公共管理的发展趋势

问题 1 澳大利亚政府加强公共服务的最新路向 服务取向是新公共管理运动基本的甚至是核心的取向，从某种意义上说， 新公共管理的各种方略、各种举措都是围绕服务取向展开的。澳大利亚政府在 推动新公共管理运动方面堪称不遗余力，近年来，澳大利亚政府不断加强公共 服务的力度，概括起来，有以下几方面举措： 1、出台较为全面、不断完善的服务法规。依法行政是行政现代化的核心。政府 管理社会需要法律规章保障，政府服务社会同样需要法律作为依托，某种意义 上说，政府服务社会的法制化是依法行政发展深度的一个重要标识 2确立较为明确和规范的服务基准。管理大师德鲁克认为：“政府机构是用经 济活动所得的盈余来支付的服务性设施，其管理的目的在于出色的服务。 ”澳大 利亚政府通过明确界定服务产出、服务价值和行为约束来确立服务基准。 澳大利亚公共服务价值原则主要在公共服务法案中体现出来。其内容包 括：以功绩制作为人员录用的决策依据；具备最高的伦理标准；对其行为公开 地表示责任性；提供坦率、诚实、广泛、准确、及时的建议给中央政府，以及 实施中央政府的政策或项目；公正、高效、公平、彬彬有礼地为公众提供服务， 对公众的多样化需求具有敏锐的感知能力；建立的工作部门应该重视沟通、咨 询、合作以及来自雇员的能影响工作部门关系事宜的输入机制；提供公正、安 全、富有弹性和令人满意的工作部门；关注结果和绩效；在雇佣时关注公平； 为社区所有合格的成员提供在服务部门工作的机会等十四个方面。 3高层领导着力弘扬服务理念。西方国家 20 多年的实践证明，各项行政改革 总是由一系列复杂因素触发而成的，行政改革不仅要受经济、社会、环境等外 在因素的影响，政府内部高层领导对改革的认同程度是改革实施与否、成功与 否非常重要的因素。 4完善专职推进的服务管理机构。 5建立较为规范的服务管理机制。高质量的服务必须有完善的制度加以保证。 6逐渐形成网络管理系统。全球化把世界连为一体，这种世界性的合作趋势就 是行政联合，即各个政府部门的联合治理。 （1）联合管理网络（2）跨机构多样 化网络（3）绩效与行动网络 7不断推出服务方略。在整个服务体系中，服务手段属于较为具体的层面。服 务宗旨、服务理念、服务规范最终都要通过服务手段体现出来，或者说， “是什 么” “为什么”的问题最终要通过“如何做”体现出来。近年来，澳大利亚政府 不断推出和完善各种服务手段，取得了较为满意的成效。 （1）求助热线服务。 （2）网上服务。 （3）雇员投诉保护与审查服务。 问题 2、政府改革与非政府组织发展 可以将今天的政府改革归纳为四个转变： （1）由政府主导型的市场经济向市场主导型的经济模式转变。在现代市场 经济的条件下政府作用是非常重要的，但是由政府来充当市场经济的主导力量 会产生一系列的矛盾和问题，亚洲金融危机深刻地说明了这一点。 （2）政府职能从优先于经济目标向优先于社会目标的转变。在各种社会矛 盾利益关系日趋复杂的情况下，政府只有优先解决各类社会矛盾和社会问题， 才有可能为经济持续的发展创造良好的社会环境。 （3）从审批型经济向服务型经济转变。 （4）从行政控制性政府模式向依法行政型的政府模式转变。法律首先是控 制政府行为，依法控制掌握权力的人。 政府职能转变的过程，为非政府组织的发展提供了许多空间。首先，非政 府组织和政府的关系转变了：应该是伙伴关系而不是行政依赖关系；是协商关 系而不是隶属关系；是平等的合作关系而不是上下级行政隶属关系等。其次， 政府改革也为非政府组织在公共服务社会化方面更好地发挥作用提供了空间。 政府的某些社会职能完全可以让非政府组织来行使，大量事实证明它们完全可 以办得很好。再次，政府职能的转变为非政府组织更好、更直接地代表各类利 益群体提供了机遇和可能。现在，各种利益群体都有了产生自身代表的强烈需 求。 问题三 法国城市公用事业特许经营制度及启示 我们理解的特许经营制度就是：政府的事（公用事业） ，通过合同约定，交 给企业去办（经营） 。为什么要实行特许经营制度，经济上的理由：第一，国家 在经济社会发展过程中，会遇到一方面要求增加公用基础设施的供应，而另一 方面国家财政有限的问题。而特许经营制度可以充分地利用民间资金和私人投 资 第二，社会公众会不断要求提高公用事业的服务质量和水平，而特许经营制度 可以将公用设施的设计、施工、经营和维护等工作环节组成一个有机的整体， 经营者为了使项目最终获得成功会采取更加负责的态度，去精心设计，细心经 营，提供优质服务。第三，公用事业的发展本身需要降低成本、提高效益。第 四，公用基础设施到底是经济体系之外因素，还是经济体系之中的因素，经济 学发生了很大的变化。而近年来，西方经济学认为公共基础设施在改善企业经 营方面起着独特的作用，一个经济体系的运作也取决于对公用事业的管理，并 承认公用设施是经济体系运行的一个部分。由于经济学赋予了公用事业新的经 济意义，也因此促进了政府发展委托经营和公共部门与私营部门之间的共同合 作。 公用事业特许经营的主要形式 第一、传统的形式。承租企业对承租的公用事业开发经营，自负盈亏，并承担 各种风险，也叫全部风险特许经营（） 。第二、改进的形式。承租企业承 担项日建设和经营过程中的技术风险，以及它所投入的部分投资风险，原有的 投资风险由政府分担，也叫共担风险特许经营（） 。第三、相关单位直接 管理的形式。市场本身困难重重，承租企业不能从用户身上获得足够的营业收 入，就必须从财政预算中支取报酬，承租企业承担有限的风险，也叫有限风险 特许经营（） 。这种方式适用于客源不明、不依靠用户的支付能力的公共 设施的投资和经营。比如公共交通，目前法国公共交通每年会得到国家财政大 约 50%的补助。 实行特许经营制度的法律依据和基本原则 特许经营需要遵循的主要原则有： 1公用事业依据收支平衡的原则来管理 2合作，特许经营的发租方和承 租方之间应当建立一种持久的伙伴关系 3根据项目的性质和企业的经济状况 均衡地分担风险和分享利润 4鉴于人的关系（指发租者可凭对承租者的信誉 和友好关系将公用项目委托给对方） 。5服务的连续性，用户同等待遇和服务 不断适应用户需要的变化 法国模式的基本特点是：设施公有；以合同形式规定双方权宜；政 府对其拥有监督权；企业拥有开发权；政府保留对价格的干预、以及单方 中止合同的权力。 对国内实行特许经营制度的思考和建议 目前，我国公用事业不可能私有化，更不可能放弃政府的责任，法国的经验无 疑对我国是“它山之石” ，尽快引入特许经营制度对我国城市公用事业改革将具 有十分积极的意义。2或许实行特许经营是我国城市公用事业改革的一个重要 突破口。在城市公用事业的特许经营范围、政府主管部门和受委托经营企业的 责任、实行的主要原则、价格确定和调整的机制等问题上给出明确的政策，吸 引国内社会资本和非国有企业的介入，推动城市公用事业的改革与发展。3特 许经营制度涉及的政策和内容非常广泛和复杂。而国内城市公用事业改革又相 对严重滞后，建议全面开展城市公用事业特许经营制度的政策研究，抓好一批 政策试点，促进城市之间的交流，做好相关的协调工作，大力推动我国城市公 用事业的改革。 4在我国推行特许经营制度既需要政策环境，也需要社会环境，重要的是群众 的理解和支持。促进城市主管机构观念的转变和让群众能够认识和接受这一事 物，也是推行特许经营制度的一个很重要的前提条件。 问题 4 有效的公共管理者 我们认为公共部门是可以加以有效管理的。有效公共管理的关键是主动积极 地克服各种约束和障碍。 有效的公共管理者试图要理解事情发生的原因，以及事情被改变的可能性。有 效的公共管理者同为有关决策和创新提供反馈意见的人所组成的非正式网络保 持密切联系，并且他们会不断地学习、育人、试验、变革。 最好的管理者是那些理解组织环境的人。他们能够预测他们的行为会对组织环 境产生什么样的影响。他们也对这些外界因素会如何约束和影响组织的行为有 敏锐的把握。有效管理者不断的确认所要进入的项目领域、可获得的资源和政 治支持的潜在来源。至少，他们会在暗中有一套长远目标，并不断地为实现这 些目标寻找新的方法。柔韧性、弹性和毅力是有效公共管理者的关键特征。如 果遇到无法克服的障碍，他们则会去寻找新的解决途径。 有效的公共管理必须是有企业家精神的公共管理。 一个有效的具有企业家精神的公共管理者，在其组织管理公共事业时，会为组 织的利益承担风险 具有企业家精神的公共管理者的特征在于：愿意承担重大政策问题并完完全全 重新思考政策方案。这一观念十分重要，因此我们想反复强调，如果你不愿意 承担风险，那么就不可能成为一个有效的公共管理者。 问题 5 经济全球化背景下我国政府职能转变的新方向 经济全球化是当代整个世界面向未来的客观变化。它正在改变着世界政治经济 的结构、性质以及人们的生活。 经济全球化是社会化大生产发展的必然，体现的是资源和社会生产要素在全球 范围内的最有效配置，代表了迄今人类社会最先进的生产方式。 一、经济全球化给政府职能带来的挑战首先，经济全球化的形成与发展，要求一 个统一、完备的市场机制，经济全球化离不开市场经济的大环境和市场机制的作 用。其次，经济全球化的产生和发展离不开现代科学技术的飞速发展和生产力的 巨大进步。它需要更多的交流、发展与沟通。而实现技术的创新、发展与交流需 要一个沟通流畅的社会环境。不断创造社会的沟通渠道，提供开放的社会信息服 务平台就成为当前政府面临的又一挑战。再次，经济全球化还给整个世界的经济 体制、思想带来冲击，要求每一个国家的公民都必须具备世界的眼光，全球的意 识看问题。技术创新和制度创新需要知识，需要能帮助提高全体国民知识水平的 教育。它更重要的是要创造让全体公民充分发挥自己才智的社会条件。这就需要 社会形成能让人才合理流动的机制，以及为人才的流动提供有效保障的机制。如 何建立健全社会人才的流通机制就成为当前政府面临的新挑战。 二、政府职能转变的新方向 1.在社会力量的培养方面，鼓励社会形成自我管理和协调的能力。大力培育 和完善社会中介服务体系，规范中介服务行业，理顺中介组织与政府主管部门的 关系;扶持社会非营利部门，发展社会公共组织，将更多政府管不了也管不好的 公共事业移交给社会去承担。 2.在企业的扶持方面，应进一步加大力度实行政企分开，把政府直接管企业， 变为政府一视同仁地为各类性质的企业提供全方位服务。 3. 在市场建设方面，培养和规范人才、资源、商品交易、资金流动等要素 市场;整顿市场秩序，建立、健全市场信用制度;确立完善的金融、投资体系和保 险制度，形成各企业畅通的融资渠道;完善政府对市场的宏观监管;使市场环境更 有利于企业的发展。 面临经济全球一体化所带来的冲击，迫切需要我国政府打破各地区的壁垒，形 成一体化的社会力量，共同面对世界范围的挑战。政府更需要实现自身社会职 能的转变，确立和完善社会服务一体化的职能内容。 问题 6 发展中国家公务员制度特征与中国公务员制度创新 一、发展中国家公务员制度的特征 1公务员制度的异质性。所谓异质性，是指在一个社会的同一时间里，同时存 在着不同的制度、行为和观点。一方面，部分地区、部分单位实行竞争上岗， 公开考试、择优录用；另一方面，又有相当多的用人单位任人唯亲，暗箱操作。 2公务员制度的民族性。发展中国家大多经历了从殖民地到民族独立的过程， 各国的公务员制度带有明显的殖民地时宗主国的特征。独立之后，各国开始了 公务员制度的建立或重建工作，按照本国的需要，逐步革除那些原宗主国的不 切本国实际的东西，增添适应独立后发展需要的、具有民族色彩的新内容， 其一，通过选拔本国人才代替原殖民地官吏，实现公务员的民族化和本土化替 代，扩大健全公务员制度的功能，并不断对公务员制度进行改革，建立符合本 国国情的公务员制度等。其二，吸取传统民族文化的精华，使公务员制度建设 和民族文化发展相互融合、相互促进。其三，发展中国家公务员制度的民族性 并不排斥借鉴和吸收其他民族公务员制度的长处，而是通过学习他国的经验来 改进自身的制度。 3公务员制度的前瞻性。 这种前瞻性体现在以下两个方面：第一，着眼于行政效率的提高和行政能力的 增强，重视专家治国。第二，着眼于行政系统活力的增强，重视公共人才资源 的开发。大多数发展中国家都建立了培训公共管理人才的机构，制定了公共管 理人才开发的计划和目标，其根本目的，是要为政府管理提供源源不断的人才， 保证政府系统新陈代谢机制的正常运行。4公务员制度的不完善性。发展中国 家公务员制度的不完善性体现于各国不断推进的公务员制度改革进程之中。此 外，这种不完善性更体现于各国功绩制原则贯彻的表面化和肤浅化。 在大多数发展中国家，该原则贯彻并不彻底。在公务员的职务晋升和考核中， 存在着大量的主观意志性，加之对于年限和资历的考虑及大量任命官员的产生， 能力和实绩没有作为主要的考核依据。 发展中国家公务员制度的发展启示和中国公务员制度的创新 在迈向现代化的进程中，结合发展中国家公务员制度改革的经验和教训，必须 对我国公务员制度进行改革和创新，以实现行政的现代化，推动社会政治经济 和文化的全面发展。 1环境创新。我国特定的政治、经济与社会环境是我国公务员制度生存与发展 的“土壤” ，它决定着我国公务员制度的性质、发展水平和状况。因此，营造一 个良好的行政环境是我国公务员制度建设的前提。 首先，必须进行经济环境创新，加快市场经济体制建设的步伐。 随着市场经济尤其是各项产权制度在我国的建立和完善，法治精神、契约 精神以及成就取向的价值观才能深入人们的观念中，公务员制度才能日臻完善。 此外，经济发展也为公务员制度的创新奠定了坚实的物质基础。 其次，必须进行政治环境创新，深化政治体制改革。应主要从以下几方面入手： 其一，深化机构改革，切实转变政府职能。按照精简、统一、效能的原则，把 机构改革和人员转换结合起来，引进接受过良好教育，素质较高的人员；摆正 政府的位置，认清政府的角色，处理好政府与企业、政府与社会、政府与环境 的关系，调整政府的职能结构，实现政府职能的优化。其二，理顺党政关系， 切实做到党政职能分开，在坚持党管干部原则的前提下，转变党管干部的方式 方法，党的组织部门和政府人事部门实现科学分工，各级党委在管好党的人事 工作以外，对公务员的管理应由微观管理转为宏观管理，由直接管理转为间接 管理。其三，扩大政治民主，逐步实现政治民主化。由于我国处在转型时期， 真正实现政治民主化和高度的政治参与尚需一段时间。在政府人事行政中，用 人上的不公正和腐败仍然存在，人事管理法制尚不健全，这有悖于公务员制度 的基本原则和基本精神。若不扩大政治民主，民主若不能成为转型社会的价值 取向，公务员制度的健全和完善也不可能真正实现。因此，只有全方位推进政 治体制改革，实现政治民主化、法制化和公开化，才能为公务员制度的创新提 供一个良好的政治条件。 再次，必须进行文化环境创新，大力加强思想文化建设。与政治环境和经济环 境的创新相比，文化环境的创新更为艰难也最为关键。其一，要加强对公务员 的教育和培训。其二，要对中国传统行政文化的合理内核予以吸收和弘扬。如 尊贤用贤的德行观、唯才是举的人才观和知人善任的用人观等一系列思想是中 国丰富的政治文化遗产的组成部分，要批判地汲取其精华并赋予时代的内涵， 这对公务员制度的健全和完善必将有着极为重要的意义。 2观念创新。 首先，要实现主人观念到公仆观念的转变。 其次，要实现管理观念到服务观念的转变。国家公务员形式上是国家的管理者， 但其权力最终来源于广大人民，其权力的行使必须受到人民的监督。再次，要 实现“铁饭碗”观念到竞争观念的转变。随着功绩制原则的深入贯彻，公务员 的选任也要优胜劣汰，只有确立竞争观念，倡导竞争精神，才能有助于新陈代 谢机制的正常运行，促进公务员制度的完善。最后，在用人制度上，要实现亲 情观念到能力观念的转变。 3管理创新。 首先，要实现管理理念和原则的创新。应充分重视公务员的主观能动性， 采取各种激励手段调动公务员的积极性，充分发挥其创造精神。 其次，要实现管理方式和内容的创新。通过建立详细的职位规范来明确每个岗 位的责、权、利，实现对公务员的分类管理。 再次，要实现管理监督的创新。在对公务员的管理中，要加强立法，健全 法制，依法建立系统的监督机构，实现内部监督和外部监督相结合，重点对公 务员录用及考核实施监督。 问题 7 美国的政府采购制度 美国采购制度一贯奉行三大思想:（l）维护采购信誉；（2）保持采购制度 的透明度；（3）展开充分竞争。这三大思想是美国采购制度的思想精髓。美国 政府在采购制度的制定上为取得各种利益的微妙平衡做出了不懈努力:为纳税人 创造最高的价值；维护商业公正及商业信誉；扩大商业竞争；降低商品采购的 管理成本；进一步完善各种社会政策及经济政策。美国政府采购制度的成功之 处就在于该制度适应了发展的需要，利用商业竞争及财政刺激,不断追求自身的 创新与完美。 美国的政府采购制度主要包含以下几方面的特点： （1）竞争是美国采购制度最基本的原则。 竞争能使政府有效地利用商业竞争和金融刺激,从市场上买到最好的商品及服务。 （2）政府采购制度是建立在法制基础之上的。美国政府在实施采购制度满足自 身要求的同时,也通过法律、法规来约束自己的采购行为。 从目前情况看,精简采购程序、建立投资少、运行良好的政府采购制度是美国政 府的当务之急,也是美国公众关注的热点之一。 这种申诉制度可以在很大程度上克服武断决议,大大减少政府在采购过程中发生的决策 性失误所造成的损失。 （3）美国政府采购制度中还有一项很重要的“申诉”制度。公众（或供货商）可 以对政府的采购行为（主要是对签约决定）提出申诉。 问题 8 中国政府公共关系建设的问题与对策 一中国政府公共关系建设亟待解决的主要问题 （一）政府公共关系有优良的自身传统，但富有中国特色的政府公共关系理论 及实践都亟待科学化、规范化。 （二）政府官员的公共关系意识较为淡薄。其主 要表现有以下几方面：第一，缺乏自觉利用传媒手段进行形象投资、形象管理、 形象塑造的意识。第二，缺乏为公众服务的意识。门难进、脸难看、话难听、 事难办的现象时有发生。第三，缺乏协调意识。 （三）政府公共关系人员的素质 水平比较低。 二、建设有中国特色的政府公共关系的相应对策 1为人民服务是我国政府公共关系工作的宗旨。2塑造良好形象是我国政府 公共关系工作的出发点 3搞好勤政廉政建设，是我国政府开展公共关系工作 塑造良好形象的主要内容。树立政府良好形象的主要途径一般说有两条：一是 宣传，二是做 4完善沟通机制是我国政府开展公共关系工作的基本方法。沟 通，是政府公共关系的前提。完善沟通机制、疏通沟通渠道，是促进政府与公 众信息交流的基本方法和保证。5求同存异，广交朋友，是我国政府对外公共 关系的基本原则。 （二）增强全体政府工作人员的公共关系意识，为建设有中国 特色的政府公共关系奠定思想基础 建设有中国特色的政府公共关系，是社会主义现代化建设的需要，各级政 府及其各部门都应给予足够的重视。 首先，各级政府领导人和政府各部门的负责人要增强公共关系意识。 其次，政府各具体职能部门的普通工作人员也要增强公共关系意识 三）加强政府公共关系人员的培养，提高政