建设工程三超问题

建设工程三超问题 所谓“三超 “是指在公路基本建设过程中的工程概算超工程估算、工程预 算超工程概算、工程决算超工程预算.“三超“ 问题是复杂的, 但究其根源,主要 在于现行的公路基本建设中法规存在某些不匹配、不切实际的地方和操作者 (包括主管领导、管理部门以及具体计算者)对某些问题认识上的不同. 现将本 人对“三超 “问题的一些看法阐述如下： 跟踪审计破解“三超”难题深圳市福田区政府投 资项目跟踪审计侧记 “轰”，随着一声闷雷般的声响，深圳市福田区的一片十几栋建筑同时应声倒下，爆炸抛起的巨 大灰尘，如同一条土龙腾空而起。 这是福田区旧城改造定向爆破时的一个场景。现场目睹了爆破过程的福田区建筑工务局局 长张学凡事后回忆说：“亏得审计局此前进行了审计，不然的话，361 万元的政府资金就随着这 一声炮响灰飞烟灭了。 ” 这项旧房拆除工程原定方案是采取人工与机械拆除相结合的办法，但出于工期的考虑而临 时变更为爆破拆除。为此，施工单位报出了 624 万元的变更预算，但经区审计局一审，361 万 元被核减。 以上只是福田区审计局实行政府投资项目跟踪审计的一个片断，类似的情况在该局还有许 多。 福田区位于深圳市的东南部，与香港毗邻，是目前深圳市发展建设最快的区域之一，其每 平方公里的财税收入名列全国前茅。政府有了钱，公共设施建设的投入也随之加大。据区审计 局局长黄勇介绍，近几年来，区政府用于公共设施建设的投入，每年都在几十亿元之巨。 “工程建设中最让人头痛的事，是三超，即概算超估算，预算超概算，结算超预算。这是 长期以来都难以破解的难题。 ”张学凡对此感触颇深地说。 他介绍说，在形成“三超”的问题中，有三个环节最重要：一是招标标底的过于粗放，二是 建设过程中的变更频繁，三是建设组织模式的陈旧。 “而这一切，随着跟踪审计制度的出现，现 在都得到了很好的解决。 ” 黄勇介绍说， “以往审计之所以会出现较大幅度的审减率，与先期预算的过于粗放不无关系。 ”黄勇说，预算好比是上游的一座大坝，而审计是在下游。上游大坝的闸门开得过大，下游的审 计就只能疲于奔命。 闸门开得过大预算尚且被突破，闸门控制了预算不是更容易被突破吗？笔者对两者之间的 关系感到有些困惑不解。 对于笔者的疑问，黄勇解释说，预算过粗实际上是给了施工单位一个错觉，使他们认为政 府的人好蒙、钱好赚，这就是为什么参与政府项目投标的单位要远远多于参与民企项目投标的 原因。以往，政府项目转包现象非常普遍，其根源就在于政府项目这只“羊” 太肥了，以至于连 施工单位都懒得去做了。既然一转手钱就可以到手，那又何必费心费力地去干工程呢？而转包 到最后一家，利润已被层层刮分，自然要在项目上打主意，于是预算被突破就不奇怪了。另一 方面，较大的利润空间使得一些不法分子以行贿手段来获取项目也显得“顺理成章” 。因为在不 法分子眼中，毕竟是“羊毛出在羊身上”。而一旦工程到手，他们就会千方百计在工程上将投入 的“成本”加倍赚回来。 “现在，对先期预算进行了审计把关，工程转包现象被杜绝了，加之对项目建设过程中各个 环节的配套审计措施，工程总造价完全可以控制在概算范围之内。不仅如此，违纪违法行为也 明显减少，在区审计局跟踪审计的 36 个重点建设项目中，至今还没有发现一起严重的违法违纪 行为， 而这也正是党委、政府和人民群众所希望看到的。 ” 设计变更，是项目建设过程中难以避免的客观存在，也是引发“三超” 问题的一个众所周知 的原因。但是，黄勇却认为，设计变更并非是“三超”这一矛盾的主要方面，建设过程缺乏监督 与组织模式的陈旧，才是导致建设过程中出现“三超”的主要矛盾方面。 该局副局长陈晓卿介绍的一个个案颇能说明这一问题，某建设项目涉及到一项设计变更， 甲方负责人在这项变更单上签了字。当陈晓卿找到这位负责人询问他是否知道这个签字的责任 时，对方回答说：“其实我也不懂，让我签我就签呗。 ”陈晓卿对他说：“你这个名字一签下去， 就是字字千金啊。 ”由于有合同在先，审计人员也无法推翻原来的合同，上百万元的造价白白打 了水漂。 而随着黄勇所说的“各个环节的配套审计措施”包括项目前期、期中、结算、决算、 项目设计变更、现场签证备案以及三级复核制度等的建立健全，情况发生了根本变化。 “仅去年 一年，区审计局就审减各项工程款 1.05 亿元”。 跟踪审计的出现，也推动了整个项目建设组织模式的改革。以往，项目立项后，便被分解 到各个部门单位，再由这些部门单位组建一个建设指挥部，成为项目的管理者。但由于这些部 门单位对项目建设管理知识的匮乏，加之本身又是项目的受益者，因而根本无法担当起管理之 责。 而今，审计的相关建议已被政府采纳，所有政府投资项目全部归口到建筑工务局，一只专 业化的管理队伍出现在政府投资项目领域。 （来源：中国审计报） 宁夏代建制规章防止政府投资项目建设“三超” 为防止非经营性政府投资项目建设超规模、超标准、超概算，日前生效的宁夏回族自治 区非经营性政府投资项目代建制管理办法规定，非经营性政府投资项目须采用代建制建 设。 据介绍，代建制通过招标等竞争方式，选择专业化的项目管理单位，负责非经营性政 府投资项目的实施，严格控制项目投资、质量和工期，保证施工安全，项目竣工验收合格 后移交使用单位使用。 根据此项办法，非经营性政府投资项目包括兴建机关、人民团体的办公用房，科研、 教育、文化、卫生、体育、民政等社会事业建设，环境保护、市政设施、生态治理建设等 项目。今后，总投资超过 1000 万元，政府投资占总投资 70%以上的非经营性政府投资项 目，都要采用代建制建设。 办法规定，代建单位要用现金或银行保函形式提供履约担保，金额为项目代建服务费 的 30%50% 。如果代建项目竣工验收后，所花费的资金比概算少或相等，则及时退还保 证金和利息；如果决算资金超出概算，就用保证金补偿；履约保证金额不足的，由项目代 建单位用自有资金补偿，并且 3 年内不得参与代建活动。 参与起草这项规定的自治区政府法制办行政法规处副处长贺耀说，过去，非经营性政 府投资项目建设主要采取建设、使用单位一体的“自建制”管理模式，这种模式缺乏控制 投资、建低成本的责任和动力，项目竣工后，建设项目超规模、超标准、超概算的现象比 较普遍，不仅浪费了人力、财力和物力，还加重了财政负担。从 2004 年开始，宁夏试点实 行代建制，实践证明，代建制不仅能够有效遏制“三超”现象，也有利于预防腐败。 解读政府投资项目全过程造价管理 市政府投资项目是指以市财政拔款，国土基金、城市基础设施增容费、教育附加费、 排污费、住房基金、市属国有企业上缴利润等投资的建设项目。政府投资重点投向基础性 和公益性项目。 工程造价全过程管理就是为确保建设工程的投资效益，对工程建设从可研开始经初步 设计、施工图设计、施工调试、竣工投产、决算等的整个过程、围绕工程造价所进行的全 部业务行为和组织活动。我国目前建设工程造价采用分阶段计价与控制，即项目立项阶段 编制投资估算，初步设计阶段编制概算，施工图阶段编制工程预算，竣工验收阶段编制竣 工决算。建设工程的多次计价是因为建设工程是一个周期长、数量大的生产消费过程。多 次计价各环节之间相互衔接，前者制约后者，后者补充前者。按规定批准的投资估算、概 算作为建设项目投资的最高限额，实施阶段不得突破。 目前政府投资工程经常出现“三超“ 现象。即在同一工程上，出现概算超估算、预算超 概算、决算超预算。如何加强工程造价管理，避免“三超 “工程一直是业内人士关注的一个 课题。 合理确定造价，才能有效控制造价。目前，项目投资计划确定的依据是概算。对概算， 我国历来很重视，把它定为投资的最高限额和投资包干的基本依据，但因为概算是反映初 步设计的，初步设计在事实上可以不受估算这个大笼子的限制。概算也就可大可小了，审 定还可调整，再加上概算对价格上涨常常未作合理考虑，用概算来控制投资，搞包干，实 际上也是控而难制概算误差过大有许多原因。客观上，物价上涨幅度过大，项目审批与设 计之间，设计与施工之间时间间隔过长，更加重了材料设备价格的变化对概算准确性的影 响，概算对如前期拆迁、地下隐蔽等因素估计也不足，各种摊派和征地费提高也增加了投 资。除客观因素之外，主观因素也会造成工程概算误差过大，如：工程设计与施工招标市 场风气不正。建设单位为了审批，在设计概算超过规定投资时，私下要求设计单位调低概 算，而不修改设计，或审批时降低标准或缩小规模以控制投资，项目审批后，便自行提高 标准等。此外设计单位编制概算的约束力不够，人们对设计概算的误差偏大已习以为常， 有关部门未能及时采取相应的措施解决这一问题，还有现行的概算方法也应改进。据有关 专家通过资料测算分析，在技术设计阶段，影响建设项目造价的程度为 35%-75%，施工图 设计阶段为 5%-10%。由此看来，在初步设计阶段的设计概算是编制建设计划和控制施工 图预算的依据，是考核设计的经济合理性建设成本的依据，也是限制“三超“ 的关键。在逐 步解决概算误差的客观因素的同时，应道德解决概算误差过大的主观因素，规范设计市场， 健全责任制，加强设计阶段的造价监管。 市计划部门根据项目概算来确定计划投资，而计划投资额愚昧成为了项目建设过程中 造价控制的限额，后期的施工图预算、竣工决算都必须严格地控制在计划投资额内。 在施工阶段施工图预算质量的高低，不但影响考核设计方案，而且直接影响企业收支， 继而影响到建设项目的投资成效，在编制施工图预算时，必须严格招待国家有关建设工程 造价管理的方针、政策及各地区折费用标准和初步设计批准的设计方案。掌握材料、设备 的预算价格及实际供货情况，使施工图预算更加准确合理，使“三超“ 得到有效控制。实行 招投标制度，加强合同管理，是控制工程造价的有效方法。随着我国法制的逐渐健全， 招 投标法 、 合同法的实施，加强对施工图预算的审查，对招投标工作的审查以及对定标 后合同的审查，这都是有效控制“三超“ 的关键步骤。 竣工验收交付生产使用是基本建设的最后一个阶段。竣工结算也是施工阶段的技术经 验总结，是衡量工程建设项目成本，企业经营管理的直接依据，是竣工决算的一部分。有 的工程完工后不及时组织验收或验收交付生产使用后，不按施工合同竣工结算，拖欠工程 款等等，致使工程项目长期得不到应有的经济效益，对测定基本建设