中国社会保险体制改革思路与对策建议

中国社会保险体制改革思路与对策建议 在我国现行的社会保障体系中，社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、 工伤保险、生育保险等五个险种。随着我国人口老龄化、城镇化、就业方式多样化 的快速发展，社会保险制度建设面临着新的挑战，主要是社会保险覆盖范围窄、统 筹城乡社会保险问题越来越紧迫、社会保险基金收支平衡压力增大等。 当前和今后一个时期，社会保险制度的改革刻不容缓，下面分别从社会保险体 制包含的主要内容来论述展开。 一、养老保险 我国现行的养老保险制度构成复杂、模式多样，分为城镇职工养老保险和农村 养老保险两大类，城镇职工养老保险又分为企业养老保险和机关事业单位退休制度 两种，共计有公务员、事业单位、企业、农民工四种养老保障模式。这些养老保障 模式费用来源不同、保障程度不一，彼此独立，缺乏衔接，具有明显的“碎片化” 特 点。 “碎片化”的制度设计，无助于体现公平公正，妨碍了不同职业群体之间的人员 流动，不能有效发挥养老保险的社会互济功能，也不能有效应对养老保险面临的财 务困境，革弊图新已呈必然之势。 (一)建立全国统一的基本养老制度。 建立全国统一的基本养老制度有助于进一步体现公平公正原则。公平的养老保 障制度应该没有身份的差异，无论是国家公务员、事业单位人员，还是企业员工、 自由职业者，或是农民工，各人均应承担相同的自缴比例，到期均可以享受平等的 社会养老标准。建立统一制度、统一规则的全国“大一统” 的基本养老保险制度，推 动实现城乡全面覆盖、人人皆有保障、适应社会主义市场经济发展需要的养老保障 体系，符合建立和谐社会的政策需求，有助于维护社会稳定，具有重大的战略意义。 (二)缩减国家基本养老保险比重。 实行全国统一基本养老保险制度，面临的突出困难是基本养老金的标准问题。 建立全国统一的基本养老保险制度，把农民工也纳入全国统一的基本养老制度体系， 农民工与城镇职工养老金待遇给付的差距似乎更难以平衡。按照原有城镇待遇标准， 农民居民养老金收入显然提高，但是来自于农民的缴费收入必然十分有限，制度财 务必然是不可持续的;降低原有城镇待遇标准，使得全体参保人员退休的待遇水平在 中间取齐，农民工的养老金待遇水平适当提高，城镇居民退休收入却大幅下降。突 破这一瓶颈的重要途径是降低基本养老保险比重。缩减国家基本养老保险的水平， 加强企业(职业) 补充养老保险和个人储蓄性养老保险的作用，尤其是加大企业(职业) 补充养老保险的比重和作用，已经成为世界各国养老保险制度改革的共同趋势。 我国也需要对养老保险体系进行结构调整，进一步缩减过高的基本养老保险水 平，同时赋予企业(职业) 补充养老保险以更大的责任。根据我国现实和国际经验， 可以将我国基本养老保险待遇的目标替代率由目前企业基本养老保险的58.5%降低 为20% ，略高于社会救济的水平但能够保障退休职工最低的基本生活，这样就可以 大大降低养老保险的门槛，有利于推动广大农民工加入全国统一的养老保险体系， 实现城乡全覆盖的社会保障目标;而农民工的加入和养老保险覆盖率的大幅度提高， 又有利于解决城镇劳动入口比例下降和老龄化给养老保险制度带来的财务困境。在 适当的时候，基本养老的责任可以全部由政府承担，国家给每一个退休的老人发一 份吃饭的钱，真正实现“ 社会统筹国民化 ”。 (三)大力发展企业补偿养老保险。 养老保险制度改革的目的显然不是降低养老金水平，而是调整整个养老保险体 系的结构和养老金待遇的结构，将原来基本养老保险制度的部分责任转移出来，由 其他形式的养老保险制度来承担。为了弥补统一制度后事业单位和企业职工基本养 老保险待遇水平的下降，必须大力发展企业年金作为补充养老保险及个人储蓄性养 老保险，尤其是企业年金。 做大企业补充养老保险，一是将缩减基本养老保险后企事业减少的缴费比例增 加到“企业补充养老保险 ”中;二是将基本养老保险的个人账户部分剥离出来，合并到 “企业补充养老保险 ”中，使扩大后的企业补充保险，达到养老金替代率的40%60%左 右。最终形成以基本养老保险为基础、企业补充养老保险为主体、辅之以一定的自 愿性个人储蓄养老保险的三支柱养老保险新体系。企业补充养老保险实行完全的个 人账户制和累积制，每个人拥有一个社会保障账号，具有便携性，有利于劳动力在 不同职业和地区之间合理有序的流动;在待遇给付上，在企事业和个人缴费与未来受 益之间建立密切的精算联系，在设定的封顶线之下，较高的费基便可获得较高的退 休金，可以体现不同发展水平、不同群体、甚至不同个人之间的收入水平。如此一 个各得其所、多缴多得、与个人利益密切相关的企业补充养老制度，可以激发企事 业和个人缴费的积极性，对企事业而言，企业补充养老保险也是增强凝聚力的一种 手段，有助于提高职工对企事业的归属感，促进企事业提高经济效益。 二、医疗保险 20世纪50年代以来，中国逐步建立了有时代特色的医疗保险体系，并发挥了重 大作用。我国的职工医疗保险制度，包括公费医疗和劳保医疗两部分。这项制度实 施几十年来，对于保障职工的身体健康、减轻职工的个人和家庭负担、提高全民族 的健康水平等起到了积极作用，促进了经济发展，维护了社会的稳定，在我国政治 经济和社会生活中曾发挥了重要作用。 但随着改革开放和市场经济的发展，我国医疗保险制度中存在的弊端也日渐暴 露出来。主要表现以下几个方面：（1）医疗费用国家和企业包得过多，负担沉重、 管理不善、缺乏有效的费用控制机制，造成极大的损失和浪费;（2）医疗保险的覆 盖面窄，服务的社会化程度低，部分职工的基本医疗需求得到满足与医疗资源浪费 的现象并存，公费医疗和劳保医疗制度不统一。 由于原有的这套医疗保险制度已经不适应市场经济发展的要求，甚至阻碍了体 制改革的进一步深化。因此需要建立有中国特色的医疗保险制度，主要包括以下几 方面： （一）协调社会经济发展，科学规划，加强医疗保险制度的宏观指导。 医疗保险制度作为一项重要的社会政策，所涉及的社会活动范围非常广泛， 成为与各参保人员不可分离、密切相关的社会活动。因此，需要制定一个既符合社 会经济发展水平，又能满足人们医疗需求为目标的中、长期医疗保险事业发展规划， 以指导社会发展、协调社会、经济发展关系，并使之成为人们社会行为的行动指南。 通过医疗保险事业规划，实施为参保者提供与社会经济发展水平相适应的基本医疗 保障，努力实现社会经济与医疗保险事业相互协调和可持续发展。在动态中求平衡， 在平衡中求发展，在发展中求平衡，使医疗保险制度运行处于良性循环中，促进医 疗保险事业不断进步，使更多的社会成员享受到更多的医疗保险所带来的利益。 （二）加快医疗保险的立法步伐，构筑起医疗保险法律保障医疗保险制度。 改革是为了保障全体劳动者的基本医疗需要而由国家强制实施的，具有强制 性、互济性、公平性的特点。而现今其相关立法的不健全、滞后，对危及医疗保险 基金安全的行为，相关法规条款针对性不强，处罚力度较弱，甚至于执法处罚无据， 难以有效地发挥法律处分的强力作用，以达到惩戒警示的目的。为此，建议尽快将 医疗保险列入立法计划，加快医疗保险法规立法，从而构筑起一道医疗保险基金安 全的法律保障防线，以保证医疗保险制度的运行，是当前医疗保险工作的紧迫任务。 （三）加强医疗保险政策动态研究是医疗保险制度改革中科学决策的重要前提。 社会经济的发展、科技的进步与人们健康意识的提高，使人们对医疗的需求 不断提高，旧的医疗保险政策只能适应原有的基本医疗需求，不能解决变化了的客 观情况，甚至为解决以往的矛盾或问题而引起新的问题。因此，只有加强医疗保险 制度过程管理和动态研究，择机调整医疗保险政策，以避免或减少因为医疗保险政 策滞后而造成的对医疗保险制度及医疗保险基金的冲击和浪费现象，不断完善医疗 保险制度，才能有效地发挥医疗保险政策作用，才能满足日益发展变化的医疗需要， 保证医疗保险制度的稳步运行。 （四）开源与节流并举，重在节流。 合理利用医疗保险基金是实施医疗保险可持 续发展战略的重要途径。新的医疗事故处理条例的出台对医院在医疗安全上的 要求更高、更严格，必须认真考虑医疗安全，各种新的医疗技术项目的开展、新的 诊疗设备的相继投入、高新医用材料的运用，大大降低了医疗风险。因此，作为医 疗提供方均希望通过安全使用高新设备减少医疗纠纷，同时，也能为其带来丰厚的 经济效益。但这样做却导致了医疗成本的增加，社会医疗负担的增加，给医疗保险 基金支出造成新的压力。随着人口老龄化速度的加快，老年人口所占参保人群结构 比例不断攀升。医疗保险基金收入并未与医疗保险基金支出增长同步，面临着医疗 保险基金筹集增长困难而医疗需求增长加快的双重压力。这不利于医疗保险制度平 稳运行和可持续发展，若不加以及时研究和解决，会不可避免地出现卯粮寅食，使 医疗保险变成无源之水，无本之木，最终会使整个医疗保险制度改革功亏一篑，失 信于民。因此，就目前而言，既要开源也要节流，开源与节流并举，把节流放在首 位，加强医疗费用控制，提高医疗保险基金的使用效率，合理有效地利用医疗保险 基金，保证医疗保险可持续发展。 （五）加强引导，引入竞争，合理配置医疗资源，促进社区医疗机构建设。 由于医疗服务市场的特殊性，医疗提供方掌握全部的医疗信息及医疗资源，处 于垄断地位，形成卖方市场，从而容易使市场失灵。仅靠市场机制不能解决资源合 理配置及合理利用的问题。因此，为保证医疗服务公平竞争，保证参保人员合法利 益，政府干预必不可少。就目前来讲，社区医疗机构的建设尤显突出，政府部门应 通过宏观管理，搞好卫生资源规划、配置，制定相关扶持社区医疗卫生的政策，鼓 励引导各种社会资金参与社区医疗卫生建设，多渠道、多方位地加大社区医疗机构 的投入力度，加大培养适应社区医疗卫生需求的通科医生，提高社区医疗机构服务 水平，创造良好的社区就医环境，在群众中树立良好的形象。医疗保险管理部门在 确定医疗机构的定点上，依据社会平均成本或先进成本制定费用支付标准和规范， 依据医疗保险实际情况合理布局，确定为参保人员提供医疗服务所需卫生资源量， 打破垄断，引入竞争，扭转被动局面。引导医疗机构通过内部挖潜，降低成本，改 善服务，提高经济效益，同时，对符合条件的社会医疗机构给予政策支持，加快定 点步伐，并从医疗保险结算政策，标准上适当倾斜，以吸引参保患者就近就医，方 便参保病人，降低医疗成本，真正实现“小病在社区、大病在医院” 。 三、工伤保险 我国政府于1951年2月颁布了中华人民共和国劳动保险条例 ，从此结束了过 去中国没有法定工伤赔偿制度的历史。它的实施，为各个经济发展时期发生的事故 伤害和患职业病的职工提供了医疗、收人补偿和抚恤保障，对于保障职工合法权益、 安定社会和促进经济发展起了积极作用，成为我国社会保障制度不可缺少的组成部 分。然而，我国工伤保险制度毕竟是在计划经济体制下形成和发展起来的，过去40 多年中未作过修订，从而存在一些不足或缺陷。特别是进入改革开放时期后，问题 就更显突出，主要是在实施范围、管理模式、政策标准及工作程序等方面，难以适 应社会发展的新要求。 为服从和服务于我国国民经济由计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本 性转变，改革工伤保险制度的指导思想和原则应该是：建立和完善适应社会主义市 场经济体制需要的、统一的、普遍适用的、社会化的工伤保险制度，形成合理的生 活保障和经济补偿机制、社会化管理机制、促进工伤预防和职业康复机制，保障职 工合法权益，及时处理伤亡事故，有利于社会安定、分散风险和减轻企业负担，把 工伤事故和职业病危害减少到最低程度。 改革工伤保险制度应实现以下主要目标： （一）扩大覆盖面，保障劳动者基本权利 应当把工伤保险范围扩展到所有企业及其劳动者，使各类企业的劳动者在 遭受职业伤害时都依法得到基本生活保障和经济补偿，以维护企业和社会稳定，解 除劳动力流动的后顾之忧。 （二)要分散企业工伤风险，由“企业保险” 转变为社会保险 按照国际惯例和社会化大生产的要求，由企业负担全部工伤保险费用，建立 工伤保险基金，实行社会统筹，形成社会化的工伤保险制度。由社会保险经办机构 统一调剂使用基金和进行管理服务，减轻企业工伤保险费用负担和行政事务负担， 保证各项工伤待遇按时足额支付，而不受企业兴衰存亡的影响。 （三）工伤保险要与事故预防相结合，并做好职业康复工作 应当充分运用工伤保险的费率杠杆和行政的、经济的惩戒手段，引导和促使企 业加强安全卫生管理，防止和减少伤亡事故和职业病的发生。还应当做好医疗康复、 职业康复工作，帮助工伤职工恢复生活和劳动功能并从事适合其身体状况的工作。 （四）要根据社会生产力发展水平和各方面承受能力确定合理的工伤保险待遇标准。 建立长期待遇调整机制，使之保障工伤职工和遗属的基本生活需要，适当补偿 职工因丧失劳动能力造成的收入损失。为照顾地区间、企业问的经济效益差别，国 家在规定基本待遇标准的同时，应倡导企业实行补充性工伤保险或举办群众互助性 工伤保险。 （五）工伤保险管理要规范化、法制化 要根据工伤问题情况复杂、技术性强、待遇项目多、容易引起争议纠纷等特点， 把工伤界定、评残标准、待遇项目和标准、享受待遇的条件和程序等问题规定得明 确、具体，尽量减少操作上的困难。工伤保险的实施可按属地原则，以地级市为基 本统筹管理单位，便于因地制宜，迅速处理事故。 中国政府高度重视在经济发展中出现的上述问题，并将解决上述问题列入了政 府的重要议程，劳动保障部和其他政府部门，正在采取行动，努力减少生产事故和 职业病危害，全面实施工伤保险制度。采取以下主要措施： （一）加强高风险行业的工伤预防工作，依照法规，强制企业为职工（包括农民 工）参加工伤保险。劳动和社会保障部已明确将各类矿山、建筑业作为工伤保险工 作的重点，制订了工作计划。计划特别重视农民工参加工伤保险的问题，针对农民 工流动性强等特点，就农民工受到事故伤害或患职业病后的工伤认定、劳动能力鉴 定以及待遇支付方式等做出了专门规定。同时，将进一步完善高风险行业的工伤预 防法规和政策。 （二）劳动和社会保障部正在积极研究灵活就业人员的工伤保险问题，适时出台 相关的政策。 （三）采取综合措施遏止职业病发病的增长。首先是完善法律法规。近几年，中 国先后颁布实施了职业病防治法 、 建设项目职业病危害分类管理办法 、 职业 病报告办法等，并于2002年调整发布了新的职业病目录 。新目录包括了115 种职业病，较1987年的旧目录增加了 16种；其次注重前期预防，建立了对建设项 目职业病危害因素的预评价；第三，加强在劳动过程中的防护。在企业建立职业危 害的检测制度和劳动者健康检查制度；有关部门和机构建立了报警和应急救援制度； 工伤保险对已确诊的职业病人实行免费的治疗、康复和定期检查，并支付伤残津贴 和护理费用。通过采取上述措施，职业病增长的趋势将得以扭转。 （四）加强工伤预防的培训教育工作。积极开展对职工的安全生产和职业健康知 识培训；加强工伤事故统计信息建设，强化工伤事故与职业病情况的统计分析；进 一步完善工伤保险相关立法，加强企业的安全生产责任，改善劳动条件；加强执法 监督工作。 四、失业保险 目前，失业问题已经成为世界各国所面临的一项重要的社会和经济问题。我国 的失业保险存在以下问题： (一)失业保险覆盖面较窄，未能发挥出最大的社会效果 失业保险本身是社会保障的一个重要分支，其保障对象应尽可能包括所有未 获得劳动机会、需要提供保障的人员。世界各国在失业保险制度规定中为保障公民 权益、促进就业，都做了尽可能广的失业保险范围规定。但根据我国在失业保险 条例第二条中规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的 规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业 保险待遇。本条所称城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城 镇私营企业以及其他城镇企业。”由此可知我国失业保险的范围并没有覆盖城镇所 有的失业者，如城镇未就业的大中专毕业生和原灵活就业的失业人员等。 (二)保险资金筹措渠道少，保险资金严重不足，远未达到应有的保障效果 根据我国的失业保险条例第6条和第21条的规定，现行的失业保险制度 是企业和个人缴费，国家财政在特殊情况下提供补贴。但中小型企业由于资金短缺、 运营困难或投资运作时间短等原因，怠于缴纳失业保险费；运营效益好的大企业也 抱着这是“劫富济贫”的心理不积极主动的帮员工缴纳失业保险费；因受宣传力度 不够、失业保险优势不明显等因素的影响，有些劳动者只好权衡利弊，先顾及眼前 利益，不愿为将来不确定的风险投资买单。社会保险的普遍性不仅要求覆盖面大， 而且要求资金来源渠道多。由于资金来源狭窄，救济也就只能是低水平的，再加上 一些地方基金监督机制不健全，导致一些地方失业保险基金管理不善，出现挪用失 业保险基金等严重问题。 (三)失业保险制度不够完善，难以确保失业保险的有效实施 与西方发达的资本主义国家相比，虽然近年来我国在资金管理上逐渐走向规范， 但目前我国失业保险方面的法律和规定主要还只是由劳动和社会保障部等相关部委 制定，所依据的多是行政规章，且很大一部分为意见、通知等，使得失业保险的立 法制度不健全，立法层次低，难以确保失业保险的有效实施。我国失业保险目前还 面临着“隐性就业”识别难、有条例也难操作、开轿车领取失业保险金、大学生 “毕业就是失业”成为新的知识型失业群体而得不到失业保险待遇、灵活就业人员 无法参保以及农民工难以切实享受失业保险待遇等各种难题，这些难题已成为我国 失业保险制度完善的绊脚石。 (四)失业保险制度中一些规定难于把握，使实际操作比较困难 我国失业保险条例第十七条规定，失业人员失业前所在单位和本人按规定 累计缴费10年以上的，领取失业保险金的期限最长24个月。但失业保险金的领取期 限及再次失业人员缴费年限的计算问题在实践操作中还存在许多症结，如是否会出 现符合规定领取24个月缴费期限的人员早已重新就业，但是欺瞒不报连续领取24个 月失业保险金的情况?或者滋生失业者在可以领取失业保险金的这24个月内故意不 去找工作的“养懒汉”现象?笔者认为这也是造成失业保险基金筹措困难，单位和 个人缴费积极性不高的原因之一。 针对我国现阶段失业保险制度存在的问题，借鉴国外的成功经验，并结合我国 的实际情况提出以下几点建议： (一)切实加强失业保险的法制建设 我国失业保险条例颁布至今，在保障人民安居乐业、社会安定和谐、经济 平稳较快发展等方面功不可没，但随着社会不断进步和经济结构深度调整，必须更 新失业保险制度的建制理念，更好地完善和落实好促进就业、保障生活的失业保险 制度。为此要做到在保障生活方面，使参加失业保险并符合享受条件的人员在失业 后尽快办理失业登记，享受失业保险待遇；在预防失业方面，使依法参保缴费的人 员及其工作单位拥有高涨的缴费热情，积极配合相关部门做好失业保险基金筹集工 作；在促进就业方面，使正在领取失业保险金的人员便利有效地参与就业培训，在 较短时期内实现再就业。同时，失业保险法也应该在现有基础上扩大失业保险 的覆盖范围；提高失业保险金的统筹层次；制定突发性大规模失业的应急预案；鼓 励自主创业和自谋职业并给予税费减免、社保补贴、小额贷款等优惠政策的支持。 (二)认真做好失业保险基金监管和失业动态监测 事关失业者生计的失业保险基金必须在使用上做到恰到好处，把好钢用在刀刃 上。做好失业保险基金的监管，一方面，要完善失业保险基金的收支规章制度，切 实加强失业保险基金的日常监管，强化内部控制，严格支出使用程序，确保基金绝 对安全；另一方面，失业保险基金管理部门必须如实做好基金使用账单，定期向社 会公开基金使用情况，接受全社会的监督。企业、个人也可以在符合条件并提出申 请的情况下查询就业保险基金的明细账簿，防止基金滥用。与此同时，为了准确判 断就业形势，了解失业动态，国家进行失业动态监测指导、各地积极配合做好失业 动态监测工作也能有效促进就业，维护经济平稳推进。 (三)努力完善失业保险激励机制 从目前情况来看，我国失业问题呈现失业周期长、失业人群低龄化、失业人员 结构多元化等特征，而就业局面呈现就业形式多样化、固定就业人数递减、灵活就 业人数趋增等特点，季节性就业及“钟点工”等就业形式也越来越受劳动者的青睐。 因此，必须从不同行业、不同工作的不同失业风险出发，针对不同群体的失业特点， 建立失业保险个人账户制，以此明晰个人财产所有权，更新个别参保人员“重养老、 轻失业”的陈旧观念，同时多渠道筹集失业保险基金，建立失业保险征缴长效激励 机制。为此，一是要对失业者实施有效的激励，如按失业时间长短分段确定给付金 额等；二是要对企业单位进行必要的激励，如对于招聘吸纳高龄、残疾、病弱劳动 者的企业，适当免除其缴纳失业保险费等。 (四)积极借鉴国外失业保险制度的成功经验 随着经济全球化和科技革命的快速发展，大多数国家面临着严峻的就业形势， 目前国外失业保险制度主要有三种模式：一是单一失业保险模式，如美国、加拿大， 二是失业保险和失业补助混合模式，如法国、德国，三是单一失业救助模式，如新 西兰、匈牙利。借鉴国外经验，我国还可以考虑通过实行“浮动税率”和“差别税 率”相结合的方式来提高劳动者就业的稳定性，防止企业频繁解雇员工，有效地调 控失业率，既可以起到鼓励企业尽量保留雇员和限制企业解雇行为的作用，又可以 激励用人单位和个人缴纳失业保险费的积极性。 (五)全面落实失业保险的各项制度和措施 完美的制度得不到有效的落实就会成为虚无缥缈的空中楼阁。失业保险制度与 措施能否真正落到实处是关键。首先，要注重失业保险管理机构工作人员的良好品 德素养，使他们既能以认真负责的态度做好各环节的工作，在工作中做到严守章法， 公正无私；又能以仁爱之心去关心失业人员，开展好再就业培训，及时提供就业信 息，真心实意地为失业人员谋福祉。其次，工作人员的业务水平决定着失业保险各 项制度、措施推行和落实的效果，必须搞好失业保险管理机构工作人员的业务技能 培训，不断提高他们的业务素质。最后，必须优化失业保险的业务流程，开设办理 业务的文明窗口，为参保单位和参保人员提供优质高效服务。此外，还应依据不同 地区的经济发展水平确定失业保险金水平，建立起失业保险、最低生活保障以及促 进就业的联动机制。 解决失业问题主要依靠经济的发展，但就业结构的调整及一系列促进就业的政 策和措施的贯彻与落实也越来越显得重要，其中失业保险制度对促进就业起着不可 替代的作用。强化失业保险制度的促进就业功能，是减少失业、实现再就业的有效 途径，也是我国失业保险制度改革的方向。 5、生育保险 生育保险制度改革是社会保险制度改革的重要组成部分，也是深化劳动用工制 度改革的重要内容。完善生育保险制度，既可为女职工特别是育龄女职工自主择业 创造一个平等的机会，又为企业自主用工创造条件。建立起适应社会主义市场经济 的新型生育保险制度，是健全和完善社会保险体系，营造社会经济发展良好环境的 一项重要工作。生育保险是在深化企业改革和建立现代企业制度的大背景下进行的， 在推行生育保险改革之初，就受到广大企业和职工的关注和欢迎。 生育保险制度改革运行中亟待解决的若干问题： （一）生育保险制度改革发展不平衡。虽然有些省、市已全面实施生育保险改革， 但就总体而言，生育保险覆盖面仍然偏窄，参保率偏低。 （二）生育医疗服务项目标准不规范。主要是生育医疗服务中的许多项目未纳人 生育保险范围，费用仍由企业支付，使企业投保后，还要负担不少生育费用。除妊 娠期、产褥期医疗费许多地市未予支付外，最主要的是计划生育手术费，多数地区 嫌麻烦，强调操作难度大，而推给企业自行解决。一部分地市则是对计划生育手术 费是否由生育保险基金支付存在异议，认为流产、引产以及节育、绝育手术等不属 于生育范畴，不应由生育保险提供服务和补偿。再就是配偶分娩期间男职工享受的 护理假，该不该由生育保险基金发放津贴的问题，有的地市支付了。大多数地市未 予考虑。还有一个重要项目，即生育引起疾病的治疗费用，几乎各地在具体实施中 都没有将其列人生育保险基金支付范围。主要原因是病种界定困难。它带来的后果， 一是这笔费用向医疗保险基金转移，增加医疗保险负担(若未参加医疗保险，则只能 由职工本人自付) ；二是与生育医疗费用捆在一起偿付，由此可能会造成一些非生育 的医疗费用“ 搭车” 现象。 （三) 生育医疗费支付方法欠科学。目前，大多数地区的生育医疗费用都是采用定 额结算的方法，即按顺产多少钱，难产多少钱，将费用一次性拨给单位，再由单位 支付给个人。这种方法虽然容易操作，但存在许多问题。 （四）管理模式陈旧。各地对生育保险费的偿付方式，几乎都足采取生育津贴和 医疗费用由社会保险经办机构与企业定额结算的方法。这种将生育保险金拨给单位 再由单位发放到参保人的做法，仍未跳出传统的保险管理模式。增加了企业负担， 影响企业投保的积极性。同时，也与市场经济体制改革的要求不相适应。 （五）政策不统一。1994 年劳动部发布的企业职工生育保险试行办法虽然规 定了生育保险筹资比率、统筹项目，但各地在实施过程中，根据实际情况又相应地 制订了一些政策措施。这就使得统筹项目、保险范围差异很大。比如，有的支付范 围没有包括计划生育手术费；有的除分娩期外，妊娠期、产褥期费用没有纳入进来： 有的除支付生育津贴和生育医疗费，还发放了一次性营养补助：有的将分娩死亡的 一次性丧葬抚恤费、参加生育保险的男职工其在农村或在城镇但无固定收入的配偶 的一次性生育补助费也纳入了统筹项目等等。还有一个重要问题，就是由于对孕产 期诊疗项目及生育引起疾病的病种界定无科学统一的标准，更加导致了政策的五花 八门。 深化生育保险制度改革的策略与思考： （一）生育保险应努力扩大社会统筹覆盖面。 提高投保率，扩大覆盖范围是搞好生育保险改革的当务之急。最重要的是要提 高对生育保险的认识。生育费用由社会统筹，既是市场经济发展的客观需要，也是 社会应承担的义务和责任。为此，任何部门和单位都没有理由推卸和拒绝。由于生 育保险较之养老、医疗、失业、工伤等险种，缴费激励机制偏弱，为切实扩大覆盖 面，提高投保率，在具体实施中，可根据实际情况采取一些积极灵活的政策，如将 生育保险与当地已实施多年、运行良好的社会保险其他险种捆在一起收费，对因生 产性质决定男职工多的企业采取差别费率的缴费办法，覆盖范围先是国营企业、户 籍员工再进一