成制度建设整体网 络体系，严重影响了 制度的监督效果。 （三）监督监管机制需进一步建立健全。一是内控机制不 健全。部分企业没有设立专门的内部审计部门，配备专职的 3 审计工作人员；个别企业将内审部门与财务部门合并办公， 同一分管领导，或者是直接向一把手负责，造成监督失位。 二是监事会力量不健全。国有企业法人治理结构不规范，股 东会或者出资人与董事会、监事会、经营层的关系没有完全 理顺，相互制衡的机制没有全面形成。监事会主席未到位， 监事会的地位、权威受到一定的限制，对工作开展带来了一 定的难度。 （四）廉政教育创新需进一步深入。一是机制创新不完善。 “大宣教” 的意 识不够浓 厚、部分企业的教育机制停留在集 团 公司层面，对下属的二、三级企业的教育机制尚处初创、格 局仍未形成。二是教育手段不综合。个别企业的现实的教育 手段基本上还处于平面教育的初层次阶段，与现代网络媒体 广泛运用的现状显得落后。 二、对国有企业健全完善惩防体系的建议 综上所述，健全完善国有企业惩防体系，必须坚持以科学 发展观为统领，以打造“廉洁国企” 为目 标，在已构建惩防体 系基础上，切实做到“七个立足” ，实现 “七个提升”。 （一）立足创新教育机制，提升廉洁从业教育渗透力。一是 要坚持廉洁从业教育的统一性，将廉洁从业教育和企业文化 有机结合起来，构建规范高效的“大宣教” 格局。要立足理顺 国有企业下属二、三级企业的廉洁从业教育机制，建立和健 全“ 大宣教” 建设的规 范性制度，设置相关的配套 奖惩措施， 4 硬化工作责任。要把反腐倡廉宣传教育提升到全局和整体的 高度来认识和思考，由企业党委统一研究和部署，做到既有 年度计划，又有长期规划。要积极探索企业廉洁从业教育之 路，逐步把廉洁从业教育纳入企业文化教育和企业廉政教育 中，构筑抵御腐败的思想道德防线。二是要正确把握廉洁从 业教育的层次性。始终把教育的注意力和针对性放在企业各 级党员领导干部这个教育重点上，探索建立领导人员教育 “包挂” 责任制，使 领导 人员的教育更为 集中和规范。要克服 泛泛而教的做法，切实针对不同层面、不同部门，因人施教， 分层施教，做到既兼顾统一性，又突出层次性。三是要突出 廉洁从业教育的时代性，不断创新廉洁从业教育的内容和形 式。要坚持内容“实 ”、形式“活”、载体“新”的廉政文化创建思 路，不断打造廉政文化创建活动的微观平台。 （二）立足加快制度建设，提升制度落实执行力。一是要增 强制度设计的前瞻性。要紧扣市场经济发展的阶段性特征， 结合企业不同时期的新要求、新特点，及时调整和充实制度 设计，增强制度的防范功能。对实践检验的反腐倡廉好做法、 好经验和有效措施，要及时提炼总结，建立规范的管理制度、 监控制度和约束制度。二是要增强制度设计的系统性。坚持 把制度建设贯穿于惩防体系的各个环节，向业务工作、业务 流程及与业务工作相关的具体措施的层面推进、拓展和强化， 做到各项工作机制和制度优势互补、整体推进。要坚持重点 5 突出、纵横有序的制度设计思路，以各省属企业为主体推进 横向构建，以企业各部门为主体推进纵向构建，做到条块结 合，互成约束体系。三是要增强制度设计的针对性。以消极 腐败易发多发领域为重点，推行岗位目标责任制、经济责任 审计、离任审计、廉洁承诺、谈话、诫勉、降职制度，重大项 目保廉机制；以行业预防、个案预防和社会预防为抓手，深化 职务违纪违法预防新机制的建设；健全完善廉洁高效的生产 经营决策制度、公开透明的财务管理制度、规范有序的投资 管理制度和竞争择优的人事管理制度。四是要增强制度执行 监管。加强配套制度建设，制定违反制度的处理机制，加强 制度落实的监督检查，确保法规制度落到实处。 （三）立足强化监督制约，提升权力行使公信力。一是要突 出重点。坚持以国有企业领导班子主要负责人为重点，紧紧 抓住易于滋生腐败的重点环节，围绕组织人事、项目审批， 重大资金投资、技改，招投标企业横向合作等重点领域，逐 步建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权 力运行机制。二是要依靠制度。通过健全和完善廉政谈话和 诫勉制度、询问与质询制度、信访处理制度、重大情况通报 和报告制度、罢免或撤换要求及处理制度等，实现国资委与 国有企业的监督互动；通过落实民主集中制，建立健全制度 化、规范化的民主议事、民主决策的工作机制，强化班子内 部的相互监督；通过完善政务公开制度、厂务公开制、民主评 6 议制度，推动职工群众积极参与监督；通过健全舆论监督制 度，发挥舆论监督的作用，切实解决制度不健全不完善而不 利监督的问题。三是要形成合力。根据形势发展的需要，不 断拓宽监督渠道，积极探索事前事中与事后监督、党内监督 与党外监督、组织监督与法律监督、专门机关监督与舆论监 督有机结合的途径和方式，形成全方位、多层次、多渠道的 立体监督网络，发挥监督合力，提升监督成效。 （四）立足推进作风建设，提升党员领导干部亲合力。一是 要注重作风建设的层次性。针对国有企业领导人员、高、中 层管理人员等不同层面的工作特点和工作要求，制定相应的 要求和规范，使作风建设做有目标、量有尺寸。二是要注重 作风建设的针对性。领导人员作风建设的重点要突出落实科 学发展、坚持群众路线、正确行使权力等方面；要围绕“四有” 领导班子创建活动，重点解决国有企业在执行“三重一大” 集 体决策制度中存在的突出问题。三是要注重作风建设的实效 性。探索建立以职工群众投诉情况为重要参考标准的作风建 设考核评价机制，把国有企业领导人员作风建设纳入廉政档 案的重要内容，强化对考核评价结果的转化运用。 （五）立足内审机构健全，提升源头治理的自控力。一是协 调统一内部审计的相关机制，建立与现代企业制度相适应的 内部审计模式。近些年，作为完善与发展内部审计规制的重 要举措，国家审计署发布了新的关于内部审计工作的规定， 7 中国内部审计协会也相继制定了内部审计基本准则、 内部 审计人员职业道德规范及 20 余项内部审计具体准则。目前， 股份制企业内部审计机构的组织模式按隶属关系分，主要有 监事会领导、总经理领导、董事会领导这 3 种组织模式。我 们认为董事会领导的组织模式是比较理想的模式。因为在董 事会领导的组织模式下，内部审计能够保持较高的独立性、 权威性。对于董事会实行集体讨论决定制会影响内部审计的 正常进行问题，可在董事会下设审计委员会，审计委员会由 执行董事和内审人员组成，内审机构在审计委员会的领导下 开展工作。二是改进内部审计方法，提高审计人员素质，不 断提高审计质量。随着企业经营活动的多元化和企业管理的 现代化，以往落后的审计方法已不能对企业的经营活动做出 全面、科学、及时、准确的评价，因此新的形势要求企业内部 逐步实现三个转变：从单一的事后审计转变为事后审计与事 中审计、事前审计相结合；从单一的静态审计转变为静态审 计与动态审计相结合，从单一的现场审计转变为现场审计与 远程审计、非现场审计相结合。 （六）立足强化董监事的配置，提升企业决策内潜力。一是 加快企业监事会主席到位。监事会主席人选应具有较高的政 治素质，政策水平，熟悉经济工作。二是充分利用资源，形成 监督合力。企业内审、纪检监察、法律、财务、投资和风险管 理等部门加强经常性沟通，共享监督成果。加强与会计师事 8 务所的沟通和联系，充分参与和利用事务所的审计结果，并 重点分析和复核审计报告中披露的重大事项和重大问题。三 是进一步扩大落实监事会的知情权、建议权。将企业是否按 制度规定及时通知报送监事会有关资料，以及监事会提出意 见和建议后的整改情况，作为省国资委考核国有企业领导人 员及经营层工作业绩的一项重要内容，省国资委职能处室在 考核企业领导班子和经营者年薪考核，研究决定企业改制重 组、产权变动和重大投融资项目等重大事项时，要征求监事 会或监事会主席意见并适时通报情况；有关部门在考察选拔 任用企业领导人员时，要事先听取监事会的意见。 （七）立足加大惩处力度，提升案件查办震慑力。一是要拓 展和畅通案源线索渠道，建立科学的“成案有奖” 激励机制， 调动广大职工群众参与反腐败的积极性和主动性，充分利用 效能监察、反腐倡廉联席会议、经济责任审计、专项治理等 各种有效手段，深挖案件线索，达到案件查办资源共享。二 是要坚持把查处国有企业领导人员违纪违法案