对当前土地领域反腐倡廉建设的观察与思考

对当前土地领域反腐倡廉建设的观察与思考 随着经济社会的发展，国家对土地的管理不断调整加强，土地的价值日趋 显现，逐渐成为多方利益博弈的焦点。近年来，土地领域的腐败案件呈高发趋 势，国土局长在“ 官场十大高风险岗位”调查中排名第一。由此，加强对土地 领域的反腐倡廉建设成为党和政府党风廉政建设与反腐败工作的重点。 一、当前土地领域廉政建设存在的问题 一直以来，党和政府对土地领域的党风廉政建设工作高度重视，各级国土 资源行政主管部门对系统党风廉政建设也是常抓不懈。但随着国土管理形势的 发展变化，涉土腐败现象在某些地区、某些领域、某些环节呈现出易发多发态 势，国土领域反腐倡廉形势十分严峻，任务相当艰巨。以下几个方面，更是土 地腐败的“易发区”和“高发区”。 1、土地招拍挂规避市场，人为操作走过场。随着土地有偿使用制度改革的 不断深入，国家对土地出让相继出台了系列的法规政策文件，基本建立和完善 了国有土地使用权出让制度体系，但在土地出让实际操作过程中，一些不法商 人和工作人员相互勾结，彼此呼应，暗箱操作，钻政策空子，搞钱权交易，使 本应按招拍挂出让的土地，通过多种违规方式将土地倒卖到意向中的买主手中， 从表面上看“招拍挂”的程序都走了，实际上和没走一样。此外，在土地评估 当中违背评估操作程序和基本原理，随意更改评估成果，中饱私囊，给国家造 成损失。据报载，广东省江门市原市委常委、常务副市长林崇中滥用职权插手 土地出让，收受贿赂港币 65 万元，造成土地收益流失 9404 万元，一审被判处 有期徒刑十年、剥夺政治权利两年。 2、土地征收补偿滥用职权，弄虚作假谋私利。近年来，土地管理政策日逐 严格，土地取得的“门槛”越来越高。而一些用地者为了获得土地，报假项目、 擅改规划、拖欠费用、强征土地等等，一些工作人员不严格把关，而是睁一只 眼，闭一只眼，违规操作，使不符合法律政策要求的用地得到“合法”的外衣。 在征地补偿上，截留、挪用征地补偿费，有的弄虚作假，谎报多报套取补偿款， 损公肥私。据报载，辽宁省抚顺市国土规划局原局长江润黎、顺城分局原局长 罗亚平利用为开发商拿地、办理审批手续等机会搞权钱交易，甚至直接造假套 取土地补偿金，敛财逾亿元，其中罗亚平一人涉贪上亿，被称为“职级最低、 数额最大、手段最恶劣的女贪官”，全国实属罕见。近日，发生在海南省东方 市，开发商绕开征地程序，低价“私占”集体土地，通过收买政府官员，高价 倒卖给政府变身“国有”，官商结成“利益输送”联盟的土地腐败大案，牵出 包括原市长和土地、建设、城投等部门负责人在内的 25 名干部，其中原市长谭 灯耀被判刑 18 年。 3、工程项目监管松懈，资金使用不规范。土地开发复垦整理、地质灾害治 理是国土部门项目集中、资金集聚的工作。各地为上项目、争资金，大搞关系， 专走后门。在项目实施当中，工程不按规定招投标，截留、挤占、挪用、坐支 项目资金，随意改变施工设计、减少工程量、降低标准、增加预算时常发生。 工程决算验收时收红包，流形式、走过场。工程后续监管严重缺失，使“民心” 工程变成“民怨”工程。此外，近些年各级国土部门都在加快基础设施建设步 伐，基建工程管理也成为腐败的“高发地带”。据报载，江西省新余市原市委 常委、副市长吴建华利用职务便利，在承揽工程、变更土地用途等方面为请托 人谋取利益，受贿人民币 258 万余元，一审判处有期徒刑 15 年。江西省国土资 源厅原副厅长许建斌利用职务便利，在项目立项审查、评审和土地项目整理等 过程中索取或收受贿赂 221 万余元。 4、土地执法监察玩忽职守，执法不严搞交易。由于土地执法监察自由裁量 权较大，处罚幅度较宽，有的干部就在执法权上作文章，谋利益，对于一些违 法用地，想方设法通过处罚使非法变成合法。同时，在违法案件处理中，个别 执法人员贪赃枉法，不仅不严格执法，而且为违法者出点子，想办法，为其开 脱，使违法者逃避法律的制裁。据报载，南宁市国土资源局在查处南宁市一家 公司涉嫌非法占地案件过程中，执法监察科原科长吴茂东两次收受该公司的贿 赂款 30 万元，法院以受贿罪判处吴茂东有期徒刑 5 年，没收其退出的 30 万元 赃款。 二、当前土地领域易腐高腐的原因分析 破解当前土地领域易腐高腐现象的原因，可以从如下几个方面作出分析： 1、从社会环境来看。土地是稀缺资源，随着经济社会的高速发展，土地的 供需关系越来越紧张，土地已成为社会各方面利益博弈的焦点，一些利益主体 总想从中获得一杯羹，土地权力寻租的空间比较大。同时，与国土管理相关的 官员容易出事，与当下依然狂野的房地产开发局面不无关系，时下地价、房价 迅猛上涨，房地产作为高利润行业，掌控土地的官员自然而然就是房地产商 “亲睐”的对象，可以说，一半以上涉土受贿官员与房地产商有着不同程度的 利益纠葛，通过这些落马贪官，都可以看出房地产腐败的影子，在他们的罪状 中，也都有着房地产商们的身影。正因为各方各面的拉拢腐蚀，一些立场不坚 定的官员，经受不起诱惑，纷纷被“拖下水”。 2、从权力运行来看。国土部门是管理自然资源的重要政府职能部门，行使 着土地、矿产等自然资源的行政审核、审批、处置、确权、登记、发证和相关 违法违规案件查处等权力。特别是在土地方面，土地供给权由政府垄断，政府 权力由国土部门垄断，部门权力又由主要官员垄断。另外，现行土地管理法规 对土地征用的条件、征用租用土地的价格、土地补偿费、违法处罚的标准等只 作了原则性的规定，有些实施细则不够详尽完备，所以在处理土地事务中，各 级政府对土地有很大的定价权、出让权，有关的决策人员、经办人员拥有很大 的自主决定权，给公共权力寻租留下了余地。当权力过分集中、自由裁量权过 分宽大，一旦失去监督，腐败也就在所难免了。 3、从监督机制来看。有些部位监督制约机制和管理制度没跟上，是导致土 地领域腐败频发的重要原因。一方面是内部监督不力。对于权力的内部运行， 虽然各级国土部门建立了一系列的规章制度，但有些制度不能适应日新月异的 工作变化要求，更重要的是对这些规章制度的执行偏宽、偏软。另一方面是外 部监督不顺。由于干部管理体制的调整，对干部的一些监督环节上，有时处于 上面管不到、下面不愿管的“两不管”状态。另外还有一个重要因素，就是土 地问题牵涉面广，有些问题牵涉层次高，同级纪检监察、检察等监督部门难以 介入。 4、从管理体制上看。目前国土部门实行的“垂直管理”模式存在不少争议。 现行体制下，国土部门一方面要完成上级主管部门部署的业务工作，谨慎对待 上级部门掌握的“官帽子”；另一方面要保障地方政府的用地需求，小心端着 地方党委、政府控制的“饭钵子”。在这双重压力下，“打擦边球”、“碰红 线”现象时有发生，一旦问责，国土部门难辞其咎。此外，在现行干部管理体 制上，干部交流处于“瓶颈”状态，一些干部久居领导或要害岗位，在腐败问 题上积小成多，积小成大，久而久之，终于一败涂地。 三、做好土地领域反腐倡廉的工作建议 要把加强党风廉政建设作为国土事业发展的“生命线”来抓，坚决遏制住 土地领域腐败的滋生蔓延。针对当前国土领域反腐倡廉的实际情况，可以在以 下几个方面下功夫。 1、创新教育机制，增强“不想”腐败的自律力。把党风廉政教育作为干部 教育培训的重要内容，统一规划、统一部署、统一落实，建立健全经常化、规 范化的思想教育机制。一是要保持廉政教育的经常性。要克服对党风廉政教育 只停留在学习文件和应付检查上的问题，站在国土资源管理工作全局的高度， 开展形之有效的宣传教育方式，构筑廉政建设的长效教育机制，保证反腐倡廉 教育常抓不懈，拒腐防变警钟长鸣。二是增强廉政教育的针对性。在新形势下， 社会生活发生了复杂而深刻的变化，国土领域反腐倡廉建设面临许多新情况新 问题，必须认真研究社会生活的深刻变化及其对党员干部思想活动的影响，切 实增强反腐倡廉教育的针对性，切忌搞“一刀切”，避免隔山放炮，不触及思 想，不触及灵魂。要结合近年来发生在国土领域的土地使用权和矿业权出让、 征地补偿安置、土地开发整理及地灾治理工程中的大案要案开展警示教育活动， 以增强廉政教育的针对性。三是确保廉政教育的实效性。要按照“突出重点对 象，突出重点时段，突出重点领域”的原则，通过正面教育、典型示范和警示 教育，促进党员干部增强勤政廉政自律意识，规范工作圈、纯洁社交圈、净化 生活圈，不断提高拒腐防变的能力，真正做到讲党性、重品行、作表率，使廉 政教育取得实效。 2、创新制度机制，增强“不易”腐败的防范力。制度建设要遵循有针对性、 可操作性、防范性、前瞻性等特征予以建立、健全和完善，制度建设的重点在 于如何管权、管人、管事。一是要不断建立和完善各项规章制度。要结合发展 改革的实际，根据工作的整体部署，从党风廉政建设和反腐败斗争的实际需要 出发，认真贯彻落实建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系 实施纲要，切实加强国土资源系统反腐倡廉制度建设，拓展从源头上防治腐 败的工作领域。建立健全土地招拍挂出让、土地评估及工程建设招标投标制度， 完善招投标管理办法，完善产权交易市场功能和各项监管制度；建立健全工程 质量的监管制度，强化监督检查；建立健全领导干部述职述廉、领导干部及中 层干部廉政档案、干部廉政谈话、中层干部特别是重要岗位中层干部轮岗交流 制度。二是要抓好制度的落实。既要重视制定制度，更要严格执行制度。要进 一步增强党员干部的制度意识，重视发挥领导干部的表率作用，坚持在制度面 前人人平等，切实做到有令必行、令行禁止，坚决维护制度的严肃性和权威性。 建立制度执行考核奖惩机制，防止执行不执行、执行好执行差结果一个样。 3、创新监督机制，增强“不能”腐败的约束力。加强对权力的监督制约是 惩治和预防腐败的关键，创新监督制约机制是新形势下惩治和预防腐败的重要 手段。一是突出监督重点。要进一步提高国土系统干部职工依法行政水平，要 从思想作风、工作作风、领导作风和生活作风入手，认真抓好干部队伍作风建 设。要强化对党政领导干部特别是主要领导干部的监督，加强领导班子内部的 监督，充分发挥民主生活会的防范和监督功能，强化党的纪律检查职能，切实 发挥党内专门监督机关的作用，努力做到权力在哪里，监督就在哪里，改革到 哪里，制度就完善到哪里。二是改进监督方式。突出前瞻性和预见性，把廉政 建设和反腐败的要求作为国土管理制度建设的重要内容，通过制度创新，强化 对权力运行的制约，寻求预防腐败的治本之策。充分发挥纪检、监察、审计、 财政等部门的监督检查职能，全面介入国土管理工作的各个环节，变事后监督 为事前、事中、事后监督相结合。在加强党内监督的同时，强化党外监督。把 党内监督同人大监督、政协监督、行政监督、群众监督、舆论监督有机结合起 来，提高监督效能，形成监督合力，确保监督到位。同时，按照全面推进依法 行政、建设法治政府的要求，进一步清理、取消和规范行政审批事项，加快转 变政府职能，推进相关制度建设，完善审批方式，加强后续监督，建立科学合 理的行政管理和监控机制。三是畅通监督渠道。充分发挥民主监督作用，保障 人民群众直接行使民主监督权利，逐步形成覆盖面广、渠道畅通、反应灵敏的 监督网络。 4、创新惩处机制，增强“不敢”腐败的震慑力。要围绕国土领域腐败高发、 易发的环节，严肃查处土地审批中违法违规、索贿受贿行为；严查违反招标拍 卖挂牌规定出让土地，徇私舞弊的行为；严查滥设前置条件出让土地使用权， 暗箱操作，以权谋私；严查土地整治工程项目招投标不规范、监管不力、失职 渎职，造成国有资产流失的案件；严查土地估价，工程项目评估与中介机构、 委托方互相串通，弄虚作假的案件；严肃查处土地调查、土地确权登记发证违 规操作，弄虚作假的案件；严肃查处擅自修改调整规划、改变土地用途、提高 容积率，违反管理制度，扰乱市场秩序的案件；严查土地出让收入中擅自批准 减免或缓缴谋取私利的案件；严