资源禀赋、产业扶贫与一体化制度安排研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 资源禀赋、产业扶贫与一体化制度 安排研究 摘 要：本文以山东省莱芜市引 导农业产业化龙头企业参与产业扶贫为 案例，剖析了政府以利益为导向，引导、 协调、整合各类资源，为具有茶业生产 资源禀赋的贫困山区构建了产业与扶贫 一体化的平台。该案例得到的结论是， 努力激活贫困地区潜在资源禀赋，使其 转化为比较优势，使产业扶贫具有可持 续性；一致性的利益导向可以聚合各类 资源共同参与扶贫开发。 中国论文网 /3/view-12942335.htm 关键词：产业扶贫；资源整合； 利益导向；一体化 中图分类号：F830 文献标识码： -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 B 文章编号： 1674-2265（2017）02- 0053-05 一、引言 不论是纳克斯的贫困恶性循环理 论还是纳尔逊的低水平均衡陷阱理论， 都论证了贫困是市场机制作用长期积累 下的系统现象，因此难以通过对某个已 有变量进行边际调节来彻底改变这种状 态。要打破这种均衡，需要引入新的要 素，同时更需要在贫困系统外寻得资金 支持。 而包括政府扶贫资金和有扶贫意 愿的商业化资金在内的贫困系统外资金 毕竟是相对有限的，因此，由政府主导 的、合理的扶贫开发策略就显得至关重 要。本文以山东省莱芜市引导农业产业 化龙头企业参与产业扶贫为案例，剖析 了政府以利益为导向，引导、协调、整 合各类资源，激活贫困地区的潜在资源 禀赋，使其转化为现实的比较优势，为 具有茶业生产资源禀赋的贫困山区构建 起产业与扶贫一体化平台的过程。该案 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 例成功的扶贫开发经验既具有代表性， 又具有普遍性，对各地扶贫开发具有较 强的借鉴意义。 二、五福茶业扶贫莲花山 L 村纪 实 （一）政府扶贫重托 2013 年 5 月 9 日，对山东五福茶 业公司（下文简称为“ 五福茶业 ”）来说， 是个特殊的日子。这一天，五福茶业迎 来了由山东省莱芜市扶贫办、人民银行 和财政局组成的 L 村扶贫调查小组。调 查小组开门见山地说明来意，受市政府 委派，希望五福茶业将贫困的莲花山 L 村开发成茶业基地核心园区。市政府之 所以委托五福茶业参与 L 村的扶贫开发， 关键是看中了五福茶业具有成熟的茶叶 种植、经营、管理经验和技术，有较高 的市场知名度，也有做大做强产业的经 营要求，有能力也有可能满足莲花山 L 村的脱贫需求。调查小组还告知，莲花 山 L 村曾经是多个单位、数年帮扶无果 的“硬骨头”和“老大y” 村。全村共有 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 2000 余亩山场地，500 余人，其中贫困 人口就多达 121 人。2011 年，当地政府 试图扶持发展农家乐项目，该扶贫活动 也以失败告终。因此，非常希望五福茶 业能对 L 村实施产业扶贫。如果接受市 政府的这一委托，五福茶业可以把基地 建设中的困难、问题、要求和发展规划 等整理成一个专题报告，交由相关部门 研究、探讨和协商处理。 五福茶业是 2006 年 4 月投资 900 万元成立的招商引资项目，主要经营莱 芜传统茶叶“ 齐鲁干烘” 。 2013 年之前， 五福茶业在安徽建有茶园，但所加工的 茶叶主要在山东销售。随着公司业务不 断拓展，自营的茶园供不应求，鉴于公 司从安徽收购、在山东销售的茶叶成本 明显偏高，五福茶业随即在莱芜莲花山 区小规模试种具有 50 年种植史的“南茶 北引”品种获得成功，有意在莱芜扩建 茶园基地。市政府的设想与五福茶业准 备扩展茶园基地的想法不谋而合。然而 事件重大，须经五福茶业股东会研究讨 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 论，一周后给予正式答复。 政府委以扶贫大计，五福茶业当 天就直奔距莱芜市 20 公里的莲花山 L 村调查、摸底。对 L 村的第一感觉是， 虽然交通闭塞，但降水丰沛，自然生态 较好，且土壤属于弱酸性的沙壤土，疏 松通气，茶叶生长所需要的“酸、暖、 湿”条件样样不缺，的确是个建设茶园 的天然好地方。随即，五福茶业提交了 内容详尽的专题报告，核心内容大致有 如下几条：第一，五福茶业承诺在 L 村 新建茶园基地，但不承担扶贫失败的责 任；第二，五福茶业有自主决定新建茶 园用地的土地租赁价格的权利，负责土 地平整和灌溉设备铺设，但 L 村的土地 流转和路、电、网等基础设施问题必须 由政府解决；第三，政府需要帮扶企业 解决茶园建设资金筹集以及相关联的抵 押、担保难题。 （二）协调扶贫资源配套 接到五福茶业提交的专题报告后， 莱芜市政府组织相关部门进行了专题讨 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 论，认为五福茶业提出的三点要求合情 合理，并做出了扶贫免责和政府部门负 责协调资金、修路架电、流转土地、服 务配套等决定，责成相关部门分头组织、 落实，定岗定责。 为确保茶园建设后续资金需求， 人民银行莱芜市中心支行（下文简称为 “人民银行”）负责五福茶业新建茶园的 资金协调工作，希望当地农商行能给予 资金支持。但农商行的第一反应是，曾 经关注或参与的扶贫开发活动成功概率 不大；而且五福茶业没有足够、有效的 抵押和担保。农商行认为，可以支持五 福茶业对莲花山 L 村的扶贫开发，但必 须引入有实力的担保公司，并且贷款风 险超过 20%就停贷并择机退出。对于农 商行提出的条件，莱芜市政府多方协商， 确立了“风险共担、共同发展” 的扶持政 策，引入山东省农业融资担保有限公司 为五福茶业提供融资担保，拿出 1400 余万元财政资金专户存到农商行作为风 险担保资金。2015 年 1 月 15 日，莱芜 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 市扶贫办顺利与农商行敲定莱芜市扶 贫小额信贷框架合作协议 ，明确农商 行承担风险比例为 20%，按风险担保资 金的 15 倍、即 2.2 亿元额度作为五福茶 业发展茶产业平台项目贷款的投放总额 度。 L 村所在镇政府全力支持茶园进 驻 L 村，为能将土地从单户农民手中流 转给企业，镇、村两级政府积极向 L 村 村民开展了为期 5 天的宣传动员。本以 为会颇费周折的土地流转，在莲花山 L 村却顺利完成。原因是，贫困多年的 L 村村民在宣传中预感到，五福茶业进驻、 建立茶基地将会是摆脱贫困的机会，因 此一致投了赞成票，并同意接纳五福茶 业开出的每年、每亩 400 斤玉米市价的 土地租金，非常愿意成为茶场工人。 2013 年 8 月 27 日，L 村成立土地股份 合作社；9 月 9 日，五福茶业与 L 村土 地股份合作社正式签订了为期五年（五 年后续签） 、1200 亩的土地流转协议； 9 月 17 日，五福茶业茶园建设施工队正 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 式进入 L 村，平整茶园土地，铺设灌溉 管道，建设茶叶生产车间与办公区。同 时为全力支持项目建设，市里提供 500 万元资金进行配套基础设施建设，铺设 茶园所需的高低压电线路，修建 L 村进 出道路及茶园生产用路，开工建设灌溉 用水库。2014 年 2 月，五福茶业第一批 茶苗正式入土栽种，1200 亩茶园基地宣 告建成。 （三）扶贫产业项目 实施效果 变成茶园后的 L 村正在悄悄发生 变化。除正常的土地租金外，茶园为 L 村提供了 300合同制岗位，月薪 1500 元，在采茶高峰期，茶园采用“采 茶工人以量付薪” 方式用工付薪。鉴于 茶园运作良好，五福茶业同意当地镇政 府将发放给村民的 50 万元扶贫救济金 变成股份，并签订每年不低于 10%分红 的保底收益协议 ，用于救济 30 名特 困农户。为引导五福茶业落实政府扶贫 意向，人民银行联系农商行利用信贷优 惠政策，激励茶园吸收特困户参与就业， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 每吸收一名特困户可以有 5 万元利率上 浮不超过 20%的低息贷款。截至 2016 年底，项目累计总投资 5400 万元，其 中五福茶业自有资金投入 3000 万元， 政府配套资金 500 万元，农商行贷款 1900 万元。因五福茶业吸收 40 名特困 户，农商行贷款中有 200 万元为低息贷 款。 到 2016 年末，莲花山 L 村茶园 基地建设已有 3 个年头。据五福茶业保 守估计，到 2017 年，L 村的第一批新 茶就会面市；预计年收入可达 3000 万 元，5 年左右可收回投资资金。通过参 与扶贫项目，五福茶业已经感觉到，参 与扶贫开发与企业发展不仅不冲突，而 且还能高度兼容、互利共赢。2016 年， 莱芜市政府出台莱政办字 1 号文件关 于促进茶产业发展的意见 ，正式将五 福茶业作为龙头企业，纳入全市茶产业 发展五年规划中。莱芜市政府将继续支 持五福茶业扩大产业规模，计划 2020 年茶园种植面积增至 2500 亩，并以 L -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 村茶园为核心区域，与周边 11 个村联 合建立莱芜莲花山“ 茶之旅 ”旅游项目。 在政府的支持下，五福茶业规划 2023 年建成万亩生态茶叶观光基地，实现茶 叶种植生产、加工销售、茶文化博物馆 与莲花山风景区旅游观光有机结合，支 持莲花山茶产业成为带动农业转调的新 兴产业，进一步实现茶农增收、茶企增 利、财政增税。 三、各方在扶贫中的成本与收益 分析 通过案例故事可以看出，一个符 合、甚至超出政府所预期的莲花山 L 村 茶园基地步入正轨，政府对莲花山 L 村 的帮扶意志得到了较完整的体现。现在 看，政府对莲花山 L 村的扶贫开发活动， 实际上是构成了一个由产业资本、政府 扶贫资源、银行信贷和农民土地、劳动 力资源相互融合、取长补短和综合开发 的交易框架。在这个新的扶贫交易框架 中，参与各方在利益导向下达成一致性。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 （一）政府 在本案例中，新建的 1200 亩茶 园基地既是莲花山 L 村未来脱贫致富的 平台，也是五福茶业预料之外的产业扩 展平台。出现这样一种一举两得的情形， 或许正符合莱芜市政府的政策设计初衷。 在这场以 L 村扶贫开发为主导的活动中， 莱芜市政府实实在在的投入只有 500 万 元配套基础设施投资和 50 万元的入股 资金；而存到农商行的风险担保资金， 只有在新建茶园出现风险代偿时才是实 际投入，就目前新建茶园运作良好的背 景下，只相当于在农商行的资产储备。 按照目前五福茶业的保守估计，2023 年 之前，完成莲花山周边 11 个村的万亩 茶园基地是可以预期的。通过这种“政 府搭台、企业唱戏、市场运作、农户参 与”的扶贫开发模式，政府仅动用了少 量财政资源，就可以撬动农商行 2.2 亿 元的扶贫贷款，撬动五福茶业上亿元的 产业资本，预计 2020 年将实现年产茶 叶 800 吨，带动周边就业 2000 余人， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 使茶产业成为特色农业新的增长点，为 农民脱贫致富开辟了新门路。 （二）五福茶业 从表面上，莱芜市政府是搭了五 福茶业的便车，实施了扶贫开发的政策 意图，但五福茶业却从“ 被搭便车 ”中获 得了难得的、快速扩张的产业机会。单 就眼下已建成的 1200 亩茶园基地而言， 如果不是捆绑着政府的扶贫开发意图， 仅靠五福茶业自身的力量，很难获得农 商行 1900 万元贷款的融资便利，也不 会轻易得到政府 500 万元的基础配套。 可能更为困难的是，如果不是政府部门 的广泛宣传和动员，凭五福茶业一己之 力，很难获得 L 村村民的信任，要顺利 流转 1200 茶园用地是难以实现的；即 便能完成流转，金钱和时间成本都会相 当高。现在看，五福茶业实际上也搭了 扶贫开发的“ 顺风车” ，才低成本地拥有 了 1200 亩的新建茶园基地，才有了未 来万亩茶园的立项设计。 （三）农商行 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 同五福茶业一样，作为市场主体 的农商行，并没有扶贫开发的必然责任。 农商行参与 L 村的扶贫开发活动，是综 合权衡风险和潜在市场的结果。正是出 于对扶贫开发不确定性的担忧，农商行 明确要求，必须存入政府资金作为风险 担保资金，必须引入有实力的担保公司 予以担保，并且只承担 20%的市场风险。 在做了较为完备的风险保障之后，才同 政府签订了按担保资金 15 倍、2.2 亿贷 款总规模的扶贫小额信贷框架合作协 议 。如果五福茶业对 L 村的扶贫开发 项目失败，有完备的风险保障措施；如 果项目成功， 扶贫小额信贷框架合作 协议则又排除了同行介入该信贷市场 的可能性。按照上述五福茶业万亩茶园 基地估算，农商行独占近 2 亿元的信贷 市场份额是可以预期的。 （四）L 村村民 L 村村民之所以能迅速完成土地 流转，也是综合权衡的结果。可以想象， 在单薄的山地上从事玉米、花生等传统 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 农作物种植收入微薄，L 村始终常年无 法摘掉贫困的帽子。即便不把劳动力成 本计算在内，单薄山地的净产出肯定不 会高于五福茶业每年每亩 400 斤玉米的 土地租赁费用；而且，不再从事耕种之 后，其中的 300 名农户每月可获得 1500 元的茶园务工收入，不论是辛苦程度还 是收入状况，农户显然更倾向务工于新 建茶园。因病因残致贫的 30 名农户， 通过政府的扶贫资金入股分红项目，每 年能够获得 2000 元左右的效益收入。 四、进一步讨论：产业扶贫、间 接刺激与利益导向 通过上述分析可以看出，在一致 的利益导向下，各参与主体忠实地履行 了对莲花山 L 村的扶贫开发使命，较完 整地体现了政府扶贫开发的基本意志。 因此，非常有必要对利益导向下的扶贫 开发机制做进一步的梳理和剖析。 （一）产业扶贫：间接刺激 发展经济学的观点认为，要想让 贫困群体、区域突破或摆脱贫困陷阱， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 需要对其实施强刺激。简要回顾一下莱 芜市所主导的整个扶贫开发活动，同样 能够看到寻求强刺激的痕迹：那就是， 政府借助五福茶业的产业平台对贫困的 莲花山 L 村实施了外部强刺激。所不同 的是，与以往的直接帮扶、救助和救济 等直接扶贫模式相比，这是一场由产业 扶贫为主导的间接刺激。 五福 茶业产业扶贫之所以能够得到各方普遍 认同并取得明显成效，关键还在于，五 福茶业的产业扩张需求与 L 村的自然禀 赋具有高度兼容性。五福茶I 从早期 高成本地购销安徽茶叶转型到自建茶园 自产自销，试图走出一条更高效率的本 土化扩张之路，自身存在强烈的产业扩 展需求。而 L 村的“ 酸、暖、湿” 条件正 是五福茶业产业扩张所必需的；政府所 提供的基础配套、资金协调、土地流转 和一系列倾斜、优惠同样是五福茶业求 之不得的。正如五福茶业最初所猜想的 那样，莱芜市政府考虑到了自己产业扩 张的意愿，看到了莲花山 L 村潜在的茶 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 叶资源禀赋，更是看到了 2011 年政府 倡导发展无产业根基的农家乐失败的惨 痛教训。因此，基于这种依托于资源禀 赋的产业扶贫开发策略，才使得这场间 接刺激得以顺利实现。 （二）扶贫策略：一致性利益导 向 随着莲花山 L 村 1200 亩茶园基 地的初步形成，各参与方对未来都充满 期待。但在当初，五福茶业不会主动参 与扶贫开发，更无法成为扶贫开发的生 力军；同样，农商行更是对政府主导的 产业扶贫存在疑惑，否则就不会提出设 立政府风险担保资金、引入有实力的信 用担保和 20%风险底线等一系列要求。 而在参与各方从疑惑到期待的转变过程 中，莱芜市政府的利益导向策略发挥了 至关重要的作用。可以设想一下，如果 莱芜市不承诺协调土地流转，不修路、 架电、引水，不给予 500 万元的配套资 金，五福茶业在 L 村新建茶园的成本、 进度和效率等都要大打折扣。同样，如 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 果莱芜市政府不把 1400 余万元风险担 保资金“押”在农商行，不引入担保公司， 不认可 20%的风险底线，农商行对五福 茶业新建茶园的信贷支持便有后顾之忧， 新建茶园基地的资金来源就会成为大问 题。 在五福茶业对莲花山 L 村的扶贫 开发中，总共有四类扶贫开发资源涉及 其中：政府 500 万元的基础设施配套投 入，农商行 1900 万元信贷投入，五福 茶业 3000 万元产业资本，L 村的 1200 亩土地及劳动力投入。而政府类的扶贫 资源大致又可分解为两个层次：第一层 次是践诺，包括为五福茶业在 L 村修路、 架电、引水、流转土地和协调信贷；也 包括存入风险担保资金，引入山东省农 业融资担保有限公司。第二层次是激励， 包括政府 500 万元的资金配套和 50 万 元入股，人民银行协调下的 200 万元低 息贷款。如果说前一个层次是对五福茶 业和农商行做出的保证和稳定预期；而 后一个层次则明显带有扶贫激励的效应。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 正是在合理的利益导向之下，五福茶业 才做出了在 2023 年之前完成万亩茶园 的后续扶贫规划和设想，将自身发展与 扶贫开发一体化了。同样，金融部门也 更多地流露出扶贫责任感，明确展现出 五福茶业吸收特困农户就业与低息专项 贷款奖励挂钩的扶贫激励倾向。 但不论是践诺还是激励，或许都 体现了莱芜市自始至终的扶贫利益导向， 体现了政府对五福茶业和农商行代政府 实施扶贫开发的利益关切；进而在一致 利益导向下，各类资源良性互动、螺旋 增长，都被悉数聚焦在扶贫开发的着力 点上，使整个扶贫开发活动拥有了一个 扎实、稳定和可持续的产业基础平台。 五、简要结论与建议 综上所述，尽管五福茶业新建茶 园还没有进入第一批新茶采摘期，尽管 未来莲花山周边 11 个村庄的万亩茶园 处于立项规划中，但现在可以有理由预 期，莱芜市所推行的产业扶贫和间接刺 激的扶贫开发模式是成功的和可以持续 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 的。简单归纳一下莱芜市对 L 村的扶贫 开发脉络，可以发掘出如下两个基本结 论： 第一，开展具有潜在资源禀赋的 产业扶贫。莱芜市把五福茶业打造成 L 村的扶贫开发平台是建立在 L 村具有潜 在的茶叶生长环境和五福茶业具有产业 扩展意向基础上的，是两者供需之间的 有效连接。莱芜市政府