公共预算管理2

让公共预算管理在阳光下运行 公共预算是指国家以社会管理者身份取得的收入，用于维持政 府活动、保障国家安全、维护社会秩序、发展公益性事业等保证国 家行政职能正常运转和社会公共、公益事业不断发展的收支预算。 其特点有三，一是具有非营利性，而是以优化资源配置为主要功能， 三是坚持平衡原则。 因为公共预算影响社会发展全局，意义重大，因此如何将公共 预算工作做好，合理配置社会资源，将纳税人的每一分钱都花到最 有用的地方成为一项重要课题。这个重要课题的题中之义有一点就 是公开公正公平，那么如何做到公共预算管理的公开公正公平呢？ 是个难点也是热点。有一种提法叫“阳光财政” ，这一说法已经有几 年了, 人们一直对此充满期待, 但是到目前为止, 我国财政尚未处 于“阳光” 之下。 “管中窥豹,可见一斑” 。 从近几年“审计风暴”每“审”必中的高效,从其中所暴露的 问题,我们就可以发现“阳光财政”仍是一个梦想。通过对这几年审 计工作报告的分析,可以发现这样一个规律,那就是历年所披露的问 题大都具有相同的性质或特征:主要包括预算编制不够真实和准确、 预算调整随意性强、虚报多领预算性资金、设置“账外账”和“小 金库” 、某些重要项目的立法程序不完整等等,只不过是存在问题的 部门和具体细节有所差异罢了。同时,目前我国的财政监督审计大都 是事后的合规性审查,即使发现问题并及时整改,某些损失也早已形 成,有“亡羊补牢”的意味。古人云: 防患于未然,从这个意义上说, 通过有效的制度设计,依靠事前和事中的实时监控, 实现预算的动态 管理,最大程度上达到预算资源的合理配置。 总体来看考察我国预算管理的整个过程可以发现以下问题: 首先公共预算报告提供的信息不精细、不准确。预算报告上公 布的财政信息通常是笼统的数字, 缺乏明细资料, 而财政活动的实 质必须通过它的细节来显现。比如一笔“ 基本建设支出”的具体内 容可以是一个豪华的办公楼,也可以是若干乡村小学的教学楼。由于 具体内容的不同, 其意义也会不同,但这种不同会在“ 基本建设支 出” 这样一个笼统的词汇中消失,这样我们就无法看清公共财政的 本质,即让一个国家的公民花最少的钱获得最好的政府服务。相比之 下,公司的财务报表“晃一眼就能看出问题在哪里” 。原因在于: 企 业会计资料详尽,而政府会计科目虽然分为类、款、项、目、节五个 层次,但预算报告通常只反映到“ 类”,部分反映到“款”,更具体 的信息很少或者几乎没有反映,这就是问题所在。 二、人大预算审查监督的苍白无力。按照我国的宪法和预算法, 各级人民代表大会是最重要的财政监督机构, 政府预算未经人大通 过不得执行。但实际上, 人大很难发挥有效监督: 第一, 预算报告 “ 看不懂” 。尽管政府给人大作的预算报告是公开的, 但具体的预 算文本是机密, 不发给代表, 有的只给代表团长掌握, 代表只能借 看。并且, 全国人大总共才开十来天会, 中间还要休息, 还要审议 一些重要的法律、产生政府人选、听取并通过政府工作报告,花在预 算上的时间很少。所以有人形容政府预算报告似“天书”,代表们直 呼看不懂。看都看不懂,何谈监督? 第二,退一步说,即使人大代表看 懂了财政预算报告,未必监督得了资金的有效运转。目前政府出炉的 预算报告,总体是粗线条的,要么设置不合理, 要么没有具体的部门 预算,这样,财政资金花费弹性空间比较大,如果花销的具体指向不明 确,人大也将无从监督。 通过以上分析可看出科学详细地编制预算、加强预算监管、严 格资金去向是当前我国公共预算管理的应循之道。具体应该从以下 几个方面努力： 一、加强理论创新和改革，发挥理论的指导作用。 我国历来预算改革的启动,主要源于立法监督机构和审计部门的 外部推动,这导致改革缺乏必要的理论创新支撑。1999 年 6 月,审 计署和其他财政收支的审计工作报告和全国人大常委会关于加强 中央预算审查监督的决定中,针对财政预算管理中存在的问题,就 进一步改进预算管理工作提出了明确要求。由此拉开了 20 世纪 90 年代末期中国公共预算改革的序幕。就预算制度变革的逻辑起点而 言,似乎更多地出于外部立法监督机构的推动,而并未经过理论上的 周延论证。近年来,理论上也不乏对公共预算理论创新的探讨,但大 多呈现事后追溯的特点,在某种意义上具有以实践催熟理论的色彩。 尽管中国公共预算在改革步骤与操作手段上,采取逐步探索、渐次推 进的策略是相对现实的,然而改革的理论基础却不能逐步过渡、游移 不定。 在理论创新上,逐步改变预算管理研究在国内财政学研究中的边 缘化地位,重构以公共预算为核心的转型期公共财政管理体系。如果 将我国的预算管理改革进一步融入当代各国公共治理模式变革的宏 观背景加以考察,可以发现 20 世纪 90 年代后期启动的公共预算改 革, 并非仅仅是一个历史事件,也同样顺应了增加公共管理透明度、 逐步实现民主政治下政府善治的时代潮流。在整个公共治理结构中, 公共预算构成了现代公共管理的核心与关键。没有良好的预算管理, 就不可能有良好的公共管理; 没有雄厚财力的支持,公共管理也将难 以为继。正如西方学者所指出的, 预算作为政府的生命和血液,如果 我们不说政府应该怎样做,而说政府预算应该怎样做, 就可以更清晰 地看出预算在政府公共治理中所起的核心作用。近年来,东西方各国 的公共管理改革,都将预算改革作为重点之一。长期以来,国内对预 算管理问题的研究,大多从经济学的视角展开分析。在国内政治学和 公共行政学界,预算问题则是一个少人问津的领域。然而, 经济学受 自身学科的局限,往往只能从资源配置、收入分配、经济稳定等相对 狭窄的视角来分析预算问题,难免忽略预算所具有的管理工具和政治 特征。当代中国预算管理改革,从政治文明建设这一高屋建瓴的角度, 以及政府治理工具和管理手段的具体操作层面,对公共预算管理( 乃 至整个政府公共治理结构) 的研究,将会填补我国公共财政研究的空 白, 也很可能成为今后财政学科发展的未来方向。 二、不断推进预算改革，不仅侧重于技术路线上的规则与程序 改革, 而且要加强对整体治理结构的综合考量。 结合中国预算管理的现实,在改革之初相对薄弱的管理基础上, 以渐进的方式,重点解决诸如部门预算编制流程、国库收付制度操作 规范等程序层面的问题,自然是符合国情的现实选择。然而,当技术 层面的改革基本完成之后,适时引向更深层次的运行机制改革,似乎 是改革取得成功必须跨越的藩篱。然而,不得不承认的是,中国预算 改革似乎存在着这样一种倾向,那就是如果预算程序是合理的,其结 果也将是正确的。然而,近 20 年来,诸多发展中国家引进了国际组 织推荐的标准预算方法与规则, 却未能取得满意的效果。这恰恰说 明,单纯依靠良好的预算程序,仍旧可能会产生不良的预算结果。近 年来,财政收支审计中所暴露的预算管理中屡屡发作的种种顽疾,也 与这种过于强调技术路线, 而忽视整体治理结构转型的改革路径不 无关系。 因此要尝试改进由财政部门单兵推进。预算改革的格局,构建具 有纵深体系的共同治理结构；在继续鼓励地方预算管理制度创新的 基础上, 适时推进整体政府治理转型的配套改革。所谓共同治理结 构,不仅包括政府预算部门、使用预算资金的各部门,还包括立法监 督机构和审计部门, 也包括新闻媒体与广大纳税人。应该说只有建 立了一个全社会都来关注公共预算的氛围,相关政府治理结构转型的 配套改革后继跟上,中国预算改革才具有可持续的生命力。 三、提高预算报告的编制的准确化、具体化、科学化水平。 针对我国当前预算粗糙问题,相关部门应将各项数据明确详尽地 显示在预算报告中,在范围上应包括人民共有、委托政府进行管理的 所有资金;在具体性上,除了依法界定的机密之外,应反映类、款、项、 目、节各个层次的信息。只有保证预算报告的足够精细化,大家才能 看出问题并参与讨论。同时,还要通过分析总结上年度的预算执行情 况,找出影响本期预算的各种因素,客观分析本年度国家计划对预算 的要求、本年度国家有关政策对预算的影响,对未来年度的政策目标 进行仔细研究与评估, 提高预算编制的准确性, 把预算收支建立在 科学预测的基础上。 此外可探索总额预算控制。总额预算控制是年度预算法案权威 性的体现。因此,需要切实提高年度预算编制与执行的准确性与刚性。 尽可能杜绝预算超收现象,今后财政收支审计的重点,也应该适度向 超收资金的使用倾斜。 四、组建专业人士构成的人大预算委员会,并实行实时控制。此 外获得批准的预算为实际运行确立了控制标准,在预算实施过程中, 针对一些偏离标准的地方,可以采取如下控制方法: 预防性控制,过 程控制,反馈控制。预防性控制是指为了防止违反标准的行为,政府 建立一些特殊的程序,来对价格超出规定限额的购买活动进行审议, 当财政资金紧张时,这个限额标准也会相应降低。在形成购买活动之 前, 由预算委员会再通过特殊的事前审计来确保这种支出的恰当性。 过程控制就是当实际支出和预算支出的差异超出一定水平之后,设定 程序使得差异反应报告自动对一些特定账户发布停止支付的命令.反 馈控制, 是将财政年度内的预算支出和实际支出进行比较,作为下一 年预算制定审计等的依据。值得关注的是,在公共预算制度的改革进 程中,深圳走在全国前列,目前该市人大预算委委员共 14 名,包括来 自会计界、金融界、研究机构及审计部门等界别的财经专业人士,对 政府预算结构都有着深入了解。其中更包括 5 名人大常委委员,使 得预算委的审查意见能够对常委决策发挥直接影响。同时,与其他地 方人大仅仅在“两会” 期间审议表决政府预算报告不同,深圳预算 委更多的监督体现在闭会期间的“常态审查”,比如具体预算项目拨 款以及大量预算调整项目的审查等等。 此外,尝试推行政府预算报告的结构化审议与分部门表决制度, 全面提升政府预算的规范化和法治化水平。目前人大代表对预算的 审查,采用的是总体表决的模式,是对预算报告的整体加以表决。在 市场经济国家, 较多采用的是结构性预算审议。中国部门预算改革, 已经具备了分部门表决的技术前提。因而,公共预算改革的第三步就 是,在修正案层面上,实行人大代表对政府预算报告的分部门表决制 度,就某一部门的预算支出加以专门审议,逐一表决通过。考虑中国 公共预算管理的现实,出于预算改革的审慎性,从地方基层财政率先 实行三部曲式的预算规范化进程,似乎是比较可行的。据了解,当前 在某些地方政府预算审议的过程中,已然引入了结构化审议与分部门 表决的初步模式。但在实际操作中,却往往由于代表和委员的意见分 歧,致使预算法案审议过程难以按时完成。其实,按照市场经济国家 的经验,在财政改革中需要按照正确的顺序进行改革。所谓三部曲式 的预算规范化进程,是具有其内在逻辑顺序的,只有大体完成了人大 代表的预算知识普及和预算管理专家咨询机构的建设,才有可能推进 预算法案的结构化审议与分部门审议表决。年度预算的分部门审议。 从广东等地预算改革的经验来看,也只有走到分部门审议这一步,才 可能揭示出预算管理中的许多深层次问题。部门预算改革的推进,已 经为年度预算报告的分部门审议,提供了重要的技术支撑,实施立法 监督机构对年度预算分部门表决的条件已基本成熟。 五、 建立明确的制度,规定公民参与的权利、形式和程序。财 政信息原本就是归全体公民共享的东西,应清晰明了地反映政府财政 活动的真相,让纳税人、媒体、分析人士便捷地获得相关信息,并易 于理解这些信息。透明的财政预算可带来许多现实的和潜在的好处, 公众可了解预算活动的事实根据、