产权制度改革是实现高校后勤社会化的关键

产权制度改革是实现高校后勤社会化的关键 根据教育部等六部委联合颁发的关于进一步加快高等学校后勤社会化改革的意见精神， 高校后勤社会化第二步改革目标，即从 2000 年底至 2002 年底前后，在高等学校后勤系统 规范分离的基础上，组建跨高校的后勤服务集团，以专业化、集约化、企业化等形式，承 担本地区范围内高等学校的后勤服务保障工作。要启动和实施高校后勤社会化第二步的改 革，其前提应当是各高校后勤资产产权明晰，建立起独立的法人实体。这样，才有可能将 从各高校分离出来的后勤实体，根据区位优势，按照自愿的原则，组建跨学校的区域性的 以股份制为主要形式的后勤集团。当前，高校后勤社会化改革的问题恰恰正是其后勤资产 的产权关系不清晰，权责不明确，产权制度不科学。要推进高校后勤社会化第二步改革， 试图回避或者绕过后勤资产的产权关系及产权制度问题，只会导致第二步改革举步维艰， 陷入困境。对高校后勤资产产权关系及产权制度的改革问题，笔者现根据国家有关的改革 政策和高校的实际情况作一粗略的探讨，以供同行参与。 HTH 一、产权制度改革是实现高校后勤社会化目标的必要要求 HTSS 产权制度，是指以产权为依托，对财产关系进行合理有效的组合、调节的制度。 产权制度的运行最终会影响到资源配置的效果，要判定一种产权制度是否有效果，最终要 看实际运作中能否优化资源配置。要达到优化资源配置最主要的途径就是通过产权明晰来 实现。对企业来说，合理的企业产权制度就是能清晰各个产权主体权能，从而实现有效激 励和约束，并且保障企业资产能合理流动。纵观现阶段高校后勤资产产权关系，从概念上、 名义上看高校后勤资产的产权是清晰的，都属于国家所有，问题是后勤资产究竟由谁具体 负责，后勤资产的最终风险责任究竟由谁承担，谁都说不清楚，表面上看人人都有责权， 实际上人人都没有。产权不明晰，事企、校企就不可能分开。若改革不触及产权关系，高 校还是后勤资产的绝对所有者，即使进行了所谓的所有权与经营权分离，则经营自主权难 以落实。学校依然自觉不自觉地直接或间接管理或者干预学校后勤实体合法的正常经营活 动。这是目前高校后勤实体无法成为独立的经济实体即自主经营、自负盈亏、自我发展、 自我约束的法人实体和市场竞争主体的主要原因。要改变同校后勤“大而全”、 “小而全”及学 校办社会的格局，实现后勤社会化改革的终极目标，必然要求高校后勤实体真正成为产权 明晰、权责分明、政企分开、管理科学的规范完整的企业法人实体，只有如此，高校的后 勤实体才能被社会所接纳，才能融入社会参与竞争。同时，高校后勤实体一旦拥有法人财 产权，便可吸收社会各方面的资金、资产，多方投资办后勤，壮大了后勤实力，提高了后 勤的保障能力，也促进了高等教育事业的展，最大的收益者仍然是学校。 因此，笔者认为第一步的高校后勤改革，对于理顺高校后勤行政管理与经营服务关系， 促进高校后勤的实体化、企业化发展，实现从计划经济向社会主义市场经济的过渡，其作 用是显而易见的。但这一步的改革还是比较表层的、不彻底的。由于没有涉及高校后勤产 权制度这一根本性的改革，多数高校后勤虽然力求按企业机制从事经营管理活动，但后勤 实体本身并不是法律意义上的企业，没有参与市场竞争的法律保障，缺乏参与市场竞争的 依托和自身激励机制，加之不同的隶属和投资主体的产权关系难以产生经营管理的活力， 严重制约了高校后勤事业的健康发展。高校后勤要实现社会化，必须适应市场经济的要求， 彻底突破产权制度这一改革的“瓶颈”，按现代企业制度的规范，改革计划经济的传统高校 后勤的产权制度。 HTH 二、产权制度改革的内容及几种改革模式 HTSS 产权制度的改革是围绕明晰产权关系这一主线，即以明确高校后勤资产产权关 系为前提。按现代企业经济学的定义，产权即财产权的简称，是法定主体对财产所拥有的 各项权能的总和，分解为所有权、使用权、收益权和处置权等，其中所有权还可人为终极 所有权和占有权。前者是指财产的最终归属权，后者是指对财产的实际拥有权。在长期的 计划经济体制下，高校后勤的资产所有权和经营权是高度统一的，这种方式曾在历史上起 到一定的积极作用，但现在已经严重不适应社会主义市场经济的要求，远不能满足高等教 育事业发展的需要。当前，要按照社会主义市场经济规律，借鉴国企产权制度改革的成功 作法，推动高校后勤产权制度改革。 明晰高校后勤产权，分清权利和责任，是高校后勤实体成为真正的市场竞争主体的关键。 对高校后勤资产产权的改革，各高校都进行了积极的探索与实践，并形成了多种不同的改 革模式。 (一)将国有资产实行分离性改革 根据现代经济学原则和我国宪法规定，高校后勤的所有国有资产所有权应为国务院，即 国务院是拥有这些资产的终极所有权主体，学校拥有由国务院授予的对该资产的占有权， 即对该资产的实际拥有权。所谓分离性改革就是在不变更国家所拥有资产终极所有权的前 提下，将学校所拥有的后勤资产所有权转移给后勤实体。例如：学生食堂、学生公寓这部 分国有资产可采取这种模式划转给后勤实体。这种改革模式，在理论和原则上是完全可行 的，后勤资产的终极所有权没有变更，后勤资产的所有制性质没有改变。然而在现实工作 中，可能存在较大的困难和阻力，学校往往会从自身利益考虑以及受传统思维定势担心随 着后勤资产占有权的转移，会造成学校资产不完整和流失，割断学校与后勤实体的天然联 系脐带，削弱学校发展的后续保障等。 (二)将国有后勤资产实行间接性管理 所谓间接性管理是指对许多具有一定经济效益的后勤资产在不转移资产占有权的前提下， 将其资产所有权与经营权、使用权适当分离，以出资者的身份通过一定程序委派或选择经 营者后勤资 产进行经营，并授予经营者一定的资产处置权和收益权，学校实施必要的监督， 而不直接干预经营，并从中获取一定的资产收益。这种对后勤资产间接性管理模式，以承 包经营、租赁经营和托管经营最为常见。然而这种资产的管理模式存在较多问题和各种局 限性。 1承包经营。承包经营与传统的经营管理模式相比无疑是一个进步，它突破了传统的资 产管理模式，实现了所有权与经营权的适当分离。承包经营在一定历史条件下，对后勤企 业化和生产力的发展有一定的促进作用，但其弊端是不可忽视的。承包经营不仅是一种初 级的经营方式，企业尽管有了一定程度经营自主权，但仍然没有经过明确界定的法人财产， 它不能使企业真正取得独立经济主体的地位，不能彻底解决校企分开的问题，不能使企业 真正做到“自负盈亏” 和不能有效防止企业的短期行为等等。 2租赁经营。从经营学上说，租赁关系实际上就是借贷关系。所谓资产租赁经营，实际 上是高校将后勤资产按照租赁合同的规定，在一定期限内将其经营权交给承租方，承租方 交纳租金。租赁经营与承包经营一样，是在不改变企业资产所有权的前提下，将经营权授 让给某个单位或个人的一种经营管理模式。租赁经营没有能够使后勤实体成为真正的独立 经济主体，在其经营管理上既缺乏内在的动力，又缺乏刚性的约束，承租方同样存在短期 行为的倾向。 无论是承包经营，租赁经营还是托管经营，这些资产的经营者，由于本身不是资产的所 有者，所以不仅缺乏追求资产增值的内在动力，而且还会在这种脱离资产责任委托一代理 制度下，把近期收入的最大化作为自己的经营目标，于是拼投备、耗资源，甚至不惜以损 害后勤资产为代价掠取短期利润等行为十分突出，资产流失极为普遍，而其经营者却毫责 任。另外，在上述模式下，学校作为后勤资产的所有者，按照公司法的要求，学校仍 旧承担着后勤资产出资的巨大压力，校办后勤的格局无法打破。后勤实体不仅难以获得独 立的法人资格，更不可能组建跨高校的后勤集团，高校后勤社会化改革目标无法实现。因 此，改革高校后勤产权制度已迫在眉睫，势在必行。 (三)将国有后勤资产实行授权经营，建立服份制为主的现代企业产权制度 所谓授权经营，就是将高校所拥有的后勤资产所有权再授予后勤企业经营管理。根据国 务院转发经贸委起草的国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范(试行) (以下简称为基本规范)文件精神，学校可将后勤资产依法授权后勤实体经营，后勤实 体经学校授权后，则拥有了对国有后勤资产的法人财产权。后勤实体具有独立法人财产权， 即可依法享有后勤资产的生产经营权、管理权、使用支配权、收益分配权等。这种后勤资 产授权经营管理改革模式，最显著的特点是对国有资产产权制度的根本性突破。企业法人 财产权不同于原来的下放经营权，除了经营权外，还注入了所有权的内容，这样，才便于 盘活资产和科学提高资产使用率。并为确立后勤实体科学的产权制度，理顺产权关系，为 高校后勤企业化、市场化和社会化奠定了重要基础。确立以股份制改造为主的现代企业产 权制度，就是以资产为纽带，将有形资产(实物、资金) 、无形资产 (市场、品牌)和人员三要 素综合分析入股，并充分吸收社会、个人力量和资金壮 大后勤实体，为学校提供更为坚实的后勤保障。学校作为后勤实体的主要股东，对后勤实 体按董事会领导下、监事会监督下的总经理负责制方式管理，从而按照现代企业的方式资 产进行运作，形成资产“分而不离、离而不断”的管理格局，真正将学校和后勤实体由原来 的行政隶属关系转化为产权关系。对后勤资 产进行股份制改造，不仅有利于后勤实体进行 自主经营和融入社会，同时也为组建跨校区的后勤集团在产权制度方面扫除了障碍。总之， 后勤实体只有拥有了法人财产权，才能真正成为市场竞争的主体，高校后勤实体才能与社 会接轨。 综上所述，第三种改革模式既符合建立现代企业制度的 16 字特征 ，也符合高校的实际， 容易被各方接受，是实现高校后勤社会化改革目标的一条切实可行的途径。 HTH 三、产权制度改革的步骤和注意的若干问题 HTSS 根据陈至立部长在第二次全国高校后勤社会化改革工作会议上的报告：“在资 产制度上，明晰后勤资产产权关系和明确资产保值责任，盘清学校后勤的国有资产，明确 学校的资产所有权和经学校授权的后勤资产的使用权。 ”确立后勤企业法人财产权，首要环 节就是清产核资和依法评估，这样才能准确核实后勤企业法人财产占用量，才能实事求是 地界定产权，解决好责任形式等问题。学校要根据中央有关精神和规定，依法将后勤资产 从非经营性资产转为经营性资产，注入后勤实体资本金，成为后勤实体的法人财产，同时 资产管理部门应该代表国有资产所有者向后勤实体授予授权经营责任书，向后勤实体法人 代表(负责人) 颁发国有资产产权代表证书。通过书面形式，具体规定双方的权利、责任和 义务。在产权制度改革过程中，一般应分以下几个步骤。 首先，学校根据实际情况提出后勤非经营性资产的具体数量报告，并报请相关上级主管 部门审批；有关上级主管部门审批后，正式立项，并委托中介机构对后勤资产进行评估， 办理相关的产权登记证；授权经营完结后，后勤实体即可以学校授权资产、社会和个人注 入资产为基础，注册成立具有独立法人资格的后勤企业，合法经营、自我发展；后勤实体 通过法人资格的获得而具有在银行申请抵押贷款的资格，并可在有了雄厚的法人财产后， 将集团改制成为股份责任公司，通过证券与金融机构上市融资，实现投资体制的多元化， 加速后勤实体的发展。自此，学校对后勤资产的直接所有权就转化为股权。 其次，对后勤资产进行授权经营和股份制改造后，必须建立起科学的法人治理机构和运 行制度。具体措施是成立股东会、董事会、监事会，选聘总经理，其“三会”和总经理各司 其职，各负其责。同时，公司章程中要明确具体规定，重大决策，特别是达到一定规模金 额的投资决策，必须由董事会研究决定，减少投资风险，保证后勤资产健康运营及后勤资 产的保值和不流失。因此，学校担心后勤资产授权给后勤实体经营后，会不会造成资产不 完整和流失的顾虑完全可以消除。学校作为后勤实体的授权主体和最大股东，其直接经营 管理后勤的权能虽然将被弱化，但学校对后勤实体的决策是具有较大的参与权，可通过委 派代表同席股东会对重大决议进行决策，也可由学校委派的董事通过董事会参与后勤实体 的重大经营决策与管理。同时，学校还拥有参与收益分配的权利。在改革之初，考虑到高 校后勤服务的福利性、高校后勤实体所处成长期等多种因素前提下，对于股权收益应适当 减免。另外，在建立现代企业产权制度时，还必须注意以下几个问题： 1学校非经营性后勤资产转经营性资产范围如何界定?由于教育的特殊属性，高校后勤 的资产存在着服务性资产、服务经营性资产和经营性资产三大类，因而什么资产转经营性 资产尚需界定，但有一点可以肯定的是，对于服务性后勤资产，一般宜采用托管的形式来 管理，后勤实体对之也只承担管理和不流失等责任。 2在委托中介机构进行资产评估时，如何真正实现科学评估和按价入股。由于我国经济 法规的相对滞后和不规则操作的客观存在，像以前国有企业在股份制改造过程中，就因各 种原因而出现不真实评估，引起了很多的争议。高校后勤资产的评估息样实施才能做到客 观、公正，为学校和后勤实体等各方所接受?学校的无形资产又如何评估入股等问题都是应 该加以认真考虑和探讨的。 3后勤资产的产权收益将如何分配?由于教育的公益性属性，高校后勤自然就拥有许多 性、公益性属性，高校后勤自然就拥有许多福利性、公益性服务，且用于该类服务的效益 是没有收益的。随着股东多元化改革，作为后勤资产股东之一的学校，应放水养鱼、促进 后勤快速发展，确保后勤实体适应学校快速发展的需要，可以对这些资产不回收产权收益。 然而其他股东则会严格按经济规律操作收取自己所投资资产的产权收益，这样就会在后 勤资产的产权关系中产生一个新的矛盾，这也是在产权制度改革中应加以认真考虑和研究 解决的问题。 4在股东结构多元化改造过程中，如何调整股东股权结构?过去，由于国家对高校后勤 投资的单一性，也就使其成为后勤实体的唯一股东。但随着学校招生规模的急剧扩大，后 勤实体应同步扩充后勤保障能力，扩大经营规模，在学校增加投资有困难的情况下，积极 引入社会力量、个人资金的注入就成为必然的选择，同时这也符合国家企业改制的基本政 策，因此后勤企业的投资主体必然趋于多元化，特别是随着后勤实体的上市融资，其投资 主体的多元化发展更