开发区与行政区管理体制合一(案例分析)

开发区与行政区体制合一的成功实践 青岛经济技术开发区管理体制创新案例分析 案例： 坚持以改革创新的精神谋划发展，逐步建立一套科学 创新的管理体制和运行机制，是青岛经济技术开发区经济 社会可持续发展的根本动力。本文主要讲述青岛经济技术 开发区通过不断推进体制、机制的创新，成功实现与行政 区管理体制合一的案例。 案例背景： 青岛经济技术开发区 1984 年 10 月经国务院批准，原 规划面积为 15 平方公里，建在与青岛隔海相望的黄岛区内。 黄岛原来是青岛市所属的一个县级区，下 辖四个乡镇，基 本上是以农业为主的城乡接合部，面积 220 平方公里（现两 区总面积为 274 平方公里）。黄岛区内有大型电厂、大型油 库、港口，基础条件与浦 东有类似之处。 小平同志南巡讲话后，我国掀起了新一轮对外开放、 加快发展的高潮，在这一背景下，山东省委、省政府决定加 快发展外向型经济，尽快形成由东向西、由沿海到内地对 外开放的整体布局。为了贯彻落实省委、省政府的决策部 署，充分 发挥开发区的体制优势和政策优势，带动黄岛的 发展，实现 两区优势互补，1992 年山东省和青岛市政府将 青岛开发区扩展到黄岛全区，开发区管委会与黄岛区政府 合署办公，两 块牌子一班人马，开了全国沿海城市把经济 区与行政区融为一体的先河。 案例分析： 2 青岛开发区与黄岛区体制合一的成功经验，主要体现 在以下几个方面： 1、创新领导体制，两区部分领导交叉任职。两区体制 合一后，为了应对当时两区分离的实际情况，实现强有力 的领导，青 岛开发区实行了一套机构、四块牌子的领导体 制，党政 领导交叉任职。即：开发区的工委、管委和黄岛区 的区委、区政府合并设立、合署办公，工委（区委）、管委（区 政府）的主要负责人由一人兼任，并享受青岛副市级待遇。 2005 年 1 月，市委、市政府对开发区的领导体制做了调整， 规定工委书记、区委书记与区长可以分设，适当时候也可 以一人兼任，管委会主任可由工委书记兼任，适当时候也 可以分设（目前由 1 名青岛市委常委兼任开发区工委（黄岛 区委）书记、管委主任）。开发区工委（黄岛区委）常委不超 过 11 名；工委（区委）设副书记 4 名（目前实际为副书记 3 名），管委会设副主任 45 名；设黄岛区政府副区长 34 名。其中，2 名副书记兼任管委会副主任、政府副区长，分 工各有侧重。 2、推进机构改革，两区部分部门合署办公。两区合一， 在管理体制的设计上，指导思想是向开发区靠，保持开发 区精简高效的特色。但完全按照开发区的模式设置也是不 行的，因为开发区是一个单一的经济区域；黄岛区是一个行 政区，对 区域内的经济发展、社会管理与服务均要负责。按 照有关法律法规，还要设立人大、政协、政法等部门。综合 以上因素，两区体制合一时，在机构设置和人员编制总量 上，定了这样一条原则：1+11 ，即合并后的 总量小于原黄 岛区的 1（两个硬指标：合并前区直机关、事业单位共 72 个， 合并后精简为 33 个，精简幅度为 54%；人员编制由合并前 的 1155 人压缩为 766 人，精简幅度为 34%）。采取的措施 3 可以概括为 5 个字，即“合、撤、放、改、转”， “合”就是将职 能相近、交叉、重叠的部门合并，如：组织部、人事局、编委 办合并，一个机构多块牌子；“撤”就是撤销一些专业性行政 部门；“放”就是将政府“不该管、管不了、管不好”的事下放 给企业或社会中介组织；“改”就是将一些服务性的工作机 构改为事业单位或中介组织，逐步与主管部门脱钩分离； “转”就是将一些以经营性为主，兼具部分行政职能的单位， 将其行政职能剥离后，转为经济实体，如：一次性将工业局、 商业局等 12 个部门转为经济实体。同时，通过转一批、下 一批、培训一批、退一批等办法，将人员压缩到编制数额内。 按照上述原则，工委（区委）设置 6 个部门，管委（区政府） 设置 14 个部门。根据有关法律法规，保留了原黄岛区的人 大、政协、公 检法司及群团部门。在此体制框架下，2001 年 12 月党政机关机构改革时，青岛市委、市政府批复青岛经 济技术开发区工委（黄岛区委）设置 7 个部门，管委（区政府） 设置 20 个部门（实际设置 18 个）。 3、开发区与行政区职能相对分开，部门分设运作。两 区体制合一时，由于实行两区党政领导交叉任职、部门合 署办公， 众多社会事务的羁绊以及新旧观念严重冲突，使 青岛开发区一定程度上削弱和转移了抓招商引资和项目建 设的精力和视野，造成了开发区的开发开放功能相对弱化、 向旧体制小步复归的问题。2005 年 1 月，市委、市政府对 开发区管理体制进行了调整，基本框架是管委、区政府职 能适当分开，各有侧重，部门分设运作。管委会主要负责开 发区的经济发展、外经外贸、招商引资、 协调服务和城市建 设等事务；黄岛区政府主要负责本行政区域的城市管理、市 场监管、 劳动和社会保障、社会治安、社会事务、公共服务、 农村经济等。涉及经济发展、外经外贸和规划建设等的部 4 门，以开发区管委管理为主。开发区管委还设置少量精干 的招商引资、开发建设和协调服务机构，按事业单位管理， 实行公司化运作，其工作人员实行全员聘用制，搞活分配， 建立能上能下、能进能出、竞争激励的用人和分配机制。同 时，向开发区管委会下放了工商、食品药品监督、质量技术 监督和规划、环保、广播电视等 6 个垂直管理部门的干部 人事管理权限（包括人、财、物）。 总体而言，两区体制合一是“利”远大于“弊” ，促进了开 发区经济社会持续快速健康发展。其有利的方面主要体现 在： 第一，减少区域内的行政运行成本。两区体制合一前， 两区之间的利益取向有很大的差异，很多社会事务难以协 调，司法管辖、公交 线路断档等问题冲突不断，造成内耗非 常严重，同 时，由于 对土地、港口、旅游等资源的分割，造 成区内新进大项目难以合理安排，使得开发区的开放资源 和功能优势，黄 岛区的区位优势、港口等资源优势，都不能 得到集约化利用，这对两区的发展都有着极为不利的影响。 两区体制合一后，减少了区域摩擦，提高了行政效率，使两 区优势得以有机结合，拓展了开放空间，增强了开放活力， 整个新区已经初步成为一个以外向型经济为主、功能相对 完善的区域，具有一般开发区和行政区不可比拟的特殊优 势， 为建 设现代化国际新城区创造了必要条件。 第二，有利于统一规划、统一产业布局。在规划建设上， 两区体制合一后，青岛开发区由起步的 15 平方公里扩展 为 274 平方公里，发展空间严重不足（1992 年开发区 15 平 方公里的规划总面积中已经开发建设了 10 平方公里）的问 题得到缓解，也使两区整体区域空间上的合理布局成为可 能。青岛 开发区按照建设现代化国际新城区的城区发展定 5 位和目标，确定了“高标准规划，高质量建设，高水平经营， 高效能管理，高速度配套”的规划建 设指导方针，确立了功 能区布局，完成了各分区规划、专业规划和详细规划，城区 建设力度不断加大，城市基础设施迅速发展，为项目建设 和居民生活服务的功能显著增强。青岛开发区于 1996 年完 成了区域总体规划布局的调整，2005 年进行了完善，将开 发区和黄岛区共同管辖的 274 平方公里的区域规划为四大 主体功能区，包括“大港口”和大物流功能区、“ 大工业”功能 区、唐岛湾行政商务中心区功能区、特色旅游功能区。实践 证明，这一规划是较为科学合理、合乎实际的，保证了青岛 西海岸经济社会的健康有序发展。 第三，有利于招商引资和项目建设。在项目布局上，体 制合一为项目建设提供了充足的发展空间，使开发区能够 按照“ 四大主体功能区”的总体布局和每个功能区的发展重 点对项目进行统一安排，从根本上解决了两区并存所引起 的规划和土地征用等方面的矛盾。在招商领域上，依托“ 大 工业” 功能区内的临港 产业区、重化工业区、北部工业区和 西海岸出口加工区，进行工业项目的招商；依托“ 大港口”和 大物流功能区内的前湾港区、物流贸易区、港航生活区和 特色旅游功能区内的凤凰岛旅游度假区、珠山国家森林公 园以及唐岛湾行政商务中心区，加快现代物流、特色旅游、 总部经济、服 务外包、商贸业等服务业和基础设施领域利 用外资的步伐。在投资软环境上，两区体制合一、机构精简 高效的管理体制，使区内的一切管理权限集中于开发区管 委会，减少了体制磨擦，在招商引资和项目建设上能够实 现“ 一幢楼”办公、 “一站式 ”审批、 “一个窗口 ”收费、 “一条龙” 服 务，提高 办事效率，降低管理成本，优化投资环境，增强了 新区的对外吸引力。 6 案例总结与启示： 1、国家深化改革、扩大开放的宏观政策性指引，是开 发区与行政区管理体制合一的形成与发展的前提。正是基 于这样的有利背景下，才为开发区与行政区管理体制合一 这种管理模式的产生、发展和不断完善创造了条件。 2、山东省委、省政府和青岛市委、市政府的关注与支 持，是开发区与行政区管理体制合一成功实践的有力保障。 山东省委、省政府高度重视青岛开发区的发展，对开发区 体制创新和经济社会发展给予大力支持。青岛市委、市政 府多次出台文件，理顺开发区和黄岛区的管理体制，实施 推进西海岸战略，将青岛开发区定位为“ 环湾保护、拥湾发 展”的重要一极，多次出台区域性扶持措施，保 证了青岛开 发区的快速发展。 3、青岛开发区工委（管委）注意总结发展进程中遇到 的各类问题，不断提出管理体制改革创新的战略性构想， 是保证开发区与行政区管理体制合一成功实践的重要依托。 正是开发区工委（管委）在领导体制、机构设置、管理权限 等方面的多次积极建议，使开发区管理体制改革持续获得 了上级党委和政府的大力支持。 4、经济社会发展所取得的巨大成就，为开发区与行政 区管理体制合一成功实践提供了有力的证据。两区合一以 来，青岛 开发区经济社会保持了又好又快发展的良好态势， 主要经济指标连续 10 余年保