关于深化文化体制改革的调研报告

关于深化文化体制改革的调研报告 2008 年 10 月 24 日 2008 年 3 月因工作需要调到文化厅工作以来，我先后多次深入区直文化单位和部分市、 县进行文化改革发展专题调研，通过听取汇报、实地考察、查阅资料并与部分文艺界专家 学者和职工代表进行座谈的形式，对全区文化系统的改革发展状况有了较为全面的了解。 9 月份以来，为身体力行地学习实践科学发展观，我专门对文化系统的体制改革工作进行 了进一步疏理，形成此调研报告。 一、广西文化系统的基本情况和改革态势 （一）广西文化系统的基本情况 截止 2007 年 12 月，我区文化部门共有直属国有文化机构 1712 个，在职职工 13659 人。其中：文艺院团 118 个，在职职工 4370 人；公共图书馆 100 个，在职职工 1479 人； 群众艺术馆、文化馆 115 个，在职职工 1505 人；文化站 1139 个，在职职工 2200 人；博物 馆 59 个，在职职工 825 人，其他文化单位及附属机构 181 个，在职职工 3280 人。 自治区文化厅共有直属国有文化机构 28 个，从业人员 1622 人。其中，文艺院团 8 个， 在职职工 744 人；公共图书馆 1 个，在职职工 184 人；群众艺术馆 1 个，在职职工 34 人； 博物馆 3 个，在职职工 145 人；艺术创作研究机构 2 个，在职人员 43 人；中等艺术学校 1 所，在职职工 116 人；演出中介机构 1 个，在职职工 70 人；国有文化企业 2 个，在职职工 122 人；其他文化单位及附属机构 9 个，在职人员 194 人。 就总体而言，经过建国以来近 60 余年的建设和发展，我区已基本形成了体系较为完 整、门类较为齐全的国办文化机构格局，为我区经济社会发展作出了积极贡献。但通过调 研、考察，发现文化单位“老、小、多、难”的特点非常突出： “老”成立时间长，发展包袱重。区直 28 个文化单位中，成立于上世纪 5060 年 代的 16 个，成立于 7080 年代的 5 个，90 年代成立的 4 个，2000 年以后成立的 3 个。离 退休人员占区直单位人员总数的 40%。发展包袱重，问题积累多，矛盾爆发点多，发展活 力不足。 “小”单位规模小，竞争能力弱。区直 28 个文化单位中，人员编制在 100 名以上 的仅有 4 个，50100 名的 9 个，3050 名 3 个，30 名以下的 11 个。单位规模偏小，综 合实力不强，竞争能力较弱。 “多”单位数量多，类别繁杂。现有的国有文化单位涵盖文博、图书、群众文化、 艺术创作研究、艺术教育、舞台工程、电影发行放映、演出中介、音像出版、学前教育、 卫生保健、后勤服务、行政执法等 10 多个类别，“小而全”的特点明显，人员结构不一，发 展状况各异。 “难”经济状况差，改革难度大。差额拨款、自收自支和国有企业占全系统单位总 数的 60%，自我创收、自我涵养能力弱，办公条件、职工福利相对较差，人才难引，骨干 难留，工资福利遗留问题多，不稳定因素多，职工对改革的接受程度和承受能力较低，改 革难度较大。 区直文化单位的上述特点，在全区文化系统具有普遍性，而且在经费保障、人才结构、 基础设施等方面呈越往基层越困难的趋势。基于这一情况，文化系统的体制改革不仅较教 育卫生、科研院所的改革更具复杂性，而且较新闻出版、广播电视等行业的改革也更具特 殊性。 （二）广西文化系统体制改革的基本态势 19781992 年，我区群众文化战线积极开展“以文补文”、“多业助文”，适度开展有偿 服务，既在一定程度上弥补了文化经费的不足，凸显了文化的产业属性，也催生了我国“文 化市场”的最初形态，对“ 文化人 ”解放思想、思考改革起到了一定的促进作用。 1992-2003 年，区直文艺院团探索了团长负责制、演出承包制、专业技术人员聘任制 等改革措施，着力革除统得过死和“吃大锅饭”的体制弊端；电影发行放映由自治区“三权统 管”转为“三权下放” ，使电影经营放映单位成为自主经营、相对独立的经营实体。区直文化 单位积极推进以人事制度改革为核心的内部机制改革，在激发文化单位活力、积累改革经 验方面取得了阶段性成果。 2003 年 6 月以来，根据中央关于推进全国文化体制改革试点工作的精神和要求，我区 文化系统开始思考、研究体制层面的改革新路，并着手进行考察调研、方案准备等工作。 2007 年 1 月，自治区党委、自治区人民政府印发关于贯彻的实施意见（桂发20079 号） ,确定广西图书馆、广西杂技团、 广西演出公司为自治区本级改革试点单位，至此，文化系统的体制改革进入实质性攻坚阶 段。 综观我区文化系统 30 年的改革历程，方向是正确的，态度是积极的，方式是渐进的， 步骤是稳妥的。但由于体制层面的改革一直未有实质性进展，一些长期制约文化发展的观 念、做法、体制机制性障碍还没有根本消除，文化改革发展与人民群众日益增长的精神文 化需求、全面建设小康社会的目标任务不相适应，与完善社会主义市场经济体制、进一步 扩大对外开放的新形势不相适应，与依法治国、加快社会主义法制建设的环境不相适应， 与高新技术在文化领域迅猛发展和广泛应用的趋势不相适应。必须以科学发展观为指导， 进一步统一思想、提高认识、加大力度、加快进度，推动我区文化系统的体制改革取得新 的实质性进展。 二、面临的主要困难和问题 通过调研了解，我区文化体制改革主要存在以下三个方面的困难和问题： （一）对文化发展认识不够，对体制改革认识不足。在社会层面，一些地方和部门对 文化发展的重要性认识不足，认为只要经济发展了，文化就自然上去了，缺乏在新的起点 上的文化自觉，对文化改革发展关注不够、支持不够；一些同志认为文化体制改革就是甩 包袱，减人减钱，就是一味地把文化单位推向市场，对改革的目的缺乏全面的认识。在文 化系统内部，有的认为只有事业体制才是保护支持文化事业的最佳选择，实行企业体制会 使文化单位失去发展优势，甚至会在市场的在潮中淹没，对推动经营性单位转企改制存在 畏难情绪；有的片面强调国家的扶持和保护，认为文化必须单纯依靠财政投入来发展，对 市场机制有效配置资源、释放全社会文化创造力的作用认识不足。在推进改革上表现为内 外协调不力，干部举棋不定，职工等待观望，稳慎有余，主动不足，改革思路停留在方案 上。 （二）配套制度不全，改革缺乏保障。虽然近年来中央先后出台了关于文化体制改革 的一系列文件，内容涉及经营性文化事业单位转企改制、扶持文化产业发展、构建公共文 化服务体系、鼓励文化产品出口、引导非公有资本进入文化产业、加强国有文化资产管理 等方面，基本涵盖了改革发展的主要环节。但涉及“人”、“财”、“ 物”等关键问题的相关规 定操作性还不够强，一些政策措施与单位、职工的期望值尚有较大差距。如经营性事业单 位转制为企业后，按企业核定的基本养老保险金仅相当于按事业标准核定的退休金的 45%- -50%，待遇差别过大，职工难以接受；在改革成本支付、促进事业发展的的经费保障上尚 缺乏法定性的制度保障，不确定因素较多，单位和职工心中无底；土地管理政策越来越刚 性化，文化体制改革中争取土地优惠政策的空间越来来小，“盘活存量”面临较多束缚等等， 在具体实施中协调、落实难度较大。 （三）文化系统改革具有行业特殊性，改革任务较为艰巨。一方面，文化既有意识形 态属性又有产业属性，文化体制改革既涉及经济基础又涉及上层建筑的某些领域，与其他 行来相比具有其特殊性、敏感性；另一方面，文化单位自身具有“老、小、多、难”的特点， 改革任务较为艰巨、复杂。 三、关于深化文化系统体制改革的思考 经过 30 年的改革开放，我区的经济实力已大大增强，为文化改革提供了较为坚实的 物质基础；经济领域的改革和社会主义市场经济体制的确立，社会主义民主政治建设步伐 有加快，为文化体制改革创造了良好的外部条件；改革先行省区的有益经验，为我们提供 了有益的借鉴；高新技术的飞速发展，为文化产品的生产和传播提供了更为便利、高效的 平台，大大促进了文化生产力的解放，为改革传统产业和管理模式创造了条件。在深入分 析文化系统体制改革困难因素的同时，我们必须同时看到有利条件，增强改革的坚定性。 综合近期的调研结果，深化我区文化体制改革必须从以下三个方面下功夫： （一）进一步解放思想，用科学发展观统领文化体制改革。解放思想是党的思想路线 的本质要求，也是推进文化体制改革的重要前提。科学发展观是我国经济社会发展的重要 指导方针，既是指导社会主义文化建设的战略思想，也是指导文化体制改革的战略思想。 当前文化系统解放思想的一个重要课题，就是要全面把握科学发展观的科学内涵和基本要 求，用科学发展观统文化体制改革工作： 坚持“发展是硬道理” ，坚持“ 以发展为主题”，通过体制机制创新解放和发展文化 生产力，充分调动广大文艺工作者的积极性、主动性和创造性，激发全社会文化创造活力， 推动文化大发展大繁荣。 坚持把满足人民群众日益增长的文化需求作为一切改革工作的出发点和落脚点， 构建覆盖城乡的公共文化服务体系，大力发展文化产业，保障公民的文化权益，把改善人 民群众的文化生活质量上升到改善民生的高度予以贯彻落实。 要努力使文化建设与政治建设、经济建设、社会建设同步，使文化体制改革与劳 动人事、分配、社会保障、行政管理等各方面的改革相衔接，为文化发展提供体制机制保 障。 要正确认识和妥善处理文化体制改革中的重大关系，按照“区别对待、分类指导、 循序渐进、逐步推开”的工作方针，统筹兼顾不同地区改革的进程，统筹兼顾公益性文化单 位和经营性文化单位改革的方法和措施，统筹考虑各方面的利益调整，总揽改革全局，结 合本地区、本行业实际，积极稳妥推进。 （二）以体制机制创新为重点，构建改革发展的保障体系。体制是具有长期性和稳定 制的制度。机制是保证制度实施的程序、规则和运作方式。深化文化体制改革，根本的目 标就是逐步建立有利于调动文化工作积极性，推动文化创新，多出精品、多出人才的文化 管理体制和运行机制： 一是要创新文化管理体制。按照中央关于推进文化体制改革的总体要求和中共中央 国务院关于地方政府机构改革的意见（中发200812 号），以文化厅 “三定” 方案的修改 和调整为契机，着力推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，推进管 办分离，把不该由文化行政部门管理的事项转移出去，把该由文化行政管理部门管理的事 项落实好，将文化部门的职能转到政策调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。进一 步理顺文化部门与所属文化企事业单位和市场中介组织的关系，使政府的工作重心由过去 的办文化转向为文化事业和文化产业的发展创造良好环境，研究制定文化发展战略和规划， 提供政策指导和服务，保障全体公民的文化权益。着办创新文化管理机制，改变较为单一 的管理手段和方式，逐步实现从行政管理手段为主到运用行政、经济、法律等多种管理方 式并重的转变。 二是要创新投入保障机制。把加大投入和改善投入方式同时列入文化体制改革的重要 课题。一方面要通过改革形成文化投入的制度性保障体系，进一步加大公共文化服务投入， 争取地方财政每年对文化建设投入增幅不低于同级财政经常性收入增长幅度，建立健全公 共文化机构正常运转的经费保障机制，重点加强县、乡镇和村级公共文化服务机制的人员 保障和活动经费保障，确保公共文化服务机构经常开展公共文化服务活动。另一方面，通 过改革完善投入方式，以项目投入为手段，以激发活力为目标，建立财政资金绩效评估体 系，提高资金的使用效益，通过政府购买、项目补贴、服务合同外包等办法，推动政府政 府投入以“养人 ”为主向鼓励“干事”为主转变。 三是要创新内部运行机制。利用自治区将于近期实施的事业单位岗位设置管理的有利 时机，进一步规范文化事业单位的全员聘用制度和岗位管理制度，着力深化公益性文化事 业单位内部改革，扎实推进人事制度、收入分配制度和养老、医疗等保险制度的改革，通 过全员聘用、岗位工资、业绩考核、项目负责等办法，引入竞争和激励机制，提高工作质 量和效率，激发全体员工的积极性主动性： 四是要创新政策保障机制。结合广西实际，以完善地方性改革政策为重点，结合改革 进程中出现的新情况新问题，争取自治区党委、政府和相关职能部门制定出台我区经营性 文化单位转企改制的激励保障政策，妥善处理改革成本支付、企业与事业单位社会保障待 遇的衔接问题；争取出台文化行业杂技、舞蹈等特殊工种的退休转岗政策，妥善安置富余 人员；争取出台文化事业单位转企改制土地资产处置的优惠政策等，为推进文化体制改革 提供更为有力的政策保障。 （三）突出工作重点，努力推动文化体制改革取得新的实质性进展。按照中央和自治 区关于文化体制改革的路线图和时间表，下决心在以下三个关键环节进行重点突破： 一是以重塑文化市场主体为重点，加快推进广西演出公司转企改制。培育合格文化市 场主体，是文化体制改革的中心环节，也是衡量改革是否取得实质性进展的重要标志。广 西演出公司为我厅直属的自收自支事业单位，是成立于 1958 年的一个演出中介机构。公司 下辖南宁剧场、红星城、艺苑饭店等 3 个经营实体，总资产 5159 万元，核定事业编制 91 名，截止 2007 年 12 月 31 日，公司共有在编在册正式职工 70 人，离休人员 6 人，退休人 员 70 人。另有编外聘用人员 20 人。具有资产较大、人员较多、发展潜力较大的特点， 2007 年 1 月已被定为自治区本级经营性文化事业转企改制试点单位，现相关的方案准备工 作已基本完成，争取尽快报批、实施。积极创造条件，在适当的时候，以广西演出公司为 核心企业，对文化厅直属经营性文化事业单位进行整合、重组，组建集演出经营、文化旅 游、艺术培训、灯光音响、舞美设计等功能与一体的大型文化产业集团，促进文化产业发 展。 二是加快推进公益性文化事业单位改革试点，构建公共文化服务新体系。广西图书馆 是面向社会公众提供书刊文献阅读和知识咨询服务的文化教育机构，是国家公共文化服务 体系的重要组成部分，具有公益性文化事业单位的典型特征。核定事业编制 202 名，现有 在职人员 195 人，离退休人员 85 人，分别占文化厅直属公益性事业单位编制、在职人员、 离退休人员总数的 31%、30%、24%，2007 年 1 月已被定为自治区本级公益性文化事业改 革试点单位，现改革方案已基本成熟，计划结合事业单位岗位设置管理改革抓紧实施，通 过广西图书馆的试点改革，积极探索公益文化事业单位运行机制改革的有效途径和办法。 同时，结合中央关于公共文化服务体系建设的要求，积极争取自治区党委、政府和相关职 能部门的支持，建立健全公共文化机构正常运转的经费保障机制